關于推進內蒙古農村牧區產權制度改革的思考

楊茂盛

農村集體產權制度改革，是涉及農村基本經營制度和我國基本經濟制度的一件大事，是新形勢下完善農村生產關系的重大舉措，是全面深化農村改革的重大任務。今年中央一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》就“深化農村集體產權制度改革”提出了14條方針政策，這應當是近些年來中央一號文件中對農村集體產權制度改革所作的內容最全面、影響最深遠的“頂層設計方案”。去年年底，中共中央、國務院印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對農村集體產權制度改革作了總體部署，這是農村著眼長遠、涉及根本、意義深刻的制度創新，是今后一個時期指導農村集體產權制度改革的總綱領，對于深化農村改革、保障農民權益、形成農村經濟發展新動能具有重大意義。內蒙古農牧業資源豐富，是全國重要的農畜產品主產區，推進農村產權制度改革顯得尤為重要。當前，農村牧區產權制度改革在全國如火如荼開展起來，我區要切實解決好相關問題，采取有力措施加以推進。

一、農村產權制度改革的基本內容

推進農村集體經濟組織產權制度改革的核心內容主要有三項：一是對農村集體經濟組織進行清產核資和資產評估。二是認定農村集體經濟組織成員，開展“農齡”統計。三是農村集體資產股份量化到人，明晰產權。農村集體資產的內容主要包括三大類，第一類是資源性資產，包括農村擁有的耕地、草原等資源性的資產；第二類是經營性資產，包括房屋、機器設備等產生的經營行為的資產；第三類是非經營性資產，比如教育設施、文化體育設施等服務性資產。到2015年底，全國已經有5.8萬個村，4.7萬個村民小組實行這項改革，已經累計向農民股金分紅近2600億元，2015年當年就分紅了411億元。

二、我區推進農村集體產權制度改革需要認真解決好的幾個問題

（一）關于思想認識問題

基層干部對推進農村集體經濟組織產權制度改革存在的思想認識問題，比較有共性的有“五怕”：一怕難。這是一項較復雜的系統性工作，政策性很強，沒有現成的經驗可以參照，工作難度很大。二怕煩。改革程序復雜，工作量大，難免存在怕煩情緒。三怕亂。農村積淀問題較多，不少問題都是歷史形成的，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”。四怕失權。這項改革將一切權利運作都置于陽光之下，基層干部因改革后失權難免會有失落感。五怕失利。相對于財政資金，鄉鎮、村領導對集體經濟收入的支配權更大，基層干部對推進農村集體經濟組織產權制度改革沒有積極性。

（二）關于農村集體資產量化范圍問題

農村集體資產的量化，是對被認定為屬于現有集體經濟組織成員的共有資產，按照一定標準，采取股份的形式在本集體經濟組織成員之間明晰產權的過程。因此，農村集體經濟組織產權制度改革不能突破原有集體經濟組織的范圍，這是推進改革、制定政策的底線。

（三）關于農村集體經濟組織成員資格認定問題

目前農村集體經濟組織成員身份的認定無法可依，多數處于鄉村自我管理的狀態，受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大，“鄉土”色彩較濃。在具體實踐中，主要是以農民居住地和承擔農村集體經濟組織權利義務的情況作為認定標準。

（四）關于股權（份額）設置問題

在股權（份額）設置形式上主要區別在于是以“農齡”還是以“人頭”為股份設置的依據，以及股份是否可以轉讓兩個方面。無論是產權制度改革還是撤村建居集體資產的處置，在股權（份額）設置上都應以“農齡”為主要依據，這已得到了基層干部和群眾的充分認可。

三、推進農村牧區產權制度改革的政策建議

（一）加快確權登記頒證

在農村集體產權體系中，最重要的產權無疑就是農民承包土地、農村集體建設用地、農民宅基地的產權，推進土地確權是深化農村集體產權制度改革的基礎性工作。因為短期內需要付出較多人力財力，而大多數人眼前難以從中受益，一些地方缺乏開展這項工作的積極性。必須看到，付出是短期、一次性的，收益是長期、漸進的。我區是全國推進土地草牧場確權的整省試點，做好這項工作將為今后全面推進農村承包地“三權分置”改革打下堅實的基礎，必須按要求加快推進，明確和提升農村土地承包經營權確權登記頒證的法律效力，探索對通過流轉取得的農村承包土地的經營權進行確權登記頒證。加快推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。對集體經營性資產，重點是推進股份合作制改革，將其折股量化到本集體經濟組織成員。集體資產所有權確權存在遺留問題的地方，要嚴格按照產權歸屬，把農村集體資產的所有權確權到相應的組、村或鄉鎮農村集體經濟組織成員集體，并依法由集體經濟組織代表成員集體行使所有權。

（二）積極開展農村產權制度改革試點

國家關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見正式印發后，我區首要的是全面貫徹落實中央要求，就推進各類資產或各種產權制度改革研究制定配套政策措施。按照農業部安排，要總結農村集體資產股份權能改革試點經驗，擴大改革試點范圍，今年選擇100個縣開展農村集體經營性資產股份合作制改革試點，確認成員身份，量化經營性資產，保障農民集體資產權利。鼓勵地方開展資源變資產、資產變資本、資金變股金、農民變股民等改革，賦予農民更加充分的財產權，維護農民收益權，增強集體經濟發展活力和實力。全面開展農村集體資產清產核資，加快集體資產監督管理平臺建設，摸清集體家底，健全管理制度。我區要積極爭取國家試點，并強有力推進實施，盡快試出經驗、試出成效，并在全區范圍內逐步推開。

（三）探索還權賦能

農村集體產權權能殘缺，國家對集體產權賦能不足、集體與成員權利邊界模糊不清，是目前農村集體產權制度存在的突出問題。要按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，積極探索還權賦能改革。在承包地方面，要穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法，盡快明確農村土地承包關系長久不變的具體規定，依法推進土地經營權有序流轉，搞好承包土地的經營權抵押貸款試點。在宅基地方面，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障新機制，搞好農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款試點。在集體經營性建設用地方面，要按照同權同價、流轉順暢、收益共享的原則，為符合規劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道，適當提高農民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調節金征管辦法。在農村土地征收方面，我區和林格爾縣是國家級試點，要加快推進試點，總結可復制可推廣的經驗，重點是縮小征收范圍，規范征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在集體經營性資產方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出和抵押、擔保、繼承權。

（四）規范流轉交易

在確權、賦能的基礎上，發育農村產權市場，引導農村產權規范流轉交易是提高農村要素資源配置和利用效率、彰顯農村產權價值、增加農民財產性收入的必然要求。鑒于還權賦能是一個漸進的過程，有些僅限于試點地區，因此流轉交易要遵從必要的約束。如對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內；農民獲得的集體資產股權，現階段流轉交易的受讓人也要限定在本集體經濟組織內部。同時，需要注意的是，適應農村人口流動需要，逐步增強農村集體產權的流動性也是大勢所趨。《深化農村改革綜合性實施方案》提出，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點”。黨的十八屆五中全會《建議》明確要求，“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。2016年中央一號文件也提出，“完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤試點，將指標交易收益用于改善農民生產生活條件”“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補平衡補充耕地的指標，按照誰投入、誰受益的原則返還指標交易收益”。落實這些改革舉措，需要盡快明確農民退出的這些成員權利由誰承接，如何保障指標交易收益真正惠及集體成員。

（作者單位：內蒙古自治區黨委改革辦）

責任編輯：康偉