新型城鎮化：推動縣域經濟轉型發展的重要途徑

■/劉家慶

新型城鎮化：推動縣域經濟轉型發展的重要途徑

■/劉家慶

文章回顧了改革開放以來，助推我國經濟發展的六大紅利因素變化情況，闡述了新型城鎮化已成為縣域經濟轉型發展的助力交匯點，梳理了甘肅縣域城鎮化過程中存在的主要問題，并提出了加快甘肅新型城鎮化建設推動縣域經濟轉型發展的對策建議。

新型城鎮化 縣域經濟 轉型發展

一、引言

改革開放以來，助推我國經濟發生巨變的力量可以歸結為制度紅利、人口紅利、城鎮化紅利、貿易紅利、技術紅利和環境紅利這六大因素。制度紅利的核心是改革，它打破了制度藩籬，降低了市場系統性成本，激發了萬眾創業創新的熱情，處于發展的主導地位；人口紅利則提供了大量廉價勞動力，降低了人力成本，彌補了發展初期資金和技術的不足；城鎮化建設促進了人口和產業集聚，改善了居民生活，提升了消費結構和總量；貿易紅利拓展了國際國內市場，擴大了產能和產量；技術紅利促進了產業轉型升級，為跨越發展提供了機遇；而資源紅利往往是消極的，更多的是以資源環境的消耗為代價發展經濟。

通過分析以縣域經濟百強縣為代表的經濟強縣的發展路徑和經驗，可以看出每個經濟強縣都是抓住了改革開放的機遇，在改革和創新的引導下，綜合運用六大發展紅利，并結合當地實際，突出其中的幾種因素，形成了各具特色的經濟發展模式。如蘇南模式（蘇南的蘇州、無錫和常州通過發展以農村集體經濟為主的鄉鎮企業，走先工業化、再市場化的發展路徑，得益于其歷史積累和上海的輻射帶動）、溫州模式（溫州的樂清、甌海、永嘉以家庭工業+專業化市場的方式發展非農產業，形成小商品、大市場的發展格局）、溫嶺模式（浙江溫嶺推進農業規模化經營，培育農業龍頭企業，發展農業專業合作組織，強化農業科技創新和品牌建設，引導工商資本進入農業，以現代農業帶動縣域經濟發展）、壽光模式（山東壽光創新農村金融服務，政府建立中小企業協會和政策性擔保公司，銀行創新信貸制度和金融產品，用多種貸款抵押方式滿足農民與中小企業的信貸需求，以金融促進縣域經濟發展）。

與之相比，目前還沒有發展起來的貧困縣，大多都沒有用好、用足這些發展紅利，錯失了發展機遇，表現為既沒有獲得外部因素的強力推動（如特殊政策、大項目、大資金、大平臺的支持），也沒有內部自我革新所形成的強大動力與活力。貧困縣經濟雖然也在平穩較快發展，與歷史相比取得了長足進步，但與發達縣域經濟橫向對比，整體差距不但沒有縮小反而越來越大，呈現出強者恒強、弱者恒弱的馬太效應。更為嚴峻的是，改革開放之初全國百廢待興，發展紅利集中釋放，發展機遇層出不窮，東部地區在改革引領下，縣域經濟搶抓各種機遇迅速發展起來，經過30多年的積淀，在市場、資金、技術、業態、基礎設施等發展要素方面占據了有利地位，發展層次和形態已相對固化。與此同時，改革開放以來的發展紅利也已發生了重大變化，有的甚至是顛覆性的。以資源環境消耗為代價的環境紅利已不復存在，2016年1月啟動的中央環境保護督查機制，由環保部牽頭、中紀委、中組部參加，代表中央對各省市區開展環境保護督察，措施強硬、力度空前，標示著我國發展理念、發展路徑已發生實質性轉變，縣域以犧牲環境來降低成本的發展路徑被封死。我國從1999年開始邁入老齡社會（60歲及以上老年人口占總人口比例超過10%），截至2014年老年人口達2.12億人，占總人口比重達15.5%，呈現出老年人口基數大、增長快和“未富先老”的特征，從全國來看人口紅利已消耗殆盡，對貧困地區縣域而言情況更為嚴峻，青壯年農民大部分流向發達地區進城打工，人口紅利的好處基本貢獻給了城市，打工農民年老后能留在發達城市養老的比例很小，養老負擔大部分留給了縣域。技術紅利看起來前景廣闊，能夠通過技術創新帶動產業轉型升級，但獲得技術紅利的條件很高，要有充裕的資本、良好的產業基礎、高素質人才等，而這些正是貧困地區縣域所缺乏的。就是較低端的產業技術梯級轉移也沒有想象中的樂觀，東部發達地區的淘汰技術和落后產能并沒有如預期流向中西部地區，在我國環境成本和工資水平大幅提升的背景下，有相當部分轉向了東南亞等外部地區。貿易紅利，在新貿易保護主義抬頭和人力成本大幅提升的今天，我國已無明顯優勢，更勿論廣大貧困地區縣域經濟在貿易上長期處于劣勢地位，所獲利益和貿易水平與發達地區差距很大。雖然“一帶一路”和電子商務蓬勃發展，給貧困地區的貿易發展帶來了新希望，但其更多的依賴于基礎設施建設和產業發展水平，貧困地區單純依靠貿易實現騰飛的難度遠高于改革開放之初。目前，隨著全面深化改革的漸次推進，新一輪制度紅利加快釋放，為貧困地區縣域經濟提供了難得的發展機遇，但改革的決策權往往掌握在上級政府手中，縣級政府自主創新能力有限，而且貧困地區與發達地區在以往改革的主動性和成效上存在著不小的差距，能否通過深化改革促進發展、縮小與發達地區的差距，還有待檢驗。

