淺析經(jīng)濟責(zé)任審計中的責(zé)任界定
——以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計為例

■/張文群

淺析經(jīng)濟責(zé)任審計中的責(zé)任界定
——以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計為例

■/張文群

經(jīng)濟責(zé)任審計突出的特點是通過檢查被審計對象所在部門或單位的財政、財務(wù)收支的真實合法效益性，分清并確定被審計對象對本部門或單位存在問題所承擔(dān)的責(zé)任。在經(jīng)濟新常態(tài)下，以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計為例，探討直接、主管和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的界定原則、內(nèi)容及表現(xiàn)形式，最終合理界定領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，對其履職盡責(zé)情況做出客觀、公正的評價。

經(jīng)濟責(zé)任審計 責(zé)任界定 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部

一、我國經(jīng)濟責(zé)任審計的發(fā)展歷程及重要意義

經(jīng)濟責(zé)任審計是伴隨著我國經(jīng)濟體制改革而產(chǎn)生的，自20世紀80年代起，經(jīng)過二十多年的探索與實踐、發(fā)展與深化，逐步走向法制化、制度化、規(guī)范化軌道。2000年12月，中央五部委出臺了《縣以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定實施細則》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定實施細則》（審辦發(fā)〔2000〕121號），明確了經(jīng)濟責(zé)任審計工作的指導(dǎo)思想、管轄范圍、實施時間、程序、內(nèi)容等。2004年11月，在一些省市探索開展地廳級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的基礎(chǔ)上，五部委又下發(fā)了《關(guān)于將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍擴大到地廳級的意見》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2004〕65號），被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的層次逐步提高。2007年11月十七大報告指出：“重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度”，將經(jīng)濟責(zé)任審計工作提升到一個新的高度。2010年10月12日，兩辦印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號），對經(jīng)濟責(zé)任審計的對象、組織協(xié)調(diào)、審計評價、結(jié)果運用等方面作出了明確規(guī)定，對經(jīng)濟責(zé)任審計工作發(fā)展具有里程碑意義。2014年7月，中央七部委出臺《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號，以下簡稱《實施細則》），細化和完善了經(jīng)濟責(zé)任審計對象、審計內(nèi)容、審計評價等內(nèi)容。隨著這些規(guī)范性文件的出臺，經(jīng)濟責(zé)任審計步入規(guī)范、深化、發(fā)展的階段。

經(jīng)濟責(zé)任審計的發(fā)展越來越受到重視，在政府管理中的作用也越來越突出。特別是黨的十八大報告對行政權(quán)力的運行和監(jiān)督提出了新的要求：“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”。中央對反腐倡廉工作高度重視、持續(xù)加力，突出彰顯了經(jīng)濟責(zé)任審計工作的重要性，創(chuàng)造了前所未有的發(fā)展機遇，同時也提出了更高的標準和要求，也只有做好了經(jīng)濟責(zé)任審計工作，才能更好地監(jiān)督、評價和鑒定黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，為黨委、政府決策和干部選拔任用提供科學(xué)準確的依據(jù)。

二、當前經(jīng)濟責(zé)任界定的主要流程及存在的主要問題

（一）當前我國經(jīng)濟責(zé)任界定的主要流程

1.責(zé)任認定的審計取證。審計項目實施過程中，審計人員既要對問題事實取證，也要對責(zé)任認定取證，以確定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在特定事項中的參與程度或所起的作用。主要取得被審計領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)分工文件，針對發(fā)現(xiàn)的問題，進一步查閱與問題產(chǎn)生相關(guān)的會議紀要、記錄、批示、合同或協(xié)議等書面證據(jù)，在沒有書面證據(jù)或書面證據(jù)不足的情況下，向本人及其他當事人調(diào)查取證，做好問詢筆錄。

2.界定領(lǐng)導(dǎo)干部是否應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)《實施細則》的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部對其職責(zé)范圍內(nèi)不履行或者不正確履行經(jīng)濟責(zé)任的行為應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任。一般來講，應(yīng)納入定責(zé)范圍的問題包括以下幾種情形：第一，違反有關(guān)法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定、單位內(nèi)部管理規(guī)定的；第二，造成國家利益損失、公共資金或國有資產(chǎn)（資源）損失浪費、生態(tài)環(huán)境破壞以及損害公共利益等后果的；第三，所管轄地區(qū)、分管部門和單位發(fā)生重大違紀違法問題或者造成重大損失浪費等后果的；第四，其他失職、瀆職和職責(zé)范圍內(nèi)不履行或者不正確履行經(jīng)濟責(zé)任行為的。

