倫敦霧霾治理經驗對北京霧霾治理的啟示

廉心語

[摘 要]北京霧霾與倫敦霧霾的形成原因有一定的相似性，如工業污染排放、冬季燃煤采暖、汽車尾氣、區域傳輸、空氣流動性差等，倫敦霧霾治理在立法、產業和能源結構調整、推行煙塵控制區、收取“擁堵費”等方面的經驗值得北京借鑒。另外，北京治理霧霾還要采取推動區域聯防聯控，積極利用清潔能源、大力發展新能源汽車等措施。治理霧霾是一項艱巨、復雜的工程，需要全民參與。

[關鍵詞]北京；倫敦；霧霾；治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.060

2012年前后北京霧霾問題開始引發了公眾的普遍關注，“PM2.5”進入公眾視野，2017年年初持續的跨年霧霾，PM2.5濃度一度處于“爆表”狀態，這不得不讓公眾把北京霧霾和倫敦霧霾聯系起來。1952年12月英國爆發震驚世界的“倫敦煙霧事件”，隨后英國開始深刻反思，經歷了長達幾十年的霧霾治理時期。英國政府“重典治霾”成效顯著，倫敦從霧都變成花園城市。“倫敦煙霧事件”值得警醒，倫敦治理霧霾的經驗值得北京借鑒。

1 北京霧霾與倫敦霧霾成分及形成原因比較

北京霧霾與倫敦霧霾兩者的成分有所不同。英國官方數據顯示，從1952年12月5日起倫敦開始被濃霧覆蓋，在大約兩周時間內，有4000多人死于支氣管炎、冠心病、心臟衰竭等疾病，加上隨后兩個月中死亡的人數，“倫敦煙霧事件”共造成12000人死亡。倫敦煙霧事件的主要污染物是SO2和黑煙。倫敦政府的監測數據顯示，當時空氣中SO2的濃度峰值達到 3830μg/m3，黑煙的濃度峰值達到 4460μg/m3，污染物的濃度水平比倫敦平常情況高出了大約10倍，其中高濃度的SO2是誘發急性呼吸系統疾病促發死亡的主要原因。

相比較之下，北京霧霾的成分較為復雜。北京霧霾是由于大氣中各種懸浮顆粒物（PM 2.5）含量超標而形成的一種大氣污染狀態。北京市疾控中心2013—2015年相關研究發現，霧霾主要成分有三類：一類是硝酸鹽、硫酸鹽和銨鹽離子等水溶性無機離子，第二類是鉛、鎘、砷等金屬和類金屬，第三類是有機碳和無機碳等碳類物質。2016年12月21日發表于美國《科學進展》雜志上報告稱，中德兩國研究人員破解了北京及華北地區霧霾最主要組分硫酸鹽的形成之謎，發現在大氣細顆粒物吸附的水分中二氧化氮與二氧化硫的化學反應是當前霧霾期間硫酸鹽的主要生成路徑。

從北京霧霾與倫敦霧霾兩者形成的原因來看，倫敦霧霾形成的原因主要有四個方面：一是當時英國正處于工業化時期，英國經濟迅速崛起消耗了大量的煤炭等化石燃料，導致污染物排放日積月累，大氣污染越來越嚴重。二是“倫敦煙霧事件”發生于寒冷的冬天，倫敦當時還沒有實現集中供暖，戰后英國經濟困難，倫敦居民為了熬過寒冬只能燒劣質煤取暖，導致污染加重。三是汽車排放的廢氣以及從歐洲大陸飄過來的污染云加重了倫敦的空氣污染。四是當時空氣流動性差，導致污染物聚集在倫敦上空，污染物濃度劇增。

相比較之下，北京霧霾與倫敦霧霾的形成有相似之處，也存在一定的差異性。

第一，從污染物排放情況看，倫敦治理報告顯示，現階段的中國與20世紀50年代的英國在人均GDP、能源結構、三大產業比例等方面有很多相似之處。中國經歷了30年快速經濟增長期，高能耗、高排放、高污染的粗放型經濟增長模式導致空氣質量的嚴重退化，這是引發了近些年來的持續霧霾天氣的重要原因。

第二，從霧霾形成時間上看，北京嚴重霧霾天氣與“倫敦煙霧事件”發生的時間都是在冬季。盡管北京市已經實現了集中供暖，但是在一些城鄉接合部、郊區、農村地區居民還是采取燃煤取暖，進一步加劇了空氣污染。

