淺析政府采購業務內部控制

■/劉佳昕

淺析政府采購業務內部控制

■/劉佳昕

近幾年，為防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公開、公平、公正，政府采購的規范相繼出臺，采購流程控制也不斷完善，如2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標投標法實施條例》、2014年1月1日起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》。本文從內部控制建設角度分析政府采購的業務流程和關鍵風險點，從采購業務控制活動角度，分析采購各環節的關鍵控制點與控制措施，最后建議政府采購應抓住風險點與關鍵控制點，同時依托信息化，促進信息溝通，提高內控運行效率。

內部控制 政府采購 行政事業單位

一、政府采購及采購內部控制的概述

（一）政府采購相關概念

政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織利用財政性資金或各級政府的借款，采購需要的貨物、工程和服務。政府釆購，不僅指具體的釆購過程，而且是釆購政策、采購程序、釆購過程及采購管理的總稱，是一種公共采購管理制度，是一種政府行為。

政府采購程序是一個較為完整的流程，包括確定采購需求、選擇和執行采購方式、簽訂與履行采購合同、采購項目驗收、采購資金支付、采購資料存檔與信息反饋六大步驟。一個完整的政府采購環節主要包括：預算與計劃、實施采購、驗收入庫，這些關鍵環節應該建立相應的制度。政府采購主要有三種模式：集中采購、分散采購、半集中半分散采購。中國的政府采購中，集中采購占了很大的比重，列入集中采購目錄和達到一定采購金額以上的項目必須進行集中采購。

（二）政府采購控制的相關概念

1．政府采購控制。政府采購控制是對編制預算、招投標、審核、驗收，報告等程序的一系列控制過程，其職能既包括設置各項規章制度規范采購活動，也包括對政府采購活動綜合計劃、評價。在采購內部控制中，學者一致認為要實現采購內部控制目標，則需要根據采購過程探尋不同的風險點，之后對各環境中的風險點進行控制改善采購的流程。張福康（2008）認為，采購與付款業務中普遍存在以下五類問題：采購需求盲目；采購成本混淆；采購過程收回扣嚴重；驗收不到位；結算違反規定。

政府采購控制的目的是保證采購的質量，規范采購的行為，從而最大限度地發揮財政資金的效益，推動廉政建設。在政府采購中控制的載體主要有：采購立項、招標、經濟合同、結算憑證、入庫單據。在各流程中要抓住關鍵控制點，把握控制載體，發揮控制的效用。

2．相關部門職責。與采購業務相關的部門主要有業務部門、歸口部門、采購部門、財政部門、財務部門等。業務部門將本單位的采購需求匯總，負責采購預算的編制和申報。當預算得到批復后，業務部門進行采購登記，并確認或調整采購中心下達的采購文件。確定預中標結果，領取中標通知書，并與供應商簽訂合同。同時，對各項文件進行備案，如采購合同、竣工結算書、審計報告等。歸口部門主要對各單位報送的采購需求進行全面的審核。采購小組主要負責審核采購業務，按照單位規定批準合理的項目。政府相關部門要對采購管理進行相關審批，并提供職能服務。財務部門接收各單位報送的需求、審核申報的采購預算等相關的資料，進行總體采購預算、計劃的編制，并報送給財政部門審核。部門內設立政府采購管理員及操作員，分別負責保管采購密鑰。對業務部門傳遞來的檔案資料、采購合同等，要進行收集、整理、備案。對各采購單位監督、指導、管理，編制匯總采購統計報表，分析采購執行情況。同時，要及時將相關材料報送財政部門、采購中心等相關管理部門。

二、政府采購控制存在的問題

（一）政府采購預算編制質量不高

政府采購預算編制不夠全面和系統，影響了使用效果。在實踐中，一些政府機關并沒有把采購預算單獨列示，而是籠統歸入財政預算中，同時預算也沒有編制到具體的項目。這就使采購單位、采購中心、財務部門無法很好地交接工作，增加了采購成本與實施難度。在編制采購預算時，很多單位認為是財務部門的責任，沒有協調各單位共同協作。

在預算的編制方面，存在年初預算編制較粗糙，采購項目追加調整隨意性大的問題。一些政府沒有嚴格的政府采購預算調整程序，使得執行中的政府采購與預算指標相差較大，于是在年中追加采購金額、規模，導致采購預算缺乏精確性和可行性，對實際采購的約束力弱。一些政府部門為了避免責任，不編制采購預算，不明確采購事項，導致實際采購需求與預算不符。預算資金出現結余時，降低了資金使用效率；預算資金不足時，降低了采購的效率與采購的商品或服務的質量。

