我國人口城市化空間集聚政策表達與行為實踐悖論

李圣軍

摘 要：新中國成立以來，在政策表達層面，我國人口城市化空間集聚政策先后經歷限制大城市發展小城鎮、大中小協調發展和發展城市群三個階段；而從行為實踐層面，我國人口城市化空間集聚呈現城市規模與人口集聚規模“正相關”、大城市是人口空間集聚“主力軍”和大小城市增速“兩頭快”三大特點，以“300萬”人口為分割點，總體呈現明顯的“大城市”特色。隨著城市群的崛起，未來我國人口城市化空間集聚將呈現城市群成人口空間集聚新形態、大城市人口空間集聚規模趨緩、中等城市成人口空間集聚主力軍、小城市人口空間集聚能力逐步增強等四大趨勢。

關鍵詞：人口城市化；空間集聚；發展趨勢

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2017）02-0076-06

改革開放以來，1978—2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，在短短的35年時間內，實現了5.6億人口居住和就業的空間轉移，在世界范圍內都實屬罕見。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》，2014—2020年，我國城鎮常住人口將從7.5億人增加到8.8億人左右（按2020年總人口14.3億人計算），城鎮化率從54.8%提升到60%。可以預計，在未來的6年時間，我國將有1.3億人從農村轉向城市，相當于再造13個人口千萬的超大城市，如此巨大的人口空間遷移史無前例，在我國整個城鎮體系中，如何安置1.3億即將到城鎮常住的農村人口，既需要政策的引導，更需要研究并面對進城農民的行為選擇，尤其是在人口城市化“政策表達”與“行為實踐”出現不一致時，只能基于進城農民的“顯示性偏好”予以客觀分析并作出合理的預測展望。

一、人口城市化空間集聚的政策表達

在現代市場經濟體系下，政府作為市場參與主體或監管主體，其目標追求或引導方向的直接表現形式就是政策，政府的“政策表達”代表著政府的調控方向和干預重點。在我國人口城鎮化空間集聚方向上，學術界歷來有“大城市重點論”和“小城鎮重點論”之爭，在學術界爭論的同時，建國以來，政府的政策表達也在變遷中先后經歷了三個階段：限制大城市發展小城鎮階段，大中小協調發展階段和城市群發展階段。

（一）限制大城市發展小城鎮階段

新中國成立至1999年，我國人口城鎮化空間集聚的政策表達保持了“限制大城市發展小城鎮”的總基調。見諸政策的最早表述應是1955年9月份國家建委給中央的報告，限制大城市發展小城鎮的主要原因是盡量減少“非生產性”的基礎設施投入（白南生，2003）[1]。改革開放后，依然堅持“限制大城市發展小城鎮”的政策基調與鄉鎮企業的異軍突起有密切關系，在“國家投資進行的城市化”這一傳統的城鎮化主流路徑之外，鄉鎮企業的發展探索出了一條“農村城鎮化”的新路徑，即“二元性”城鎮化（辜勝阻，1995）[2]。在長達半個世紀的“限制大城市發展小城鎮”的政策表達中，最高潮是1998年十五屆三中全會提出的“小城鎮、大戰略”概念，將發展小城鎮定位為“帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，一時間學術界、政府和媒體將小城鎮提升到了整個城鎮體系中的制高點，也同時將“限制大城市發展小城鎮”的政策表達推到了最高潮（見表1）。

（二）大中小協調發展階段

從2000年開始，政府關于城鎮化空間集聚的政策總基調轉向“大中小協調發展”，標志性政策文件便是十五屆五中全會公報，這與鄉鎮企業衰落導致的小城鎮發展動力不足和大城市的急劇擴張有密切關系，從一定程度上現實迫使政府不得不改變人口城鎮化的政策總基調。而在學術界，大中小能否協調發展卻是一個存在爭議的問題，洪銀興、陳雯（2000）[3]就認為小城鎮所產生的最為嚴重的外部不經濟是：雖然它加速了城鎮的發展，卻在很大程度上抑制了大中小城市的發展（見表2）。