通過分析改革開放以來我國經濟發展六大紅利因素的演進，可以看出人口紅利、環境紅利已喪失，貿易紅利、技術紅利對貧困地區而言很難獲取，制度紅利不確定因素較多，而城鎮化紅利卻一直比較穩定地發揮著作用。對于貧困地區縣域而言，目前城鎮化程度依然較低（如甘肅2015年城鎮化率43.19%，而全國為56.1%，低13個百分點），發展的空間、時間都還較長（以每年城鎮化率提高1個百分點，達到70%的基本目標，還可發展近30年），城鎮化過程又是一個綜合發展的過程，涉及社會經濟的方方面面，對整體經濟的牽引效果明顯。特別是中央提出新型城鎮化以來，在國家戰略和具體政策層面的支持力度空前，這對廣大貧困地區縣域而言是難得的歷史機遇。發展縣域經濟必須要研究判斷好這一形勢，牢牢抓住機遇，充分利用好政策，推動和實現縣域經濟轉型發展。

二、新型城鎮化是縣域經濟轉型發展的助力交匯點

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、發展速度最快的城鎮化進程，城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎，但各類城市發展很不協調。特大和大城市發展迅猛，基礎設施、產業布局等硬件建設已基本完成，城鎮化架構已成型，未來發展重點是提高參與全球產業分工的層次，健全以先進制造業、戰略性新興產業、現代服務業為主的產業體系，提升經濟質量和管理水平，解決好“城市病”。大城市對縣域經濟的影響主要是延伸產業鏈和服務鏈，增強輻射帶動功能。而中小城鎮發展相對滯后，特別是貧困地區城鎮的數量增加很快，但大部分在基礎設施、產業發展、人口集聚、吸納就業、社區管理等方面發展滯后，有城鎮化之名而無城鎮化之實。

面對我國城鎮化現狀和發展中存在的問題，中央城市工作會議對未來城市發展方向做出了“一個尊重，五個統籌”的頂層設計，即：尊重城市發展規律，統籌空間、規模、產業三大結構，統籌規劃、建設、管理三大環節，統籌改革、科技、文化三大動力，統籌生產、生活、生態三大布局，統籌政府、社會、市民三大主體，這是未來新型城鎮化建設的根本指導方針?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》秉承這一思想，進一步明確提出，我國城鎮化必須同農業現代化同步發展，城市工作必須同“三農”工作一起推動，形成城鄉發展一體化的新格局。把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導，鼓勵引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和縣城布局，公共資源配置向中小城市和縣城傾斜，同時推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合，大力發展重點鎮和專業特色鎮。各類城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，強化大中小城市和小城鎮產業協作協同，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。可見，新型城鎮化的重點之一是加快推進中小城鎮有質量、內涵式發展，提升其經濟社會功能，通過縣城、中心鎮和農村社區將縣域經濟社會統領串并起來，實現城鄉一體化發展。因此，當前在大城市外延式發展不再經濟合算的背景下，中小城鎮迎來了發展的關鍵階段，社會經濟資源將在“有形之手”和“無形之手”共同作用下向縣域加快配置，縣域在城鎮布局、產業培育、人口集聚等方面將充分地拓展空間，貧困地區縣域要緊緊抓住這一輪擴張機遇，將基礎設施、產業體系、經濟總量等硬實力推上一個臺階。

