我國慈善組織的規(guī)制與監(jiān)管研究

蔡鑫宇

[摘要]隨著《慈善法》的頒布，我國慈善事業(yè)步入了新的發(fā)展階段，但是在《慈善法》與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下，慈善組織仍存在許多問題，必須出臺一系列有效的具體的規(guī)制與監(jiān)管措施，保證慈善組織的良好運(yùn)行。文章采取文獻(xiàn)綜述法和實地觀察法，引入制約慈善組織監(jiān)管的“三力理論”，對《慈善法》下慈善組織存在的監(jiān)管問題做出分析整理，提出有效監(jiān)管的“三明主義”，建立慈善組織、第三方評鑒機(jī)構(gòu)、社會群眾和政府機(jī)構(gòu)形成“三角四方”的開放式監(jiān)管體系。

[關(guān)鍵詞]“三力理論”；“三明主義”；“三角四方”；監(jiān)管體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.127

目前，非政府組織的崛起推動了全球慈善事業(yè)的發(fā)展，中國的慈善事業(yè)也處于蓬勃發(fā)展的階段。在《慈善法》與其他相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)范下，慈善事業(yè)已經(jīng)不僅僅局限于單純的救災(zāi)濟(jì)貧領(lǐng)域了，它開始擴(kuò)展到了文化、教育、環(huán)境保護(hù)等各個公益領(lǐng)域，并在社會生活中扮演著重要的角色，成為了政府保障和政府救濟(jì)的有效補(bǔ)充。因此，通過強(qiáng)化對于慈善組織的監(jiān)管研究，能夠更為充分地發(fā)揮出其在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展方面的作用，為社會的均衡做出更大的貢獻(xiàn)。

1慈善組織規(guī)制監(jiān)管的必要性

慈善是指在政府的規(guī)范下，個人或群體自愿通過慈善組織機(jī)構(gòu)或者其他途徑，向社會或個人無償提供人力、物力、財力，旨在改變受助者生存環(huán)境的援助行為，受助者可以面向全社會也可以面向特定人群。為保證慈善組織的良好運(yùn)行，需要嚴(yán)明的規(guī)制監(jiān)管措施。

慈善組織在運(yùn)營過程中存在投入與產(chǎn)出的關(guān)系，例如，捐款者捐獻(xiàn)100元給慈善組織，慈善組織找到需要這筆錢的人，幫助他改善現(xiàn)在生活上的困境。因此要讓慈善事業(yè)這個市場發(fā)揮應(yīng)有的作用，必須要制定一系列的公平、公正、公開的“游戲規(guī)則”。

即使良好的慈善組織運(yùn)營，很難實現(xiàn)慈善事業(yè)的重要的社會目標(biāo)，慈善事業(yè)的良性發(fā)展帶來的是社會貧困人民的生活水平的改善，因此，有效的監(jiān)管保證了慈善組織“均貧富”功能的實現(xiàn)。

2我國慈善組織規(guī)制監(jiān)管機(jī)制

2.1監(jiān)管依據(jù)

隨著2016年3月16日《慈善法》的頒布，以及現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，如《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》《社會團(tuán)體登記管理條例》等，慈善組織的監(jiān)管處于有法可依階段。各地也積極出臺相關(guān)政策，為慈善組織的監(jiān)管提供依據(jù)。

2.1監(jiān)管主體

有了法律的依據(jù)還需要公權(quán)力賦權(quán)給相應(yīng)的政府部門，或者由政府給一個獨(dú)立化的專業(yè)的社會團(tuán)體賦權(quán)行使監(jiān)管的職能。本文認(rèn)為慈善組織的監(jiān)管主體應(yīng)是縣級以上人民政府民政部門、慈善協(xié)會和社會群眾。只有做到明確主體，才能全面發(fā)揮監(jiān)管的作用。

2.3發(fā)現(xiàn)問題

明確主體后，需要監(jiān)管主體行使監(jiān)管職能，按照監(jiān)管依據(jù)觀察是否出現(xiàn)違規(guī)違法行為，發(fā)現(xiàn)慈善組織存在的問題。