對于何是“大中小協調發展”，在政府的政策表達中并沒有嚴格的界定，但與前一階段“限制大城市發展小城鎮”的政策總基調相比，現階段“大中小協調發展”的政策表達主要呈現出以下三層意思：一是不再刻意限制大城市的發展，大城市有大城市的優勢，也是產業升級換代的支撐點和高端產業的集聚地；二是不再刻意發展小城鎮，不再強求讓主導產業不明顯、人口集聚能力低、基礎設施不完善的小城鎮承擔中國人口城鎮化的“蓄水池”功能；三是大中小城市各自發揮自身的比較優勢，讓市場的力量引導人口的空間集聚，淡化人口空間集聚中的行政干預。

（三）城市群發展階段

由于“大中小協調發展”缺乏實際可操作性，政策著力點不明，導致行政引導缺乏操作抓手。從2005年開始，政府政策表達總基調轉向“城市群”，其標志性政策文件便是《國家“十一五”規劃綱要》，將城市群定位為推進城鎮化的“主體形態”。從政策演變的角度，“大中小協調發展”強調的是城市空間布局、規模分布和數量結構；城市群強調的是城市功能定位、市場一體和產業布局，從而切實將“一群城市”轉變為真正的“城市群”。從本質上看，“城市群”是推進“大中小協調發展”的政策著力點或者是抓手，因此，城市群發展階段與大中小協調發展階段是前后一脈相承且內在一體的兩個階段。城市群發展戰略雖然從2005年開始就已成為官方的政策表達主基調，但事實上一直沒有真正落地，直到2012年新一屆領導集體上臺，京津冀一體化作為“一號工程”真正切實推進，城市群發展戰略才從政策表達進入實施開展階段。

總體上，從新中國成立到現在，我國城鎮化的政策表達主要經歷了三個階段，分別以“限制大城市發展小城鎮”“大中小協調發展”和“城市群”為政策主基調，政策表達調整的背后與財政投資重點、鄉鎮企業興衰、大城市崛起有密切關系。但政策表達的目的是為了引導人口城鎮化的行為實踐，將擬遷往城鎮的農村人口引向政府側重發展的空間區域，從而實現政府政策表達中的科學城鎮化。但政府政策表達僅是人口遷移行為實踐眾多影響因素中的一種，擬遷往城鎮的農村人口具體遷往何處則是其自身的個人決策行為，因此，研究人口城市化空間集聚既要關注政府的政策表達，還要關注人口遷移的行為實踐，同時關注人口遷移政策表達與行為實踐之間的良性互動。

二、人口城鎮化空間集聚的行為實踐

農村遷移人口的行為偏好最準確的表達方式是其具體的行為實踐，而政府政策表達效果的最好驗證方式也是具體遷移人口的行為實踐。因此，基于“顯示性偏好”理論，對遷移人口的具體行為實踐實施定量分析，對于測度政府政策表達的實施效果并對人口遷移的未來方向進行科學預測，具有重要的意義。根據2014年10月29日國務院下發的《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》（國發[2014]51號）文件精神，將城市類型劃分為超大城市、特大城市、I型大城市、II型大城市、中等城市、I型小城市和II型小城市七種類型。基于上述城市類型劃分，利用1990—2013年各地級市及副省級城市、計劃單列市和直轄市等市轄區人口數據，根據城鎮化政策表達的階段劃分，按照五年一個周期，劃分為1990—1995年、1995—2000年、2000—2005年、2005—2010年和2010—2013年五個階段，每個階段的城市類型劃分以基期年份即1990、1995、2000、2005、2010劃分確定，分別計算各階段各種類型城市的人口絕對增量及相對增長率。對近二十多年人口城市化空間集聚具體行為實踐進行深入定量剖析可以發現，我國人口城市化空間集聚的行為實踐呈現出以下四個特點：

（一）城市規模與人口集聚規模“正相關”