當前，城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展已成為我國現代化建設的核心內容。而城鎮化是載體和平臺，承載工業化和信息化發展空間，對帶動農業現代化加快發展，發揮著不可替代的融合作用。特別是正處于城鎮化快速發展區間的縣域，各類扶持政策、社會資本和民間力量圍繞城鎮建設而匯聚融合，城鎮化已成為縣域發展的強大引擎。

（一）戰略規劃和導向方面

不僅將城鎮化定位在“現代化的必由之路，保持經濟持續健康發展的強大引擎，加快產業結構轉型升級的重要抓手，解決農業農村農民問題的重要途徑，推動區域協調發展的有力支撐，促進社會全面進步的必然要求”的戰略高度，而且在實施規劃中突出了“優化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展”和“科學規劃縣域村鎮體系，統籌安排農村基礎設施建設和社會事業發展”的內容，體現出將縣域通盤納入城鎮化體系，并從城鎮和新農村建設兩端發力，全面推進新型城鎮化的政策導向，這對縣域經濟發展是一個長期利好。

（二）基礎設施建設方面

中央提出要改善中小城市和小城鎮對外交通，發揮綜合交通運輸網絡對城鎮化格局的支撐和引導作用，確定了“到2020年，普通鐵路網覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網基本覆蓋50萬以上人口城市；普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市；民用航空網絡不斷擴展，航空服務覆蓋全國90%左右的人口”的目標。市政建設上加強城市地下和地上基礎設施建設，建設海綿城市，加快棚戶區和危房改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治，力爭到2020年基本完成現有城鎮棚戶區、城中村和危房改造，推進城市綠色發展，打造智慧城市。同時，統籌城鄉基礎設施布局，大力推進城鄉路網、公共交通、電力、供水、通訊等基礎設施向農村延伸，加快城鄉基礎設施一體化發展。隨著項目的實施到位，將大幅提升縣域基礎設施水平。

（三）產業培育扶持方面

中央提出各城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，強化大中小城市和小城鎮產業協作協同，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。就是強調要合理安排城鄉產業布局，以發展各具特色的產業體系來支撐新型城鎮化，當前對縣域產業的扶持也是圍繞著“四化同步”展開。通過加強農田水利設施建設、推進標準化規模種養殖、完善農產品價格保護制度、提高農業科技創新和推廣服務能力、創新農業經營方式、鼓勵承包經營權流轉發展多種形式規模經營、鼓勵和引導工商資本投資“三農”、完善農產品流通體系等政策措施，加快農業現代化進程。強調調整優化產業布局，加快改造提升縣域工業集中區，支持符合主體功能定位的適宜產業發展。大力發展金融、信息、現代物流、電子商務等生產性服務業，提升商貿、文化、旅游、社區服務、家政服務等生活性服務業，促進農業與二、三產業的融合發展，打造特色農業強鎮、現代工業重鎮、商貿集散大鎮、文化旅游名鎮。這些措施與縣域經濟的切合度高，將有力地推進縣域產業轉型發展。

（四）促進人口集聚方面

人口集聚是城鎮化的基本途徑和重要特征。中央提出要“以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。全面放開了建制鎮和小城市落戶限制，并按人口規模逐級收緊大城市落戶條件，引導人口向縣域城鎮集聚。推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，保障農民工及隨遷子女平等享有教育、養老、醫療、住房和創業就業等方面的權利。這從根本上打破了農民進城安家落戶的制度障礙，加快了人口向城鎮集聚的步伐。