第三，巨大的機動車保有量是導致北京霧霾的重要因素。根據相關數據統計，北京年平均PM2.5排放中機動車污染物排放占19%，2016年北京市機動車保有量達到五百多萬輛，機動車排放的污染物加劇了北京地區的空氣污染。

第四，區域傳輸是形成北京霧霾的特殊因素。根據相關數據統計，北京PM2.5有30%～40%來自區域輸送。京津冀地區人口密度大，煤炭消耗量大，其中河北省鋼產量全國第一，京津冀地區各種污染物的排放是全國平均水平的4倍左右。與河北省和天津市相比，近些年來北京市加大了高能耗、高污染產業的淘汰力度，污染物排放量逐漸減少，北京之所以發生嚴重的霧霾天氣，與周邊地區的污染物區域傳輸相關。

第五，氣象條件是北京霧霾形成的直接原因。空氣流動性差、逆溫、濕度大等氣象因素，加上北京地區三面環山的“簸箕”地形，導致污染物持續積累，形成持續性霧霾。空氣流動性差不利于污染物的擴散；逆溫現象導致大氣垂直擴散能力差，尤其在冬天地面溫度低，高空溫度高，污染物被擠壓在地面區域，濃度不斷增加；空氣濕度大，有利于污染物中的顆粒物吸濕增長。另外，北京屬于三面環山的地形，西北方向的冷空氣受山體阻擋的影響不易進入平原地區。不利的氣象條件只是北京發生霧霾和英國發生“倫敦煙霧事件”的外部條件，根本原因還是污染物排放量基數大。

2 倫敦霧霾治理的經驗

從1950年到2000年倫敦霧霾治理過程經歷了三個階段。第一階段主要是準備階段（1953—1960年）。1952年“倫敦煙霧事件”后的第二年，英國政府于是成立比佛委員會調查煙霧事件，制定應對措施。1956年出臺《清潔空氣法》，調整能源結構、控制機動車數量。在具體的應對措施中，最重要的內容就是劃定煙塵控制區，政府財政補貼居民家用壁爐改造，更換燃料，嚴禁黑煙排放；設立獎懲機制。第二階段是顯著削減階段（1960—1980年）。1968年修改《清潔空氣法》加強煙塵控制；1974年頒布了《污染控制法》限制機動車燃料中硫的含量。擴大煙塵控制區是削減階段最核心的措施，覆蓋率在大倫敦地區已達到90%。第三階段是平穩改善階段（1980—2000年）。這一階段污染控制重點從燃煤轉向機動車污染控制。2003年倫敦政府開始收取“擁堵費”以減少機動車排放污染。同時，政府陸續出臺或修訂了《汽車燃料法》《環境保護法》《污染預防和控制法案》等一系列法案。2000年后相比20世紀50年代，倫敦SO2下降84.2%，黑煙濃度下降47.4%。

從倫敦霧霾治理的經驗來看，倫敦歷經60年的霧霾治理給北京霧霾治理最大的啟示是：霧霾治理不可能一蹴而就，需要建立長效機制，倫敦霧霾治理離不開完善的立法、產業結構和能源結構的轉變，推行煙塵控制區、空氣質量達標、收取“擁堵費”等有效的管理措施。

但是，倫敦治理霧霾也存在其弊端，一是英國走的是傳統工業化“先污染、后治理”之路，成本高、代價大。環境庫茲涅茨曲線理論中存在一個“拐點”，“拐點”之前環境隨著經濟的發展而惡化，“拐點”以后，產業結構轉向以服務業為主，環境又得以改善。北京治理霧霾不能坐等“拐點”的到來，應盡早行動。

二是英國利用處在高端產業鏈的優勢實現了能源進口和污染轉移。從長期看，輸出污染最終導致整個地球和人類的能源環境危機。[1]