從時間維度看，1990—2013年不同類型城市的人口吸納規模在不同階段有所波動的總趨勢下，呈現出不斷“下降”的特點。超大城市“五階段平均增量”的均值為63.88萬人（僅2000—2005年、2005—2010年和2010—2013年三個階段的平均值），特大城市、I型大城市、II型大城市、中等城市、I型小城市、II型小城市“五階段平均增量”的均值分別為83.78萬人，42.99萬人、10.95萬人、5.58萬人、3.82萬人和2.52萬人。鑒于超大城市缺少1990—1995年和1995—2000年兩個階段的數據，嚴格意義上與其余類型沒有可比性，但隨著時間的推移，由于各類型城市的人口集聚規模總體均呈現“下降”的特點，可以合理預計若1990—1995年和1995—2000年存在超大城市，其人口集聚規模也將遠遠超過2000年至今。同時，若僅對2000—2005年、2005—2010年和2010—2013年三個階段的數據進行比較，超大城市“三階段平均增量”的均值明顯高于其他類型城市。所以可以得出城市規模與人口集聚規模“正相關”的規律。換種說法，從單個城市角度，城市規模越大人口吸納規模也越大（見圖1）。

從城市類型角度，1990—2000年，雖然人口城市化空間集聚政策表達是“限制大城市發展小城鎮”，但從行為實踐看，雖然特大城市、中等城市、I型小城市人口平均吸納規模有所下降之外，I型大城市和II型大城市人口吸納規模均有所增加，其中I型大城市階段平均增量由23萬人上升到74萬人。從2000年至今，超大城市、特大城市、I型大城市和I型小城市“五階段平均增量”均呈現下降態勢，尤其是2010—2013年平均增量大幅度下降，這與2008年以來經濟危機的爆發、經濟增速下降和經濟社會發展進入新常態有密切關系。顯然，不同類型城市人口吸納規模“五階段平均增量”變遷的行為實踐與政策表達關系并不密切，而與宏觀經濟環境、單個城市規模有密切關系。

（二）大城市是人口空間集聚的“主力軍”

從人口空間集聚主要遷移城市類型的角度，1990—2013年，在所有地級及以上城市的人口集聚總規模中，基于各個階段的分析樣本城市，通過計算各類型城市“五階段平均增量占比”，超大城市、特大城市、I型大城市、II型大城市、中等城市、I型小城市、II型小城市人口吸納規模占比分別為6.61%、14.27%、7.36%、40.95%、21.72%、11.19%和0.53%。由此可以看出：II級大城市（人口規模100萬～300萬人）吸納人口占比最高，這與廖丹清（2001）[4]、王小魯（2010）[5]、陳浩、郭力（2012）[6]研究認為“規模在100萬人至400萬人的大城市凈規模效益最高”的結論是內在相一致的。其次是中等城市（50萬～100萬人）。大城市（包括I型大城市和II型大城市）和中等城市合計人口吸納規模占比達到70.03%。因此，從城市類型角度，我國人口城市化空間集聚的區域分布特點可以概括為：以大城市和中等城市為主，其中II型大城市為絕對“主力軍”。

從時間維度，1990—2013年，在五個階段中“II型大城市”人口吸納規模占比均為最高，而且隨時間推移總體呈現出不斷“增加”的態勢，從1990—1995年的31.22%增加至2010—2013年的52.58%。I型小城市（人口規模20萬～50萬人）吸納人口增量占比則保持了穩步下降的態勢，占比從1990—1995年的17.61%下降到2010—2013年的6.41%。I型大城市人口吸納增量占比呈現了倒“U”型的趨勢，2000—2005年占比達到峰值，為11.42%，特大城市增量占比除2010—2013年占比異常提高外總體呈現出逐步下降的態勢。由此可以看出，從增量占比的角度，300萬人口以上的城市即I型大城市、特大城市、超大城市的人口吸納占比呈現下降態勢，300萬人口以下的城市即II型大城市、中等城市、I型小城市、II型小城市的人口吸納占比則呈現上升態勢，即越來越多的人口向300萬人口以下的城市集聚（見圖2）。