（五）基本公共服務方面

城鎮化伴隨著市政設施建設和基本公共服務水平的提升。國家將大力支持城市公共交通、電力、通信、供排水、供熱、燃氣、水源地保護、供水設施、地下管網（綜合管廊）、污水垃圾處理、社區生活設施等建設，統籌布局建設學校、醫療衛生機構、文化設施、體育場所等公共服務設施。同時，提升基本醫療衛生、義務教育、基本養老、文化體育、社會救助、最低生活保障制度等，推進城鄉基礎設施和公共服務一體化，這將推動縣域經濟社會的全方位發展。

（六）體制機制改革方面

改革是最大的發展紅利。影響三農和縣域發展的主要障礙之一——農村土地管理制度問題有了實質性進展，國家已全面推進農村土地確權登記頒證工作，賦予農民對承包土地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能；保障農戶宅基地用益物權，逐步推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓；允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；同時，強化耕地保護制度，完善征地制度改革。這些措施促進了農村土地流轉，提高了土地經濟價值，維護了農民權益，擴大了縣域潛在資本總量。戶籍制度改革也在加快推進，城鄉區域間戶籍壁壘逐步消除，在促進人口有序流動的同時，也促進了其他要素的合理分布和流動。財政改革上已推出了轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，下一步將按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制；完善地方政府發行市政債券，推廣PPP項目，拓寬城市建設融資渠道；同時加快資源稅改革、房地產稅立法等，以培育地方主體稅，這些對于縣域經濟發展來說都是支柱性的政策。

綜上所述，城鎮化是一個各類要素集聚和創新發展的過程，城鎮化既是經濟發展的成果，也是推動經濟社會發展的動力，當前圍繞新型城鎮化這個載體和平臺，各類政策和要素不斷匯集，必將極大推動縣域經濟的轉型發展。

三、新型城鎮化推動縣域經濟轉型發展中存在的問題

加快新型城鎮化推動縣域經濟轉型發展進程，涉及經濟、社會、文化、生態等方方面面，作為欠發達省份的甘肅，受自然、經濟、歷史、區位等因素的制約，縣域發展基礎薄弱，城鎮化進程滯后，現階段存在的問題主要表現在以下方面。

（一）支撐城鎮化的產業體系缺乏

城鎮發展有其自身規律，是一個自然歷史過程，也是一個經濟和農村人口向城鎮集聚、農村土地轉變為城鎮建設用地的過程。對農民而言，就是要能進城、能就業、能生存，其實質是要有相應的經濟規模和產業體系來維持城鎮人口的生存、就業、發展。從甘肅來看，由于經濟基礎薄弱，產業結構單一，工業化水平不高，城鎮化賴以發展的基礎設施和產業體系不完備、層次低。傳統優勢產業輻射帶動作用不強，石化、有色、冶金、能源、裝備制造等支柱產業大都以能源和資源開發為依托，且多集中在大中城市，產業鏈條短、科技含量和附加值低、核心競爭力弱、吸納就業少，未能有效發揮出對中小城鎮和鄉村的輻射帶動作用。同時縣域城鎮人口有限且有效需求不足，導致吸納就業能力最強的服務業發展滯后，在聚集產業、人口、擴張經濟總量等方面能力有限，后勁不足。

（二）基礎設施建設整體滯后

從全省看，甘肅在道路交通、農田水利、能源設施等方面比較落后，公路網不僅與東部地區差距大，而且與貴州、新疆、寧夏等西部省區也存在一定差距，基礎設施的滯后削弱了經濟發展和市場競爭能力，阻礙了城鎮化的進程。從城鎮自身看，基礎設施、公共服務設施不健全，一些中小城鎮道路骨架尚未形成，市政公用設施建設水平不高、功能不全，城鎮道路、供水、供電、供氣、供暖、通訊、污水處理、垃圾處理等基礎設施普遍滯后。大城市交通擁堵、環境污染、房價高、就業難、上學難等“城市病”不同程度顯現。