2.4采取措施

發(fā)現(xiàn)問題后，針對問題，采取相應(yīng)的措施，最有效的監(jiān)管就是采取措施的力度之大，大到被監(jiān)管對象能夠自覺盡量不去做違規(guī)違法的事情，使得慈善組織能按照社會目標(biāo)正常地運(yùn)行。

3制約慈善組織規(guī)制監(jiān)管的三要素

為使規(guī)制和監(jiān)管的功能得到正常的發(fā)揮，我們引入劉遠(yuǎn)立教授的“三力理論”，從能力、動力和壓力三方面去尋找慈善組織規(guī)制監(jiān)管的制約因素。

3.1能力

監(jiān)管主體具有較強(qiáng)的執(zhí)政能力、監(jiān)管能力、治理能力對慈善組織的良好運(yùn)行是一個必要條件。具備以上條件才有能力搜集相關(guān)信息以了解慈善組織是否遵守法律和是否有能力懲罰違法者。

3.2動力

慈善事業(yè)關(guān)乎到社會整體生活水平的提高，又關(guān)乎貧困人民的生存，但是由于慈善組織太復(fù)雜，既有政府機(jī)構(gòu)又有社會組織，據(jù)民政部《2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015年民政部門和社會組織共接收社會捐款654.5億元，共接收社會捐贈衣被4537萬件，大量的捐贈信息正在挑戰(zhàn)信息系統(tǒng)和監(jiān)管主體的知識，慈善組織工作人員是否具有足夠的動力去處理這些信息成為慈善事業(yè)發(fā)展的重點問題。此外，受捐群體生活上的改善的不確定性使得政策的制定和監(jiān)管很難有效。因此，需要慈善組織內(nèi)在的動力去約束自己的行為，也就是自律是慈善組織良好運(yùn)行的充分條件。

3.3壓力

自律的作用不僅在于其相對的能力，還在于同行的壓力：獲得同行的認(rèn)可是慈善組織良好運(yùn)行及其工作人員職業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。此外，違規(guī)成本的壓力也會決定慈善組織運(yùn)行的優(yōu)劣。

4慈善組織存在的監(jiān)管問題

我們通過實地觀察法，前往A市的某慈善組織，主要從能力、動力和壓力三個維度去尋找慈善組織存在的監(jiān)管問題。

4.1慈善機(jī)構(gòu)缺乏有效監(jiān)管

第一，我國慈善組織存在多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。在當(dāng)前官辦慈善的現(xiàn)有體制下，慈善組織通常由政府控制或主導(dǎo)，NGO（非政府組織）自身也設(shè)有自己的監(jiān)管部門，在政府與組織雙重監(jiān)管下，往往會形成管理工作重疊、監(jiān)管主體混亂的局面，不僅擾亂了慈善組織的正常運(yùn)行秩序，也會造成管理效率低下等問題。[1]另外，在政府領(lǐng)導(dǎo)下的官辦慈善組織得到政府的大力庇佑，對慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在一定程度上就是對自己的監(jiān)管，因而政府監(jiān)管的力度和強(qiáng)度也受到極大限制。

第二，我國慈善組織缺乏有效的系統(tǒng)的監(jiān)管體系。目前慈善組織監(jiān)管主體主要是民政部，通過定期或不定期的檢查來作為主要規(guī)制監(jiān)管的手段，缺乏有效的系統(tǒng)的監(jiān)管體系。檢查中出現(xiàn)問題的懲罰力度較低，慈善組織缺乏自律的壓力；因為缺乏有效的監(jiān)管體系，慈善組織會出現(xiàn)謀私利的動力而替代自我監(jiān)管的動力；另外，慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體民政部的職能眾多，導(dǎo)致缺乏有效、及時監(jiān)管的能力。在“三力”缺失的現(xiàn)有慈善監(jiān)管體系中，不僅存在慈善組織運(yùn)行的低效率，還存在監(jiān)管的低效率。