3 北京治理霧霾的舉措探究

一是通過調整產業和能源結構帶動工業污染物排放總量的下降。北京地區工業污染物排放總量過大是引發霧霾的重要原因，調整產業和能源結構是治理霧霾的可持續發展之道，應避免重復走“先污染、后治理”的老路，治理霧霾要處理好發展經濟與保護環境的關系，GDP的增長不能以犧牲環境為代價。當然，那種一遇到霧霾就關閉工廠、車輛限行的做法也是不科學的。作為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”，北京應明確自己的定位，加快淘汰落后產能，提高能耗、環保標準，倒逼產業轉型升級，但是，應嚴禁將高能耗、高污染的落后產能轉移給其他區域。英國在“倫敦煙霧事件”后其能源結構發生了巨大的變化，1948年煤炭占總能源消耗的比例高達90%，到1998年下降至17%，而天然氣占比從0上升到了36%。北京應進一步調整能源結構，加大天然氣、煤層氣等清潔能源替代利用量，積極開發利用太陽能、風能、生物質能等清潔能源，在農村地區積極實施煤改清潔能源，嚴格控制煤炭消耗總量。

二是通過加強立法推動霧霾治理的法治化。縱觀倫敦霧霾治理的幾十年，一系列法律的出臺發揮了很大的作用。我國現階段防治霧霾的法律法規主要有：《環境保護法》《大氣污染防治法》《清潔生產促進法》《環境影響評價法》及省級地方霧霾污染防治法規等。[2]嚴峻的霧霾形勢說明我國還存在相關立法滯后和監管責任落實不到位等問題。治理霧霾要完善立法，嚴格落實各項法律、法規、規章的要求，依法治霾才有可能長治久安。執法人員要加強監管力度，對于重要污染物監測比如電廠脫硫脫硝、企業排污、油品質量等的監管決不放松。

三是推動京津冀地區霧霾治理聯防聯控。區域傳輸是形成北京霧霾天氣的重要原因，區域傳輸導致北京呈現從北向南霧霾逐漸加重的趨勢。形成這一特殊現象與北京地區空氣流動通道的特殊性有關。從氣團運行軌跡來看，北京南部有經由滄州和天津的東南方向輸送通道和經由石家莊和保定的西南方向輸送通道，這兩個輸送通道上的污染源相對較多導致北京南城污染相對較重。北京北部的兩個輸送通道一是經由張家口的西北方向輸送通道，二是經由承德的東北方向輸送通道，這兩個輸送通道的污染源較少。受輸送通道的影響北京有時會出現了南城霧霾、北城藍天的現象。霧霾治理應不再局限于各地區分散應對，跨區域規劃、聯防聯控和協同治理已經成為消除霧霾的有效策略。[3]處在同一個氣候帶上的京津冀地區形成了一個大的污染團，北京治理霧霾離不開京津冀地區區域聯防聯控。應打破現在各自為政的管理制度，成立京津冀地區區域聯防聯控委員會，統籌協調霧霾治理。

四是控制機動車污染物排放總量，大力發展新能源汽車。研究表明，倫敦收取“擁堵費”措施減少了26%的交通擁堵。2003—2006年，PM10、氮氧化物和CO2污染物濃度分別減少了24%、17%和3%。倫敦在2008年推行了低污染排放區政策，目的是降低機動車的污染排放。北京巨大的機動車保有量其排污量也是巨大的，在完善機動車限行政策的同時可以考慮收取“擁堵費”，既減輕了污染物排放，又緩解了北京城區的交通擁堵問題。同時，加強燃油排放標準控制，淘汰、改造老舊機動車，積極推行新能源汽車。

五是治理霧霾人人有責，需要全民參與。霧霾問題是中國資源、環境、生活消費等全面“透支”的反映，治理霧霾是一項艱巨、復雜的工程，需要全民參與才能保證治霾工程的成功。倡導綠色出行，低碳生活，從小事做起，主動減少個人能源消耗排放，比如盡量選擇公共交通工具、自行車出行，減少使用家庭小汽車的時間和頻率，夏天空調溫度不要開得太低等。企業要有社會責任感，認真遵守排污標準及各項規定，積極接受環保部門監督。治理霧霾不能僅依靠行政手段，要將環境保護意識上升到社會道德高度，任何破壞環境的企業和個人都應成為公眾譴責與監督的對象。全民參與才能打贏北京霧霾治理的戰爭。

參考文獻：

[1]張孝德.從倫敦到北京中英霧霾治理的比較與反思[J].人民論壇·學術前沿，2014（2）：54.

[2]王波，郜峰.霧霾環境責任立法創新研究——基于現代環境責任的視角[J].中國軟科學，2015（3）.

[3]徐青山，楊立華，何元增.霧霾治理的啟示及措施[J].工程價值，2015（27）.