（三）城鎮化發展質量不高

相較于城鎮化發展量上的不足，甘肅縣域在城鎮化發展質量上差距更大。部分城鎮建設缺乏系統性思維，沒有一個將經濟社會、城鄉發展、土地利用、生態環境保護等多個規劃融合在一起的總體規劃，各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接，更為嚴重的是在規劃實施中隨意性大，常常出現換一屆領導改一次規劃的現象；部分城鎮建設存在布局不合理、體系層次不清、城鎮職能雷同、基礎設施低水平重復建設等問題；部分城鎮空間無序開發，開發區、工業園區占地較多，發展層次低、管理落后，土地集約化程度不高；部分城鎮重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉結合部等外來人口聚集區環境差。

（四）城鄉一體化進程緩慢

目前，城鄉之間在經濟、社會、文化方面還沒有實現有機融合，經濟要素還不能在城鄉之間順暢流通，產業集聚與人口集聚不同步，產城融合不緊密，城鎮化滯后于工業化。受城鄉分割的戶籍制度影響，大量農業轉移人口難以融入城市社會，被統計為城鎮常住人口的農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面全面享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發展帶來諸多隱患。同時，近年來隨著精準扶貧等惠農政策的實施，農民享受了很多實惠，農村條件也全面改善，土地、宅基地等增值，部分農民不愿轉、不敢轉為市民，出現了逆城鎮化的現象。

（五）基本公共服務均等化水平較低

經過多年的努力,甘肅縣域在義務教育、醫療衛生、文化科技、基本養老、社會救助等公共服務方面有了較大的提高，但整體水平還較低、均衡性較差，硬件設施建設快、軟件服務進展慢。2015年甘肅縣域參加城鎮基本醫療保險人數占城鎮人口的56.49%、參加城鎮基本養老保險人數占城鎮人口的19.28%，而全國城鎮平均數據分別是95%和66.9%（2012年數據），差距還很大。另外，公共服務管理上也存在較多問題。城鄉低保補助標準差距較大，城鄉醫保銜接不暢，城鄉居民醫保和新農合兩種保障制度不能相互銜接轉移，在籌資標準、報銷比例和報銷方式上不統一。教育資源配置不均衡，一方面大中城市教育資源總量不少，但仍滿足不了日益增長的人口需求，校園小、班額大等問題普遍存在；另一方面部分小城鎮和農村教育設施健全，但在校生數量少，一些教育資源被閑置和浪費。由于基本公共服務水平較低，致使縣域城鎮的吸引力不強，影響了城鎮化的進度。

（六）城鎮化建設的投資體系不完善

城鎮化是一個資本集聚和社會財富形成的過程，伴隨著巨額的資金投入。甘肅城鎮化建設資金來源相對單一，主要依靠各級地方政府財政投入或政府投融資平臺籌措資金。由于地方政府財力不足（2015年甘肅縣級財政自給率只有17.2%），投融資平臺發展相對滯后（與東部地區比，甘肅縣級投融資平臺大多成立時間晚、自有資本不足，在自身還沒有發展強大起來時，國家已開始對政府投融資平臺進行調控，發展受到極大限制），投融資方式比較單一等問題使城鎮化建設資金一直存在較大缺口。同時由于機制不成熟，難以吸引各類民間投資主體和社會資本參與到城鎮化建設中來。目前，國家正在大力推行PPP模式（政府和社會資本合作模式），希望藉此拓寬公共項目投資渠道，吸引民間和社會資本進入。但PPP模式在甘肅縣域推進緩慢，PPP項目適用范圍小、投資數額大、周期長、收益低，再加上縣域融資渠道不暢、融資成本偏高、行政性風險大等因素，短期內若沒有體制機制的根本性改革，PPP項目則很難挑起縣域公共基礎投資的大梁。

四、幾點建議

當前和今后一段時期，縣域仍處于新型城鎮化快速發展區間，謀劃縣域發展必須要深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大作用，牢牢把握新型城鎮化蘊含的巨大機遇，充分利用新型城鎮化這個載體和平臺，優化縣域發展戰略，挖掘縣域發展潛力，整合縣域發展資源，打造縣域發展的“火車頭”，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，產業與城市、農業與二三產業融合發展，實現縣域經濟的轉型跨域。