（三）大小城市增速呈現“兩頭快”

從城市人口集聚增長率角度，1990—2013年，我國不同類型城市“五階段平均增長率”呈現出大小“兩頭快”的特點。其中“大”的一頭主要包括特大城市和I型大城市，即人口規模在300萬～1 000萬人的城市平均增長率分別為11.74%和11.44%，表明1990年以來大城市總體保持了快速發展的態勢，其中超大城市由于數量較少、人口基數較大，平均增長率僅有5.48%；其中“小”的一頭主要包括I型小城市和II型小城市，平均增長率分別為10.49%和15.13%，這與小城市人口規模較小有一定關系（見圖3）。

從時間維度看，超大城市、特大城市的人口平均增長率均保持了逐步下降的態勢，其中超大城市平均增長率從2000—2005年的7.73%逐步下降到2010—2013年的3.24%，特大城市平均增長率從1990—1995年的20.81%逐步下降到5.17%，這與大城市自身人口基數越來越大有密切關系。對于Ⅰ型大城市，1995—2005年是其增長的黃金十年，前后五年的增長率分別達到19.63%和23.05%。對于Ⅱ型大城市，其平均增長率則呈現出“高度穩定”的特點，1990—2010年的20年間，每年平均增長率均保持在7.5%～8%，2010—2013年增長率降至3.27%。對于中等城市和Ⅱ型小城市的平均增長率，除2005—2010年有所反彈之外，也總體保持了逐步下降的態勢，其中中等城市從1990—1995年的11.29%下降到2010—2013年的1.7%，Ⅱ型小城市則從25.81%下降到5.93%。對于I型小城市，其增速也總體保持了逐步下降態勢，從1990—1995年的14.8%下降到2010—2013年的4.97%。由此可以看出，從時間角度，我國人口城市化增速總體呈現出了“下降”態勢，尤其是2010—2013年，增速下滑明顯。

總體上，從人口集聚增長量、增長量占比、增長率三個維度看，我國人口城市化空間集聚均呈現出了明顯的“大城市”特色，增長量與城市規模呈現出明顯的正相關，城市人口越多，人口吸納能力越強。從占比角度，由于各類型城市數量差距較大，增長占比與增量規模稍有不同，以2010年各城市人口為基準，清除異常數據后，Ⅱ型大城市、中等城市數量分別為103個和107個，遠遠多于其他類型數據。因此，從人口吸納總量角度，兩者占比也相對最大，分別達到40.95%和21.72%，是我國人口城市化空間集聚的絕對“主力軍”。從增長率角度，雖然大城市人口基數和增量都比較大，增長率不一定大，但從行為實踐看，大城市也呈現出了較高的增長率，特大城市和I型城市增長率均超過11%。因此，總體上，我國人口城市化空間集聚呈現出了明顯的“大城市”特色，基本上以“300萬”為分割點，300萬人口以上的城市增長量、增長量占比及增長率都較高，而300萬人口以下的城市三項指標則相對較低，這與近20年政府城鎮化的政策表達總體上是不完全吻合的。

三、人口城市化空間集聚發展趨勢

在2008年金融危機爆發之后，我國宏觀經濟運行逐步進入了發展的新階段，預計在未來經濟運行新常態下，發展速度將進入中高速階段，發展動力將進入創新驅動階段，發展方式將日趨可持續化。在總體宏觀經濟的影響下，我國人口城市化也將不可避免地進入新的發展階段，2012年以來付諸實施的城市群尤其是京津冀一體化的切實推進，將真正讓城市群成為城市化的主體形態，從而以城市群發展戰略為指導，加速推進城市化空間集聚的大變遷。在產業升級換代和城市群的大趨勢下，大城市將加快結構調整步伐，中小城市主導產業將日益夯實，人口城市化的空間集聚將加速分散化。

