社會資本進入農村養老服務業面臨的問題及對策

李金霞

(安徽大學江淮學院，安徽 合肥 230000)

社會資本進入農村養老服務業面臨的問題及對策

李金霞

(安徽大學江淮學院，安徽 合肥 230000)

快速發展的人口老齡化、高齡化已成為我國面對的最重要的人口問題之一，推進社會資本進入養老服務業是解決家庭養老功能弱化問題的重要途徑。對農村民辦養老機構發展現狀分析發現，社會資本進入農村養老服務體系面臨有效需求少、定位不清、產權不明晰、運營成本高、競爭環境不公平的現實困境。政府應為支持社會資本進入農村養老服務業創造更公平的發展環境，完善和落實配套政策，鼓勵多種形式的資本進入，滿足養老多樣化需求。

農村養老；民辦非營利組織；社會資本

為了應對我國進入老齡化時代的社會難題，政府提出了家庭、社區、機構“三位一體”的養老服務體系。然而隨著城鎮化戰略的不斷推進，農村青壯年大規模向城市和發達地區流動，空心村、空巢老人越來越多，家庭養老模式失能；加之政府職能在提供養老公共產品方面的缺失，社會資本進入農村養老服務業成為完善農村養老服務體系的重要補充。

一、社會資本進入農村養老服務業——補齊農村養老服務體系短板

(一)農村養老服務需求迫在眉睫

首先，農村老年撫養比例持續上升。2012年3月世界銀行發布的《中國農村老年人口及其養老保障：挑戰與前景》報告顯示，“中國農村與城鎮地區老年人口撫養比差距預計將從2008年的4.5個百分點擴大到2030年的13個百分點。屆時，農村地區的老年人口撫養比會達到34.4%，而城鎮地區則為21.1%”[1]。“未富先老”的問題在農村非常突出，給社會帶來了嚴峻挑戰。

其次，農村老齡化的“三項”指標均超過城鎮。據有關調查，在老年人口總數、老齡化水平和老年撫養比三項指標中，農村都超過了城市。[2]據2013年國務院政策研究辦公室發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》預測，我國農村老年人口約為1.67億人，占我國老年人口總量的65.82%，農村老齡化水平達到18.3%，是城市的2.3倍。[3]與此同時，隨著城鎮化戰略的不斷推進，農村大量勞動力人口流入城市，從而提高了農村的老齡化程度。農村普遍出現了空心村，獨居老人、空巢老人越來越多，多數是無勞動能力、收入水平較低者。這些老人求醫看病難，甚至屢屢出現病死無人知曉的現象。

(二)農村養老服務供給嚴重不足

當前，中國養老服務政策的重點是城市而非農村。截至2013年底，城市社區建立養老設施比例占社區的72.5%，而農村社區養老服務覆蓋率僅有6.5%，不及城市的十分之一。[4]為了應對家庭養老功能弱化問題，農村地區也涌現了居家養老、鄰里互助、協作式養老等多種新型養老服務模式。然而通過對這些模式的持續關注研究發現，農村社會發展滯后，有效需求少，多為分散居住，城市的居家養老服務模式并不適合農村的實際情況。

另外，政府公辦養老機構即鄉村敬老院主要承擔五保老人集中供養任務，目的是為五保老人提供相對專業的服務,使老人的物質生活和精神生活得到基本保障。但從實際運行來看，由于規模和條件有限，集中供養機構的服務水平不高，目前農村還有2/3的五保人員實行分散供養。

(三)農村養老需求群體的特殊性

農村的人口老齡化具有老齡化速度快、規模大和未富先老等特點，農村老人有生活照料需求的比重增長幅度更大、所占比重更高。據國家老齡辦調查，在城鄉老年人中，有日常生活照料需求的老年人所占比重從2000年的6.6%上升到了2006年的9.8%，其中農村老年人此項比重從6.2%上升到9.9%。[5]65歲以上老年人口比例激增，老齡人口顯示出日趨高齡化特征，80歲及以上高齡老人以每年5%的速度遞增。2030年后農村高齡化將會提速，到2050年80歲以上農村老年人口將占60歲以上農村老年人口的26.54%。[6]農村人口老齡化速度快、老齡人口基數大，必將對社會經濟發展帶來深刻影響，我們必須提前做好應對準備。