4.2慈善機(jī)構(gòu)缺乏公信力

“中國社會并不缺少善心。缺少的是對公益組織的信心”，這是國際著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司對中國公益事業(yè)所作的評價。根據(jù)我們有關(guān)“制約中國慈善事業(yè)發(fā)展的主要原因”的調(diào)查數(shù)據(jù)，在430張總票數(shù)中，認(rèn)為“一部分有捐助能力的人沒有盡到責(zé)任”的占9.68%，認(rèn)為“缺少鼓勵慈善行為的機(jī)制環(huán)境”的占13.22%，認(rèn)為“信息不透明”的占8.74%，選擇“其他”的占2.79%，而選擇“中國慈善機(jī)構(gòu)的公益性令人懷疑”的占65.57%，占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他選項。由此可見，中國慈善組織的公信力現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

當(dāng)前慈善組織遭遇的困境還會延續(xù)，這不僅無助于緩和階層沖突與社會矛盾，還會影響到全面深化改革的大局與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。[2]

5慈善組織的規(guī)制建議

慈善組織的規(guī)制是指通過各種手段搜集慈善組織的各項信息，為慈善監(jiān)管的開展提供依據(jù)。我們通過文獻(xiàn)綜述法，以“慈善監(jiān)管”為甄選主題在CNKI中進(jìn)行篩選，時間選擇從2015年1月1日至2016年12月29日，共獲得28篇文獻(xiàn)。綜合這28篇文獻(xiàn)及國內(nèi)外有效監(jiān)管的經(jīng)驗：海南省“圍評價期模式”、美國梅奧診所管理經(jīng)驗和英國慈善委員會——專門機(jī)構(gòu)的集中監(jiān)管模式等，我們將有效監(jiān)管各因素概括總結(jié)為有效監(jiān)管的“三明主義”。通過這“三明主義”，監(jiān)管的主體可以精準(zhǔn)地得到慈善組織的信息，開展慈善組織的規(guī)制行為。

5.1目標(biāo)清明

慈善組織的目標(biāo)與我們對慈善事業(yè)重要的期待是緊密相關(guān)的，目標(biāo)就是我們想要達(dá)到的效果，如效率、公益性、公平等，對慈善組織的監(jiān)管，首先要對組織性質(zhì)進(jìn)行定義，明確監(jiān)管的主體和對象，保證做到“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。

5.2監(jiān)測嚴(yán)明

要做到檢測嚴(yán)明，首先，監(jiān)測過程指標(biāo)化。我們要對監(jiān)測的過程建立可測量、可追溯的指標(biāo)，明確監(jiān)測什么，怎么去收集信息和從何處收集；其次，保證收集到的信息是客觀的、科學(xué)的、敏感的。

5.3過程透明

借鑒韓國2006年抗生素使用率下降的經(jīng)驗，監(jiān)管過程的公開化會使得監(jiān)管效率的上升，考核結(jié)果的信息公開會形成同行的壓力，慈善組織錢從哪來到哪去，一個透明的運(yùn)營機(jī)制會給慈善組織帶來同業(yè)運(yùn)營、同業(yè)監(jiān)管的壓力，有了壓力，便會轉(zhuǎn)化為競爭的動力，對于慈善組織來說就是提高自律的能力和動力，憑此在同業(yè)競爭上取得優(yōu)勢，這顯示了過程透明在慈善組織規(guī)制與監(jiān)管方面的重要性，這也充分印證了劉遠(yuǎn)立教授的“三力理論”能在慈善組織監(jiān)管方面運(yùn)用。

6慈善組織的監(jiān)管建議

我國慈善事業(yè)想得到充分、快速的發(fā)展必須做到在時代的大背景下，在利用有利因素的同時，盡快培養(yǎng)及強(qiáng)化國人現(xiàn)代的慈善意識，促進(jìn)慈善運(yùn)營機(jī)制的成熟，“國退民進(jìn)”，把慈善交給社會組織去運(yùn)行，提高慈善組織的效率；為保證慈善事業(yè)的公正廉潔，必須建立慈善組織、第三方評鑒機(jī)構(gòu)、社會群體和政府形成“三角四方”的開放式監(jiān)管體系，使其權(quán)利與義務(wù)的履行得到切實的保障。