（一）城市群將成人口空間集聚新形態

城市群不僅僅是一群空間距離相近的城市，而是基礎設施一體化、產業分工科學化、生產要素市場化、功能定位差異化、人口流動自由化且大中小共同構成的一群城市。隨著經濟發展階段的轉變，城市與城市之間的產業競爭將日益轉變為城市群與城市群之間的產業鏈競爭。隨著勞動力供給的減少和勞動要素價值的提升，城市群也將日益作為一個整體參與勞動力的爭奪，率先實現區域勞動力市場一體化和社會保障轉移自由化。隨著城市群主體地位的日益強化，在可預見的將來，人口城市化空間集聚將加速向產業優勢明顯、就業機會較多、就業工資較高的城市群轉移。

（二）大城市人口空間集聚規模將趨緩

隨著經濟發展進入新常態，大城市將加快產業結構調整步伐，加速向創意產業、總部經濟、研發產業、高端制造服務業等微笑曲線的兩端延伸，而高端產業大多屬于技術密集型產業，需要的是相對少量的高端人才，而不是大量的低端人才。因此，在未來的產業結構調整過程中，大城市的功能定位決定了其人口吸納規模將逐步趨緩，在產業實現“騰籠換鳥”的同時，一定程度上也將實現集聚人口的“騰籠換鳥”，伴隨大量低端產業的遷出，大量低端從業者也將離開大城市。同時伴隨大量高端產業的發展壯大，大量高素質人才也將加速向大城市集聚。因此，隨著大城市產業結構的調整，大城市人口空間集聚規模將趨緩。

（三）中等城市人口空間集聚將發揮主力軍角色

中等城市基礎設施相對完善、產業配套能力相對較強，隨著城市群的崛起和大城市產業結構的調整，大城市大量的加工制造業即微笑曲線的中間環節和生活服務業、低端生產服務業將向中等城市轉移。中等城市不僅具備承接轉移產業的經濟基礎，而且大量轉移的產業均屬于資金密集型和勞動密集型產業，能創造大量的就業機會，從而大幅度提升中等城市的勞動力吸納能力。同時，中等城市相對完善的商貿服務業、生活設施和公益設施也對對大量遷移人口產生一定的吸引力。因此，隨著未來城市整體功能定位的清晰和產業鏈條的完善，中等城市人口吸納能力將逐步增強，逐步發揮人口城市化空間集聚主力軍的角色。

（四）小城市人口空間集聚能力將逐步增強

長期以來，小城市由于基礎設施、公益設施和服務設施相對滯后，主導產業不明確、人口吸納能力較低，未來隨著城市群整體規劃的強化和實施，小城市將在整個城市群的規劃中明確自身的功能定位和產業特色。同時，通過城市群城市之間強有力的協調配合，將逐步實現產業在城市群內的合理配置和有序遷移，大量的低端商貿服務業將從大城市甚至是中等城市向小城市遷移，旅游休閑城、養老醫療城、會展商貿城等大量特色鮮明的小城市將迅速發展，人口集聚能力也將大幅提升，長期困擾小城市發展的產業空心化問題也將迎刃而解。因此，未來納入城市群整體規劃的小城市將迎來發展的春天，人口空間集聚能力將逐步增強。

總體上，隨著未來新型城鎮化的推進，城市群將加速崛起，產業結構調整步伐也將加速推進，在產業結構調整和城市群崛起的雙重影響下，從人口城市化空間集聚的角度，城市群將成為人口空間集聚新形態，而在城市群內，隨著大城市的騰籠換鳥和產業結構升級，大量低端產業將向中小城市轉移，大城市人口空間集聚規模將趨緩，當然大城市中的偏小城市比如100萬～300萬人口的城市，其人口集聚規模在一段時間內將保持增長態勢。中等城市人口空間集聚將逐漸發揮主力軍角色，小城市人口空間集聚能力將逐步增強。在政府的強力推動下，城市群發展戰略將在政策表達和行為實踐方面實現新階段的統一，京津冀一體化的強力推進為城市群的崛起樹立了標桿，這也必將重塑人口城市化的空間集聚模式。

參考文獻

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責任編輯：關 華