二、社會資本進入農村養老服務業的現實困境

(一)農村經濟水平低，缺少有效需求

農村居民收入水平低，老年人養老服務的支付能力就低。根據國家統計局發布的2015年國民經濟運行情況相關數據，2015年農村居民人均可支配收入只有11422元，遠遠低于城鎮居民的31195元。

從老年人的養老金水平看，從2005年開始城鎮企業退休人員養老金經過了12次調整，基本養老金調整后已達到月人均2200多元。相比較而言，農村老年人的養老金要低很多，2015年人力資源社會保障部、財政部聯合發布《關于提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準的通知》，從2014年7月1日起，全國城鄉居民基本養老保險的養老金最低標準在每人每月55元的基礎上增加15元。盡管一些地方在這一基礎上利用地方財政對農村老年人的養老金水平進行了上調，但同城鎮退休職工的養老金水平相比仍有巨大差距。用養老金支付養老服務的費用無異于杯水車薪。

(二)養老服務業定位不清，產權不明晰

社會資本進入養老服務業，組建民營養老機構有兩種選擇：一種是在民政部門登記為民辦非企業單位，即非營利性組織；還有一種是在工商部門登記為公司制企業。為了享受到土地、資金補助等更多的政府優惠政策，民營養老機構大多會選擇非營利性組織，這就意味著該機構不能以營利為目的，投資組建者不能取得經濟回報且不得享有該組織的所有權，這在根本上導致了民辦養老服務機構制度上的困境。社會資金一旦投入養老服務機構，財產屬于社會，這與基本市場規律——誰投資誰受益是相違背的，同時制約了其融資渠道，使得民辦非企業性質的養老服務機構難以實現可持續發展。

(三)缺乏政策支持，運營成本高

民政部發布的《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》明確提出“保證社會辦福利機構在規劃、建設、稅費減免、用地、用水、用電等方面，與政府辦福利機構享受同等待遇”。然而，民辦非企業性質的養老機構實際運行中很難完整享受與公辦養老機構同等的優惠支持政策。

社會資本組建養老機構需要租賃場地，購置建設各種基礎設施、招募工作人員等要一次性投入大筆資金，而承辦和運作的資金多來自于自身積蓄以及個人貸款和機構運營的獲利，政府財政的支持相當有限，社會上的捐助更是微乎其微。而養老服務行業本身具有高風險、高投入、成本回收慢的特點，使得機構經營者疲于應付，各方面壓力巨大。未來商業模式不清晰，僅依靠政策資源是遠遠不夠的。

(四)競爭環境不公平，發展空間被擠壓

公辦養老機構一般只接受身體狀況較好的老年人，至少是生活能自理的老人，這就將很多真正需要進入養老院如患有疾病或身有殘疾的特殊困難老人排除在外。民辦養老機構很大程度上承擔了本應該由公辦養老院負責的特殊老人的養護功能。

另外，民辦養老機構很難完整享受與公辦養老機構同等的補助政策。補貼少，加上自身財力有限，難以吸引社會資本進入養老服務業，現有民營機構很難實現規模化發展。在一些規模較小的民辦養老機構，入住的老人大多生活自理能力差。為了維持運營，敬老院只能減少護工人員數量，整個敬老院只有院長、廚師(院長的妻子)和一個護工，服務水平很難得到保障。

三、構建社會資本進入農村養老服務體系的路徑

(一)明確市場定位，確保養老服務行業福利性

民辦養老機構是福利社會化的產物，有一定的福利性，而且政府給予了各種補貼和優惠政策。因而，民辦養老機構屬于典型的社會福利性機構。同時，民辦老機構具有一定的營利性，但不是為了使利潤最大化或單純滿足投資者的利益，而是在承擔一定養老服務職能、履行社會責任的基礎上實現其營利性。