（二）招標文件不規范，招投標過程存在舞弊行為

招標文件包括資格條件、合同、評審標準等內容，這是評標的依據。在評標時，要依據法律法規與招標文件對各投標文件進行資格性審查。因此招標文件的制定，對于投標資格的獲取和供應商的確定有直接的影響。而有些地方政府，利用招標文件設置投標門檻，在制定過程中也出現審核不嚴的現象。如限制了投標企業資質、地域、注冊金額等，通過任意的資格限定標準來限制競標的供應商，使所偏好的供應商能競標成功，也使評標結果不公正，偏離了實際采購目標。

在公開招標過程中，控制招投標信息發布的程度，也影響了招投標的公平性。在詢價采購、邀請招標、競爭性談判時，出現只向偏好的供應商邀請的現象。在實際中，還出現招標人泄露評委名單、泄露標底、泄露其他投標人的情況，而投標人也通過賄賂評委等方式，獲取最終資格。

（三）政府采購合同不規范，驗收審核不嚴

政府與供應商簽訂的采購合同，大多沒有統一的合同條款，只是按照政府領導或供應商提出的標準版本合同，這樣很難最大程度上減小政府采購風險，保證政府的利益。同時，合同內容的不細致，也難以把控供貨質量，影響了合同的履行。

大部分地方政府在驗收環節中，沒有加強集中采購機構的介入，而是采購者自己驗收。這樣會造成采購人與供應商串通，損害社會公共利益。沒有專業技術人員用專業技術方法進行驗收，會導致工程質量不達標、產品未按要求履約等現象。在具體實施中，政府部門也未明確具體措施，導致了驗收的隨意性。

三、實行政府采購的風險點、控制點與控制措施

（一）政府采購存在的風險點

采購控制業務流程較繁雜，風險點也較多，且需要一定的專業技術，需要單位重點關注以下風險點：第一，釆購需求文件未得到專業評估機構的評估及上級領導批準；第二，超標準制定采購計劃，采購方案超過預算，且未建立第三方機構詢價機制，根據現有的行業標準對釆購需求價格進行套算；第三，招標要素設置違反相關法律法規，對地域性和行業性等特殊事項設置歧視性和傾向性條款，存在與滿足釆購需求關聯不大的評分標準，招標過程中有舞弊行為發生；第四，采購事項未由專門的內部機構審查，無法保證合法合規，對采購支出事項也未進行審驗，出現不規范的口頭移交；第五，釆購方式與代理機構的選擇有舞弊行為產生，在招標、政府采購過程中接受宴請、禮品或回扣；第六，政府采購驗收不到位，存在重采購結果、輕履約驗收的現象。一些供應商為降低供貨成本以次充好，采購單位在驗收時未嚴把質量關。

（二）政府采購關鍵控制點與控制措施

1．采購需求與采購預算環節。編制需求計劃與采購預算是政府采購活動的起點。采購需求制定環節若不規范，就會使采購需求偏離實際，偏離政府采購公開、公平、公正的原則。政府采購的需求影響了采購活動的實際走向。對采購需求的控制措施為：部門負責人對各業務部門制定的采購需求進行討論與細化后，再提請政府采購部門審核。審核要求為是否按照政府采購目錄和金額的規定，是否符合政府采購的標準。

按照“先預算，后計劃，再釆購”的工作流程，各單位應按照制定的采購需求，填報集中釆購預算，并錄入采購計劃。采購預算的編制內容包括采購項目、實施采購的時間、采購的名稱、數量金額、資金來源等。在編制采購預算時，要保證每項采購預算均有資金來源，且沒有超過規定的標準。同時，編制預算不能憑空想象、拍腦袋決策，要進行市場調研。對技術復雜的項目，可以聘請專家或其他社會專業機構來確保預算的合理性。在采購預算的審核階段，要重點關注采購項目是否符合政府規范要求、采購方式是否符合法律法規、采購時間是否能按時進行、采購價格是否符合市場、資金來源是否準確合理、預算的編制方法是否先進。同時，采購需求的制定與審核應由不同人員負責。在采購預算執行時，要對預算執行監督與跟蹤，不能隨意變更預算。

2．招投標環節。在招投標環節中，一些地方政府只是走程序，政府采購人提前透露標底給“自己人”，合伙商量“圍標”、“陪標”等，甚至出現幾家企業長期壟斷政府采購的局面。在控制時，先要規范招標文件。招標文件應公平、公正地制定，應專門設立部門與業務部門共同協作制定，或選擇招標代理機構。在制定完成后，要經過審核確認的程序。先通過業務部門確認，再經過政府采購部門，最后由授權部門審批。在重要事項中，不能只由單位負責人單獨審批，應該采取集體決策、會簽制度。在審查中，要緊抓招標文件的合法合規性。同時，經辦與審核要采取不相容崗位相分離的控制方法。對于關鍵崗位要建立準入、輪崗、培訓、獎懲的管理制度，保證內控執行到位，減小互相勾結的可能性。對透露標底等行為進行嚴肅懲戒。

招投標信息的一個重要流程是“公告關”。政府采購的招標信息應內部公開，同時對社會公開。對于招標代理機構確定、招標文件等的公開，有利于內外部監督。不是只簡單公布招投標結果，而是公開事前、事中、事后情況。