（一）把城鎮化擺在縣域經濟轉型發展的關鍵位置，整體謀劃，合理布局，長效推進

城鎮化既是工業化與農業現代化發展的路徑和手段，也是當前縣域經濟轉型發展的助力交匯點，處于縣域經濟發展的中樞位置和關鍵環節。因此，要樹立全局觀，不能就城鎮化建設論城鎮化建設，而要將其放在統領縣域經濟發展的全局，與農業人口轉移、農業現代化、新農村建設、產業創新與培育、人口集聚與就業、基礎設施建設、城鎮布局與擴圍、城市功能發揮與管理水平提升、基本公共服務均等化、城鄉一體化發展以及生態保護等諸多問題系統連接，整體謀劃，互為助力，相互促進。要弄清在農業現代化條件下當地縣域能承載多少農業人口，承載多少工業消耗，農業人口向城鎮轉移多少，縣域人口向外部轉移多少，城鎮化的規模應多大，要算好大賬，做到心中有數。要落實縣域經濟社會、城鄉建設、土地利用和環境保護等規劃“多規合一”，增強規劃的科學性、前瞻性和公開性，彰顯當地文化特色。要提升城鎮發展品質，結合新發展理念和國家政策，創新城市發展模式，推動綠色城市、智慧城市、人文城市和海綿城市建設，加強城鎮管理和綜合治理，強化城鎮功能。要樹立長期觀念，根據我國城鎮發展規律與實踐，城鎮化速度大約每年提升一個百分點，甘肅縣域城鎮化率達到70%的水平，大約還需要30年左右，城鎮化不可能畢其功于一役，也不是一屆政府所能完成的。因此，要有一個長期整體規劃、有一個清晰的路線圖，一屆一屆接力干下去，長效推進。

（二）圍繞就業與創新，完善和重構縣域產業體系

產業發展是城鎮化的基礎，沒有產業支撐的城鎮化是低質低效的、甚至是危機四伏的城鎮化。因此，推進城鎮化必須要加快完善縣域產業體系，要依托資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游，同時要結合新發展理念和經濟新常態，突出兩個方面。

1.以就業為核心。以人為本的城鎮化，需要解決農民進城、人口集聚后的就業和吃飯問題，因此，縣域產業培育要大力發展勞動力密集型產業。將工業化放到重要位置，甘肅縣域工業化尚未完成，第二產業仍然是經濟發展的主導產業和承載就業的主體之一，不能盲目追求發達地區的產業結構，進行“退二進三”的結構調整，有條件的地方仍然要將第二產業作為龍頭，加快產業轉移承接步伐，實施有利于發揮勞動力比較優勢的技術進步和產業升級戰略，不遺余力地推進工業化進程。大力發展第三產業，廣開服務業就業渠道，注重發展金融、物流、電商等生產性服務業及餐飲、旅游、家政、養老等生活性服務業，加大政策支持力度，提高服務業就業比重。注重產業園區的開發與維護，努力提高經濟聚集效應和資源整合能力，大力發展優勢產業園區，加強園區的基礎設施建設，打造產業集聚區，并努力衍生出新的就業崗位。大力發展中小企業，重點扶持小型微型企業，夯實這個最大的就業渠道。同時，要注重一二三產業融合發展，抓住農業產業化龍頭企業這個連接點，加大支持力度，有效發揮其培訓農民、吸納就業、促進農業現代化發展的作用。

2.以創新為動力。中央提出新型城鎮化要“優化創新創業生態鏈，讓創新成為城市發展的主動力，釋放城市發展新動能”。城市是人才科技、金融資本、物流、信息流的集散中樞，是創新創業的核心載體，縣域產業發展的希望也在創新創業。首先，要促進產業聚集發展。產業規模適度和人才的高度集聚才能產生思想激蕩，才能迸發創新的火花，才能創造廣闊的市場。要充分利用各類開發區、園區、工業集中區的平臺作用，形成一批與城市融合發展的產業聚集區，夯實創新創業的基礎。其次，要完善并落實創新創業的稅收優惠、小額貸款、財政貼息、資金補貼、場地安排、信息咨詢等扶持政策，簡化審批手續，加強宣傳引導，改善創業環境。有條件的地方要建設一批示范性的創業孵化基地，推進創新創業型城鎮建設，通過創新創業促進縣域產業轉型換代，同時也產生大量新消費需求和就業機會，推進城鎮化進程。