(二)財政補貼公平發放，構建良好的發展空間

養老服務補貼起始于居家養老服務補貼，最早隱含于計劃經濟時期國家對社會福利院、敬老院等公辦事業性單位人員的工資獎金、業務經費中。從政府職能角度分析，養老服務補貼具有雙重性，也就是說政府既建設、培育養老服務機構和專業組織，又通過發放養老服務補貼引導需方消費。[7]民辦非企業性質的養老機構與公辦養老機構在社會養老服務體系中同樣發揮著功能，法律地位是平等的，因而享受與公辦機構同等的財政補貼和優惠政策。

譬如有些地方政府出臺相關農村五保供養服務機構綜合定額標準管理的規定，依據供養服務質量、內部管理水平、基礎設施條件和組織保障力度，將農村五保供養服務機構由低至高劃分為一星、二星、三星三個等級，按照星級標準實施綜合定額補助，一星級補助4800元人/年，三星級補助7200元人/年。這一管理規定的實施有利于創造一個公平競爭的養老服務行業市場環境，提高農村養老社會服務水平，但民辦養老機構顯然是被排除在政策之外的。

(三)有效落實配套政策，履行公共管理職能

養老機構建設標準嚴格，前期投入大，回收慢，后續運營還要不斷投入資金，這對于私人投資主體來說難以承受。然而，養老服務業具有準公共產品的性質，決定了政府必須承擔相應的公共管理職能，應該為養老服務基礎設施建設提供盡可能多的資金保障。對于非營利性民辦養老機構，政府部門應該構建常態化補助機制，對于營利性質的民辦養老機構應優先供應土地、政府補貼、稅費減免、信用貸款等，支持社會力量興辦養老機構。

為鼓勵養老機構發展，政府部門規定了相應優惠政策，但政策落實存在偏差，很多民營養老機構并未充分享受法規規定的優惠政策。例如土地供應，政府明文規定非營利養老機構可以使用國有劃撥的土地或農民集體所有的土地，然而，民營養老機構實際上難以獲得政府審批的土地。農村養老服務業關系到社會的穩定和諧，政府部門應積極調整工作思路，提高配套政策的執行力。

(四)鼓勵多種形式的資本進入，滿足養老需求多樣化

2015年2月民政部等十部委聯合下發的《關于鼓勵民營資本參與養老服務業發展的實施意見》指出：“鼓勵和引導民營資本拓展適合老年人特點的文化娛樂、教育、體育健身、體閑旅游、健康服務、精神慰藉、法律維權等服務。”

應當鼓勵民營資本以股份制、股份合作制等方式興辦養老機構，也可以通過公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務、PPP(政府與民間資本合作)模式等組建養老機構，并依據老年群體的健康狀況、支付能力和服務需求，提供不同等級的服務供給，使老年人及其家庭能根據自身的實際來選擇服務，實現不同服務等級的自由組合，讓各種收入的老年人都能滿足各自需要的服務。[8]

[1]東亞和太平洋地區人類發展局社會保護部.中國農村老年人口及其養老保障：挑戰與前景[R].世界銀行，2012.

[2]萬寶瑞.農村養老當前嚴峻態勢[J].人民論壇，2014(12).

[3]全國老齡化工作委員會辦公室.中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告[A].曹炳良.中國人口老齡化研究論文集[C].北京：華齡出版社，2010:3-7.

[4]周娟.中國農村養老服務模式：創新、驅動因素與趨勢研究[J].福建論壇：人文社會科學版，2016(9).

[5]青連斌.補齊農村養老服務體系建設短板[J].中國黨政干部論壇，2016(9).

[6]楊清哲.人口老齡化背景下中國農村老年人養老保障問題研究[D].長春：吉林大學，2013.

[7]董紅亞.我國養老服務補貼制度的起源和發展路徑[J].中州學刊，2014(8).

[8]陳國富.民營資本進入養老服務業路徑探析——以重慶市長壽區為例[J].重慶行政(公共論壇)，2016(8).

C913.7；F328

A

2095-7602(2017)09-0044-03

2017-06-22

安徽省高校人文社會科學研究一般項目“城鎮化戰略下農村社會保障問題研究”。

李金霞(1979- )，女，講師，碩士，從事公共政策、社會學研究。