對于不是領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)范圍內(nèi)的問題、違規(guī)情節(jié)輕微且沒有明顯不良后果的問題、下屬具體操作中產(chǎn)生的且沒有明顯不良后果的問題等，一般不納入定責(zé)范圍。

3.黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計中的問題定責(zé)。應(yīng)納入定責(zé)范圍的問題主要有：一是貫徹落實重大決策部署，執(zhí)行重大政策措施不力、不作為、慢作為等問題；二是重大經(jīng)濟決策方面，對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要規(guī)劃和改革措施、民生領(lǐng)域和環(huán)境保護、資源分配等重大政策、事關(guān)相關(guān)群眾利益的重大建設(shè)項目等重大行政決策等，以及決策失誤帶來重大損失、社會影響惡劣、國有資產(chǎn)流失等嚴重情況；三是財政及政府性債務(wù)管理方面，未嚴格按批準的預(yù)算執(zhí)行、違規(guī)審批、出借、截留挪用財政資金，政府債務(wù)規(guī)模未嚴格控制、債務(wù)風(fēng)險較大，通過虛假土地證、虛假項目融資等；四是國有資產(chǎn)及自然資源資產(chǎn)管理方面，國有資產(chǎn)未按規(guī)定程序處置、資產(chǎn)收購中存在高價收購等利益輸送問題，未公開處置或低價處置自然資源資產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境嚴重破壞等；五是招商引資及政府投資項目管理方面，違規(guī)低價出讓土地，違規(guī)變更規(guī)劃設(shè)計條件，招商引資過程涉及利益輸送，項目未公開招投標、投資項目超概算嚴重，違規(guī)建設(shè)樓堂館所，領(lǐng)導(dǎo)干部插手或干預(yù)工程項目建設(shè)等；六是民生保障和機構(gòu)編制方面，民生保障資金籌集、使用和管理不到位，超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、超編進人、違規(guī)設(shè)置機構(gòu)等；七是廉潔從政和下屬部門存在問題方面，存在違反中央“八項規(guī)定”和職務(wù)消費的廉政風(fēng)險，以及管轄地區(qū)、分管部門和單位發(fā)生重大違紀違法問題或者造成重大損失浪費等后果的。同時，根據(jù)《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》相關(guān)規(guī)定，黨委書記及其領(lǐng)導(dǎo)下的地方黨委，應(yīng)對本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展中全局性、普遍性和傾向性的重大問題承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。即黨委書記側(cè)重于宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略與決策責(zé)任，如地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略等；市縣長側(cè)重于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中執(zhí)行與管理責(zé)任，如黨委重大經(jīng)濟決策事項的落實和執(zhí)行情況、任期內(nèi)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展各項指標完成情況、地方財政財務(wù)收支及其他經(jīng)濟活動的組織管理情況等。

（二）存在的主要問題

1.分工不明確，確定責(zé)任承擔(dān)者難。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)范圍不同，執(zhí)政方式不一，造成責(zé)任難以明確劃分。各級黨委把主要精力放在政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的同時，又要承擔(dān)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧的責(zé)任，這就帶來黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。同時，因執(zhí)政理念和組織方式不同，在實際任職中，行政首長兼任黨委副書記的現(xiàn)象很多，這就使黨政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)權(quán)限很難劃分。

2.決策程序多樣，確定責(zé)任主體難。一個地區(qū)的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟決策，有時是黨政兩個一把手共同決定的；有時是一人提議另一人同意的；有時是按決策程序的；有時是特殊情況下采用非程序性決策的。還有一些重大事項是集體決策，導(dǎo)致責(zé)任擴散和追究主體缺失，在沒有本人直接簽字或詳細的會議記錄等書面依據(jù)的情況下，界定黨政領(lǐng)導(dǎo)各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任比較困難。

3.標準不明確，審計評價把握難。目前我國對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計的標準和評價體系尚未完全建立，評價標準不明確，要對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負的經(jīng)濟責(zé)任做出準確的評價難度較大。同時，影響經(jīng)濟責(zé)任履行的原因多樣，如歷史現(xiàn)實、主觀客觀、遺留問題和新情況等，難以用現(xiàn)行的法律法規(guī)和評價標準來評判。