（三）加快補齊縣域基礎設施建設的短板

基礎設施項目繁多，在投入有限的情況下，要集中資源重點解決一些制約經濟發展和阻礙生活質量提高的短板。從全省范圍來看，縣域交通設施不足是首要問題，突出表現在縣域運輸通道和區際交通骨干網絡不完善，中小城鎮對外交通不順暢，缺乏綜合交通運輸網絡對城鎮化格局和縣域經濟的支撐引導作用。要加快城際間綜合交通網絡建設，進一步形成鐵路、高速公路、民用航空共同組成的綜合交通運輸網絡，支撐和促進我省城鎮化布局與建設。依托國省干線公路升級改造，提高中小城市和小城鎮公路等級，加強中小城鎮與交通干線、交通樞紐城市的連接，把縣域經濟單元串并連接入全省乃至全國經濟圈。繼續實施農村“暢通工程”，促進公路網向農村地區延伸，加快通村道路硬化、通組道路砂化，切實提升農村交通服務水平。從縣域內部來說，重點是統籌城鄉基礎設施布局，加快城鄉基礎設施一體化發展。要進一步加快城市燃氣、供熱、供排水、通訊等各類管網與道路建設，加大城鄉生活污水、生活垃圾處理設施建設力度。加快城鄉信息基礎設施建設，加快推進光纖進社區、寬帶進農村，積極搭建信息高速公路，實現電信網、廣播電視網、互聯網“三網融合”，全面提高城鄉信息化水平。結合脫貧攻堅，大力推進農村安全飲水、危房改造、易地搬遷和電網改造升級等工程，全面改善農村生產生活條件。

（四）有效破解體制機制障礙，推進城鄉一體化發展

城鎮化先是城市吸納集聚農村人口、生產要素，隨著城市經濟發展、產業升級再擴散輻射農村，這是城鎮化過程的普遍規律?，F階段甘肅縣域已跨過了從農村單向吸納集聚要素的時期，更多的是要向農村擴散輻射經濟能量，以實現經濟結構的城鎮化。但這一進程并不順暢，在戶籍制度、土地管理、勞動就業、公共服務、社會保障、社會治理等諸多領域，城鄉分割的二元體制依然根深蒂固，長期存在的城鄉二元結構妨礙了城鄉資源平等交換和優化配置，農民無法將資源變成資產、將資產變成資本，無法通過市場機制優化資源配置、吸引社會投資，即便進城多年也無法享受市民待遇，這就制約了農業生產、農民增收和農村發展，影響了城鎮化協調推進。因此，要加快消除城鄉二元結構的體制機制障礙，加快推進城鄉發展一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

1.推進城鄉統一要素市場建設。要深化土地管理制度改革，落實農村土地確權、土地流轉政策，完善農村集體經營性建設用地權能，規范農村集體經營性建設用地流轉，大力培育和發展城鄉統一建設用地市場和服務體系，增加農民財產性收入渠道，將農民手中的資源變成資本。加快建立城鄉統一的人力資源市場，落實城鄉平等就業、同工同酬制度和農業科技人員下鄉、農業科技成果轉化、先進農業技術推廣的激勵和利益分享機制，提高人力資源的流動性，也為農民進城和富人下鄉提供途徑。完善城鄉金融體制，拓展城鄉金融供給渠道，促進縣域、特別是“三農”低成本融資。引導更多人才、技術、資金等要素投向農業農村，促進城鎮化和新農村建設協調推進。

2.制定好城鄉一體化發展規劃。要合理安排縣域城鎮建設、農田保護、產業集聚、村落分布、生態涵養等空間布局，明確工作的具體標準、相關銜接配套辦法和時間點，推動城鄉合理分工和有機連接。

同時，在城鄉一體化過程中要注重運用市場手段，能用市場解決的盡量交給市場，如在農村社會服務體系方面，要探索引入龍頭企業、發展專業合作組織，開發利用“互聯網+”、大數據等新技術，建設新型農村社會服務體系。

（五）建立健全與城鎮化相匹配的基本公共服務體系

基本公共服務均等化是統籌城鄉發展的內在要求，也是實現城鎮化的保障與成果體現?，F階段的重點是推進農業轉移人口市民化，加快城市基礎設施和公共服務向農村延伸，構建城鄉一體、有機銜接的公共服務體系。