為達(dá)到有效監(jiān)管的“三明主義”，我們對慈善組織提出了以下具體的監(jiān)管措施。

6.1加強(qiáng)內(nèi)部自律

公益慈善組織只有自律才能滿足社會對公益慈善事業(yè)的公信度要求。因此，慈善組織必須想方設(shè)法加強(qiáng)自律制度的建設(shè)。首先，確立規(guī)范的財務(wù)管理制度。對資金收入、管理、使用、分配等都要有明細(xì)的賬目進(jìn)行全程的跟蹤，確保各個步驟操作規(guī)范，各個任務(wù)責(zé)任到位，各個責(zé)任對應(yīng)到個人；其次，建立社會公開制度。定期向監(jiān)管部門提交財務(wù)管理報表，并向社會公眾公布收支情況。最后，主動引入慈善信息平臺。實現(xiàn)慈善信息數(shù)據(jù)化、捐贈記錄公開化。

6.2加強(qiáng)社會監(jiān)管

政府必須設(shè)立專門進(jìn)行公益慈善組織管理的機(jī)構(gòu)，避免多頭管理導(dǎo)致的責(zé)任推諉現(xiàn)象。首先，動員社會大眾對公益慈善組織進(jìn)行監(jiān)管。例如，英國的24小時全民監(jiān)管公益電話舉報機(jī)制，讓全體民眾對公益慈善組織進(jìn)行24小時的全方位監(jiān)管；建立全國性的公益慈善信息平臺，準(zhǔn)確、及時、有效地發(fā)布公益慈善信息，對善款的募集和使用進(jìn)行實時監(jiān)控，讓其他組織和個人對公益慈善組織的運(yùn)作進(jìn)行實時有效的監(jiān)管。其次，媒體的監(jiān)管。媒體是傳播信息的媒介。慈善組織利用媒體進(jìn)行會計信息披露來提高自身的知名度和美譽(yù)度，進(jìn)而提升慈善組織的公信力。同時，媒體關(guān)注慈善組織會計信息的過程也是監(jiān)管的過程，任何慈善組織會計信息披露中顯現(xiàn)的問題，都會通過媒體無限放大，一切信息都要放在陽光下展示，這就使得慈善組織會盡力地提升會計信息透明度和質(zhì)量，以獲取公眾更好的理解和支持。

6.3建立第三方評鑒機(jī)構(gòu)

鼓勵第三方評估機(jī)構(gòu)對公益慈善組織進(jìn)行定期評估，并將結(jié)果公布于眾。借鑒海南省醫(yī)院評鑒暨醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)管中心的“圍評價期醫(yī)院評鑒模式”到慈善組織的審核和復(fù)核中，該模式有兩個特色：其一，不是政府的行政部門實行準(zhǔn)入、等級評審這些任務(wù)，而是委托給一個第三方的專業(yè)機(jī)構(gòu)，政府撥款，支持建立評鑒中心，但是行使職能完全自主化；其二，“圍評價期醫(yī)院評鑒模式”是一個系統(tǒng)性工程，而不是一個突擊性的檢查工作，分成評價前期、評價期和評價后期這樣一個三位一體的監(jiān)管模式。在評價前期，讓被監(jiān)管對象學(xué)習(xí)評價標(biāo)準(zhǔn)，通過對監(jiān)管對象施以一定的動力和壓力，讓其按照標(biāo)準(zhǔn)自查，發(fā)現(xiàn)問題后及時整改。在評鑒期，有一個專家?guī)欤S機(jī)從專家?guī)熘谐槿≡u審團(tuán)，采用追蹤方法學(xué)，對慈善組織在管理標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行評價，評價的結(jié)果及時向被評價的對象反饋。在評價后期，尤其針對評價不合格、有問題的慈善組織幫助其整改，如有針對性地加強(qiáng)培訓(xùn)、“傳幫帶”和舉行現(xiàn)場研討會等，直到達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)后，進(jìn)入下一個循環(huán)。因此，“圍評價期”這一模式作為專業(yè)性的第三方評鑒機(jī)構(gòu)，又是系統(tