現代大學治理下我國高校內部控制體系構建研究

黃一川

[摘 要]在現代大學治理趨勢下，我國高校正面臨著改革與轉型。目前，我國高校內部控制出現管理意識薄弱、缺乏風險防控、執行流于形式、預算不完善、缺乏評價和監督等問題。文章從高校特征與內部權力運行機制分析其原因后，提出構建內部控制體系以解決這一問題。

[關鍵詞]大學治理；高校；內部控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.123

1 引 言

我國高等教育正向大眾化階段邁進，這也必然伴隨著高校業務多樣化，管理工作復雜化，改革進程加快化。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出：“要建立現代學校制度，推進政校分開，管辦分離，適應中國國情和時代要求。”但高等教育的辦學和管理水平還沒有跟上擴張的速度。在現代大學制度的趨勢下，要求加強制度建設，深化內部管理體制[1]。內部控制是高校內部管理的必需手段和有效工具，能保障管理規范運行。不完善的內部控制使高校資源浪費，腐敗滋生。高校應適應新常態下的發展，防范經營風險，提高資金使用效率，提升辦學效果。如何建立一套有效的內部控制體系在大學治理研究領域中具有重要意義。

2 我國高校內部控制的現狀

管理者內部控制意識不強，內部控制制度建設不健全。我國高校目前對內部控制的建設還處于起步階段，管理人員包括上級主管部門及高校的領導者，對其重視程度還遠遠沒有達到要求。從所調研的某省高校實際情況來看，部分高校還處于內部控制建設制定階段，甚至還有部分高校未建立有關內部控制的規章制度。直到2012年正式出臺的《行政事業單位內部控制規范（試行）》才算對我國高校的內部控制工作有個里程碑式的指導。而在這之前主要是些宏觀性的政策指導，比較籠統和模糊，沒有具體的流程、方式和方法。因此，內部控制的工作都大多數憑借著管理者的經驗和領導風格。

缺乏系統的風險防控機制。財務風險、人力風險、資產管理風險、教學科研風險、招生就業風險等，都滲透于高校的方方面面。目前高校缺乏完善的風險防控體系，風險評估依靠人員經驗，使得這些環節頻繁出現問題，資金浪費，貪污腐敗，人情買賣。

職責分工模糊，執行流于形式，辦事效率低下。我國的公立高校是國家政府資助創立維持的大學。體制下，內部的工作存在職責分工不明確、推諉扯皮的現象。此外，部分高校已經建立了相應的內部控制規章制度，但因流于形式并未被很好地執行下去，成為了一紙空談。辦事效率低下也是高校內控的明顯特征，該辦不辦，應辦延辦，過程拖沓。

預算管理不完善。目前，幾乎所有的高校都建立了預算編制，但預算編制體系還尚未完善。預算目標不具體，程序編制不科學，該限制的地方約束力薄弱，該靈活的地方動態性差。

缺乏有效的評價和監督機制。由于企業的目標明確，可用貨幣量化等特征，使得企業中內部控制體系也更加完善。而高校由于其特有的非營利性，成果無法量化考核且具有延遲性等特征，使得高校難以有一套有效的評價體系。缺乏有效的評價就給監督工作帶來難度，而且監督機制在實際工作中顯得也比較薄弱。

3 我國高校內部控制的特征及原因分析

高校的利益相關者。從計劃經濟時代下國家統一撥款到如今資金籌集多元化，高校的利益相關者逐漸滲透到了社會各界。政府、學生和家長、教授群體、高校管理者、社區公眾、企業和銀行等投資捐贈組織都成為了高校的利益相關者。由于大學治理下考慮到了眾多利益相關者，使得內部控制缺乏了本身的約束性，在面子人情的推動下，無實質性作用。

