深化空間規劃改革 加快推進內蒙古“多規合一”工作進程

趙云平++曲莉春++代建明

“多規合一”是指在一級政府一級事權下，強化國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護、文物保護、林地與耕地保護、綜合交通、水資源、文化與生態旅游資源、社會事業規劃等各類規劃的銜接，確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。

習近平總書記在2013年12月中央城鎮化工作會議上強調，要建立一個統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界，劃定城市生態紅線，一張藍圖干到底。2014年8月，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。其目的一是解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，保障旗縣規劃有效實施的迫切要求；二是強化政府空間管控能力，實現國土空間節約、高效、可持續利用的重要舉措；三是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎。

內蒙古雖然沒有被列入國家“多規合一”試點，但根據《內蒙古自治區主體功能區規劃》區域劃分，內蒙古自治區確定了準格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區“多規合一”試點工作旗縣。

一、“多規合一”工作對內蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態安全屏障

盡管我區生態環境狀況取得明顯進展，實現了總體遏制、局部好轉，但生態環境依然十分脆弱，部分區域生態退化問題依然嚴重，實現構筑北方生態安全屏障的目標還需付出艱巨的努力。加快推進空間規劃改革和“多規合一”工作，是我區貫徹落實五大理念，以生態保護優先理念協調推進經濟社會發展，筑牢生態安全屏障和打造北疆亮麗風景線等的重要支撐。推進“多規合一”，把生態底線的要求貫穿于“多規合一”的全過程，可以劃定生態紅線，形成統一的生態管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開發、限制開發的具體內容，進而細化各項指標，增強可視化程度，做到公開透明。推進“多規合一”是加快生態文明制度建設的具體路徑，也是運用技術手段進行監管的法理依據。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮化進程的推進，空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、生態系統侵占干擾、土地資源利用不集約、規劃交叉重復、布局沖突等問題日益突出。創新空間規化，通過“多規合一”頂層設計，協調和引導各種“規劃”的編制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間體系，統籌生活、生產、生態空間布局，強化政府空間管理能力，調整建設用地規模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實現資源集約節約利用，以空間結構優化來提升發展效益。通過建設“多規合一”大數據平臺，可以通過建立聯動機制，實現各相關部門信息共享，提高項目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規劃的協調銜接

由于規劃編制部門分治，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃以及其他各類規劃之間內容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現象較為突出，各個規劃自成體系、互不銜接，浪費了規劃資源，而且導致資源配置在空間上缺乏統籌和協調，使得項目審批必須互為前置、串聯審批，大大影響了行政審批效率，影響了項目落地。“多規合一”不是把各類規劃簡單地疊加整合集成在一張圖上，而是實現城市治理體系和治理能力現代化的重大探索，是發展理念和行政審批方面的創新性改革，可以解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，是改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎，實現“合一”后的規劃“可落地、可實施、可監管”。

二、“多規合一”推進過程中存在的主要問題

自從2014年國家開展“多規合一”全國試點以來，形成了可供借鑒的成果經驗，并已將“多規合一”工作向全省橫向及縱深層面推動，但內蒙古此項工作總體較為滯后、進展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經驗模式，存在的主要困難和問題如下：

（一）認識上存在誤區

一是階段性認識誤區。“多規合一”是我國深化改革、涉及空間規劃體制改革的重要內容和必然趨勢，但在我區各盟市旗縣，包括自治區級相關部門，普遍認為此項工作只是階段性、國家層面及上級部門的事，與自身關系不大，認識和重視程度不夠。目前試點工作大多停留在規劃層面，深入程度不夠，基礎信息平臺建設、規劃差異調整、規劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實質性進展。

二是重要性認識誤區。由于“多規合一”理論基礎知識在我國尚處于試點總結階段，我區大部分旗縣對習總書記要求的“一張藍圖干到底”缺乏準確深入的認識，對“多規合一”概念、理論、知識及技術體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認識理解偏差、錯誤等。

三是職能認識誤區。由于長期形成的“大一統”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據各自職能權限制訂各自的規劃，在“多規合一”推進過程中，“一張藍圖”究竟該由發改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導，沒有形成共識，各職能部門對此有不同的理解，存在認識上的誤區。

（二）領導組織力度不夠

目前，我區發改、住建部門均在推動“多規合一”，均有試點在推進，但從實際的工作進展來看，尚未形成當前及未來重點工作任務，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領導組織和工作合力。

“多規合一”重心在于重構空間管理體系，但現有體制機制“路徑依賴嚴重”，而非單純的“規劃”技術改良。由于“多規合一”工作任務涉及部門較多，而目前我國空間管理各部門分離，國家各有關部委對“多規合一”工作要求各不相同，我區沒有一個統一的領導機構領導和推動全區“多規合一”工作的實施。各部門之間缺乏協調，存在管理空間交叉、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現象，導致部門間銜接難度增大，改革思想難以統一、內容難以確定、措施難以實施，改革創新難度大。