1.推進城鎮化“要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。加快落實國家關于推進農業轉移人口市民化的制度和政策，加大財政對農民工市民化的投入力度，積極推進城鎮常住人口的基本公共服務全覆蓋，逐步解決在城鎮就業居住但尚未落戶的農業轉移人口享有基本公共服務問題，使轉移家庭能夠享受同城就業、教育、醫療、社保、住房等公共服務。制定和完善全省農業轉移人口市民化配套政策，鼓勵和引導農業轉移人口參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，提升融入城市社會的能力。一旦這些農村人口在城鎮化的過程中獲得歸屬感，他們就會成為城市發展建設的穩定動力。

2.加快建立城鄉統一的社會保障制度。堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的方針，以增強公平性和流動性為重點，著力完善相關體制機制，推進銜接融合。要將農民工逐步納入職工基本醫療保險，實現統一的城鎮職工基本醫療保險制度，并與新農合制度整合，建立城鄉統一的基本醫療保險制度。要推進養老并軌，構建由機關事業單位、城鎮職工和城鄉居民三項養老保險制度組成的基本養老保險體系，并在此基礎上適時整合這三項保險制度，最終建立城鄉統一的基本養老保險制度。

3.加快建立城鄉統一的社會管理制度。要打破城鄉分治、鎮村分治的管理體制，按照全域規劃、全域管理、城鄉同治的思路，把各級政府部門的管理職能由城鎮向農村延伸和覆蓋，尤其要把規劃、土地、交通、通信、科教、文化、環衛、防疫、城管、水務、安全、消防等經濟社會管理和公共服務職能由城鎮向農村延伸，實行統一規劃、統一建設、統一保護、統一管理和統一服務。

（六）創新完善城鎮化建設的投融資體制

城鎮化需要大量的資金投入，金融和政府部門是城鎮化的主要資金來源。據測算，城鎮化率每提升1個百分點，地方政府公共投資需求將增加6個百分點左右。在實際投資中，財政撥款資金的占比不超過三分之一，其余主要依靠銀行貸款。因此，創新完善投融資體制對于城鎮化而言尤其重要和迫切。

1.要鞏固和提升政府財政投入水平。準確把握國家支持城鎮化建設相關領域的政策取向和支持甘肅經濟社會發展的政策機遇，爭取中央財政資金的支持。強化預算管理，建立健全償債保障機制，在財力可承受的限度內，積極爭取增加財政部代發地方債的額度，增加地方政府的可用財力。有效利用政府投融資平臺、產業投資基金、股權投資基金等，不斷提升資本市場直接融資比重，大力發展資產證券化融資。

2.要拓展市場化的投融資渠道。大力推廣和利用PPP（公私合營）項目，進一步健全和完善基礎設施領域公私合營的政策法規制度，推動政府購買社會服務和公私合作項目運作的規范化、制度化，吸引各類市場化主體參與基礎設施建設和運營。探索設立城鎮化投資引導基金和城鎮化投資基金，大力推進基礎設施資產證券化，推進基礎設施領域的市場化運作。

[1]占張明.浙江省縣域發展比較研究〔M〕.杭州：浙江大學出版社，2014.

[2]朱智文，包東紅，王建兵.甘肅縣域和農村發展報告（2017）〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2017.

[3]潘明清，杜青龍，熊丹.四川縣域經濟發展：新型城鎮化視角下的解讀〔M〕.北京：科學出版社，2016.

[4]中共中央，國務院.國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）〔S〕.2014-03-16.

[5]2015中央城市工作會議公報〔S〕.2015-12-23.

[6]姜安印，鄭博文.新型城鎮化投融資體制創新研究——以甘肅為例〔J〕.甘肅社會科學，2013（06）.

[7]周戰強，喬志敏.金融發展、財政投入與城鎮化〔J〕.城市發展研究，2011（09）.

[8]劉志偉.新型城鎮化的產業支撐和就業安置研究——以哈爾濱市阿城區產業規劃編制為例〔J〕.國土資源科技管理，2015（05）.

◇作者信息：甘肅省財政科學研究所

◇責任編輯：張力恒

◇責任校對：張力恒

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1004-6070（2017）07-0058-09