組織結構中權力的博弈。我國多數公辦高校以院—系組織結構運行，存在以黨委為代表的政治權力，校長為代表的行政權力和教授為代表的學術權力。這三元力量中，學術權力是高校的核心力量，政治權力是內部控制建立的基礎，行政權力是內部控制執行的保障。它們在整個內部控制的運行中發揮著各自必不可少的作用。值得探究的是，在如此完整和系統的權力體系下，高校的內部控制為何依然控制不到位，各種經濟案件頻繁發生？原因在于，首先，政治力量、行政力量和學術力量之間是相互影響、相互制約的，是以對立統一的形式存在的。政治權力在公辦高校權力體系中居于政治主導地位，行政權力和學術權力要服從政治權力[2]。行政權力在權力體系中處于管理主導地位，由上而下逐級分層。在倡導大學自治下，學術研究和創新需要自由，而政治行政力量大行其道，嚴重擠壓了學術權力，導致整個價值取向不是以學術為導向而是以行政力量為指引。如此一來就不是學術認可而是行政認可了。如果權力各方不是平等關系而是上下級關系，那內部控制也就無法進行下級對上級的監督與評價了。其次，官僚文化促使學者們不再潛心研究學術而紛紛追求“官本位”，讓學術成為行政的附屬品。學術組織往往是作為咨詢而不是決策作用存在的，例如學術委員會。真正決策的還是領導層。這種錯位下讓眾多學術性事務交給了行政系統來決策，把執行機構變成了決策機構。再者，學術力量在具體事務中沒有利益權，沒有資源配置權，也就沒有話語權。承擔的是人才培養和科學研究，但資源的控制權卻掌握在“中高層”。行政力量起主導作用時往往使學術組織成為了虛殼，內部控制成為了形式，取而代之的行政命令卻更多。

4 我國高校內部控制的體系構建

基于以上的闡述，結合我國公辦高校和COSO體系的特點，本文認為我國高校內部控制體系應從如下幾個方面進行構建。

控制環境。控制環境是整項內部控制工作的基礎，在我國目前管理者對內部控制的意識還不是很強烈的情況下，需要加強內部控制重要性的教育與宣傳工作。將內部控制的目標與辦學目標、資產安全、信息公開、合理有據等結合起來，將內部控制的管理成果與工作績效聯系起來，從思想與實踐上讓其意識到內部控制的重要性。

建立風險防控機制。風險防控不是完全規避風險或冒險，而是要根據各高校的特點建立風險預警機制，做到事前風險評估，事中風險把控和事后風險追蹤，將風險控制在適度或可承受的限度內。風險評估委員會要做到日常隨時監控風險事項，尤其對重大風險進行重點關注。建立不相容職位相分離，審批審核制，防止個人操縱。

實現全面預算，規范各項活動。做好預算編制與申報，防范資金的不合理使用與手續不規范。各事項的資金流動以預算為基準，必要時報學校相關負責部門靈活調整。做好資產日常審核制度，實行實事記錄、賬務盤點、實地盤點等措施。

信息溝通。正常情況下，保證必要的信息對稱與及時溝通，包括上下級之間的溝通和平行部門之間的溝通?？梢罁F代互聯網技術建立一套暢通的溝通機制平臺，將相關信息公布于平臺之上，讓上到黨委書記、校長，下到基層工作人員都能方便查看與了解相關事宜。

績效評價與監督反饋。首先，有效的評價標準是內部控制可持續運行的保障。需要根據本單位的戰略和實際需要建立評價標準。其次，應建立以校長為首，其他院級和職能部門共同組成的監督體系。事前對立項和預算編制進行全面的評估，事中對各項事務運行的合法合理及公正性進行考察，事后以財務報表為參考依據，對已完成的事件進行有效性評估并及時反饋，找出不足加以改進。

參考文獻：

[1]許杰.建設中國特色現代大學制度：成效、問題與對策——基于試點院校的探索實踐[J].教育研究，2014（10）：57-64，72.

[2]湯萱.我國公立高校內部權力研究——基于治理理論的視角[J].大學教育科學，2009（3）：62-66.