3.政府采購合同管理環節。政府采購合同既要符合《合同法》的規定，也要遵循《政府采購法》的規定。在合同管理的各流程均要實施控制，如圖1所示。

政府采購合同管理中要重點關注三個控制時點，分別為合同訂立時、審核修訂時及合同履行時。第一，在合同擬定時，要保證合同雙方權利、義務對等，同時，與招標文件、投標文件內容一致。在合同中，要對貨物規格、質量、價格、到貨時間、售后服務等條款進行具體的設立，不得有表述不清的項目。第二，在審核修訂時，不得改變合同其他條款，對有需要補充的內容須為同一類項目，比例不得過大。第三，在合同履行時，要建立合同履行報告監督管理機制，業務部門要按照合同履約進度表實施項目管理，確定合同履約情況報告給管理部門。若有追加補充合同，也要在履行時同樣監督其流程與授權管理。對于分析評估與合同履行總體情況存在差異較大時，要及時匯報，制定改進意見。在合同履行過程中，發現條款有誤，存在欺詐風險或因政策、市場的變化引起的利益受損，要及時報告上級部門。同時，健全合同履行考核與責任追究制度，做到責任到人。

圖1 合同管理各流程中內部控制構建體系

4．政府采購驗收及付款環節。政府采購驗收是單位對采購貨物和服務的檢驗接收，以確保其符合合同相關規定或產品質量要求。驗收階段要建立起專門的驗收管理制度，設置專人驗收，不能交由采購經辦人員。對于物品的規格、數量、質量在驗收完成后，應出具驗收證明報告。在工程項目竣工后，要進行竣工決算工作，之后應向采購小組備案驗收審計報告。

驗收環節應采取以下控制措施：一是業務部門提出驗收申請，交由政府采購部門審核、授權；二是成立驗收小組，可以包括委托的代理機構或技術專家、部門專人等，對供應商的商品、服務進行驗收，復雜的采購項目，應借助專家或其他質量檢測機構的幫助；三是及時報告驗收過程中發現的異常情況，并查明原因，按照規定要求退貨或折扣；四是出具驗收證明提交相關部門簽署意見，加蓋單位及供應商的公章，并備案；五是按單位要求編制入庫單、倉庫明細賬，辦理入庫，同時提交財務部門做資產登記。

在采購付款環節，財務部門的控制內容主要有：一是審核原始憑證；二是核對驗收報告、入庫單及發票；三是提交上級部門審核，獲取付款授權。要特別關注是否存在超合同、超進度付款；是否存在挪用采購資金現象及有關票據是否與預算、招投標文件等信息相一致。

四、完善我國政府采購內部控制的對策建議

（一）抓住政府采購活動的風險點與關鍵控制點

政府采購活動流程是獲取采購需求，編制采購預算，制定招標文件，開、評、定標，簽訂采購合同，商品項目驗收，支付采購款。在各個流程中要找到風險點，抓住控制點，才能降低采購風險，完善內部控制。

在采購預算環節要合理制定需求，合規編制預算，同時要提請單位負責人審核。在招投標環節要公平制定招標文件，提交集體會簽，防止內部人泄露標底，相互勾結。同時，要保證招投標事項的透明公告。在合同管理環節，要對合同的簽訂、修改、履行實施全面控制，建立問責制度。在驗收與支付環節，要保證驗收的質量與中立性，同時合理處理驗收中出現的異常情況。

政府采購不是簡單的招標投標工作，而是一系列的流程。內部控制要貫穿整個過程，在各個控制環節中應該明確政府采購、資產管理、財會、內部審計、紀檢監察等部門或崗位的具體控制內容，避免多重控制或者是形式主義。

（二）依托信息化，實施管采分離，提高信息溝通

推行政府采購制度其基本要求應該是“管采分離”，即監督權、使用權、采購權等三權相互制約、相互監督。不相容職務相分離可以通過信息化來較好實現，在信息系統中，不同的業務授權，能形成“裁判員是裁判員、運動員是運動員”的運行機制，以避免權力過于集中而滋生腐敗行為。

政府可以建立采購信息系統，明確各單位的職責權限，建立有效工作機制，減少人為操縱的因素。同時，將管理業務流程、關鍵控制點和實施規范的政策、法律法規嵌入系統程序，提高管理水平和內部控制實施效率。采購部門可以充分利用各層信息的流入、流出，挖掘采購需要的信息數據，各業務部門也可以實現信息溝通的常態化。同時，要依據政府實際情況，定期完善信息系統，加強信息系統運行與維護管理，從而提高內部控制運行效率。

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◇作者信息：中南財經政法大學碩士研究生，研究方向：內部控制與審計

◇責任編輯：閆樹北

◇責任校對：閆樹北

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1004-6070（2017）07-0050-04