4.任職時間不同步，責(zé)任階段劃分難。很多黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任職時間不同步，這樣就使其對本地本單位的決策、工作、項目從決策到落實參與時間和參與程度都存在差異，原則上，審計人員根據(jù)任職時間就可以界定任期內(nèi)和任職前的業(yè)績，然而前任領(lǐng)導(dǎo)人決策事項所產(chǎn)生的遺留問題會對后任領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)營成果以及任期目標完成情況產(chǎn)生重大影響。

三、案例分析

1.直接責(zé)任案例。A縣異地搬遷建設(shè)項目調(diào)整未嚴格履行決策程序。2013年對易地搬遷工程項目調(diào)整等重大事項，未經(jīng)A縣縣委常委會或縣政府常務(wù)會議研究討論，經(jīng)由縣政協(xié)主席任組長的易地搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究同意后，直接將66戶安置地點進行了調(diào)整，且將已獲批的土地整理實施方案中確定的畝均350元的土地開發(fā)成本調(diào)整為每畝1.5萬元，加大了土地開發(fā)項目投資，造成相關(guān)職能部門自行變更調(diào)整項目建設(shè)內(nèi)容，將用于住宅建設(shè)及水利設(shè)施建設(shè)資金改變用于土地開發(fā)，并虛報土地整理規(guī)模2301畝。

A縣縣委、縣政府未嚴格執(zhí)行議事規(guī)則，根據(jù)《實施細則》第二十五條規(guī)定“被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當承擔(dān)直接責(zé)任的，具體包括以下情形：“……（三）未經(jīng)民主決策、相關(guān)會議討論或者文件傳簽等規(guī)定的程序，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，并造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(chǎn)（資源）嚴重損失浪費、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后果的”，因此A縣縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)負直接責(zé)任。

2.主管責(zé)任案例。B縣為完成考核指標，虛報固定資產(chǎn)投資。在對B縣住建局2014年工程項目抽審過程中發(fā)現(xiàn)，B縣為完成年度固定資產(chǎn)投資的考核目標，以虛報工程立項的形式虛增當年固定資產(chǎn)投資，工程立項金額與項目實際招投標金額差距達億余元。

該問題主要是由B縣住建局具體操作。根據(jù)《實施細則》第二十六條的規(guī)定，B縣縣長應(yīng)對上述問題承擔(dān)主管責(zé)任。

3.領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任案例。第一，違規(guī)返還土地出讓金。根據(jù)市長辦公會議紀要，2013年C市財政局將收取的D項目土地出讓金返還給D公司，用于D公司招商引資項目建設(shè)。上述事項是經(jīng)市長辦公會研究決定，因此根據(jù)《實施細則》第二十七條的規(guī)定，C市市長應(yīng)負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。第二，決策審核把關(guān)不嚴，虛列項目套取資金。E縣市政環(huán)衛(wèi)局未經(jīng)公開招投標，與未持有城市垃圾經(jīng)營性清掃、收集及運輸服務(wù)許可證的某清潔公司法人代表F簽定《環(huán)衛(wèi)作業(yè)經(jīng)營承包協(xié)議》，截至2014年該公司解除協(xié)議后，未履行正常的交接，在未對該公司資產(chǎn)債務(wù)及費用支出審計的情況下，直接支付F欠發(fā)的環(huán)衛(wèi)人員工資幾十萬元，以編造維修若干項目的理由，用合同及結(jié)算單的形式支付款項。

由于黨委和政府分工不同，黨委主抓重要經(jīng)濟社會發(fā)展事項，政府在職責(zé)范圍內(nèi)履行具體經(jīng)濟決策、管理和監(jiān)督等事項。根據(jù)《實施細則》第二十六條和第二十七條的規(guī)定，D縣縣委書記應(yīng)負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，D縣縣長應(yīng)負主管責(zé)任。

四、責(zé)任界定的對策建議

經(jīng)濟責(zé)任審計是國家治理的重要手段，其工作方向、工作目標和工作重點等均應(yīng)服務(wù)于國家治理，隨著我國民主法治建設(shè)不斷推進，經(jīng)濟發(fā)展新理念逐步深化，經(jīng)濟責(zé)任審計責(zé)任界定只有更新觀念、不斷創(chuàng)新，才能更好地發(fā)揮作用。

1.要按照權(quán)責(zé)對等要求分類設(shè)置評價指標體系。如：對黨委書記和市縣長等不同領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)審計時，在設(shè)置和運用指標體系時，應(yīng)有不同標準。要在堅持全面性的基礎(chǔ)上，突出重點，選擇有代表性的定量指標和定性指標作為評價標準，做到既簡便易行，又科學(xué)合理。如財政收入完成情況、重大事項民主決策情況，以及經(jīng)濟發(fā)展、科學(xué)決策、時政政策執(zhí)行情況等，都可以納入評價指標體系。

2.要科學(xué)準確地進行責(zé)任界定。在地方黨政主要負責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計中，經(jīng)濟責(zé)任履行情況主要呈現(xiàn)出直接影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和建設(shè)情況，直接影響本級財政預(yù)算、決算及其他資金的使用和管理情況的特點；在政府部門及事業(yè)單位的審計中，由于其收入主要來源于財政撥款、行政事業(yè)性收費等，應(yīng)關(guān)注財政財務(wù)資金的用途以及使用效益，審查工作績效的完成情況，重點披露由于體制不順、職責(zé)不清造成的成本高、浪費大、效率低等問題。

3.要客觀合理界定責(zé)任。三種責(zé)任從重到輕依次為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。確認行為與危害或損害結(jié)果之間是否存在因果聯(lián)系，這是認定經(jīng)濟責(zé)任的重要事實依據(jù)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運用和義務(wù)履行不正確但沒有造成危害的后果，則承擔(dān)較少的責(zé)任；如果權(quán)力運用和義務(wù)履行不正確而且造成了危害或損害的不良后果，則要承擔(dān)較大的責(zé)任。

現(xiàn)階段的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的關(guān)注重點是將問題事項與被審計對象的行為結(jié)合起來，即在問題事項中的角色定位。在實際工作中，政策界限不清、法規(guī)建設(shè)滯后等客觀原因均會影響領(lǐng)導(dǎo)干部的決策，對某一單位的經(jīng)濟活動產(chǎn)生影響。在評價時，要注意查清是主觀故意還是客觀原因造成的，與同時期的政策和經(jīng)濟行為對比分析后再進行評價，以避免責(zé)任界定不準確。由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同時受到地方政策與上級政策的制約，對于兩個政策相悖而導(dǎo)致的問題，領(lǐng)導(dǎo)干部就承擔(dān)一種連帶的責(zé)任；如果領(lǐng)導(dǎo)干部自己制定并執(zhí)行了與國家和上級政策相抵觸的政策，則應(yīng)負直接責(zé)任。如果領(lǐng)導(dǎo)干部不正確履行職責(zé)，可能存在主觀故意，即明知故犯，也可能是疏忽大意或不知情；如果領(lǐng)導(dǎo)干部在不正確履行經(jīng)濟職責(zé)時，存在主觀惡意，則要承擔(dān)直接責(zé)任。面對較為復(fù)雜的情況時，審計人員一是要認真領(lǐng)會《實施細則》的精神實質(zhì)，準確界定領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任過程中存在問題所應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任；二是要創(chuàng)新審計思維，在實務(wù)中不斷應(yīng)用新的審計技術(shù)方法，提高計算機審計應(yīng)用水平和大數(shù)據(jù)分析能力，在更廣的范圍內(nèi)收集信息，拓展思路，從而更加全面、公正的評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，對用權(quán)履責(zé)過程進行全面的監(jiān)督和評價，只有把握整個問題事項的發(fā)生和發(fā)展過程，深入了解被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在該問題事項中的角色和表現(xiàn)，才能清楚、客觀公正地界定責(zé)任，這是解決責(zé)任界定不清問題應(yīng)考慮的最關(guān)鍵因素。

[1]馮望.中央與地方關(guān)系中的國家審計監(jiān)督——以省長經(jīng)濟責(zé)任審計為例〔J〕.行政法學(xué)研究，2014（02）.

[2]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見〔S〕.2015-12-08.

[3]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定〔S〕.2010-10-12.

[4]中央紀委機關(guān)，中央組織部，中央編辦等.黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則〔S〕.2014-07-27.

[5]姚冬琴.審計長劉家義：責(zé)任界定是官員經(jīng)濟責(zé)任審計難點〔N〕.中國經(jīng)濟周刊，2014（08）.

[6]2015年全國審計工作會議http：/www.audit.gov.cn/n9/n982/n984/c79860/content.html.

◇作者信息：甘肅省審計廳經(jīng)濟責(zé)任審計三處

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉

F239.1

A

1004-6070（2017）07-0054-04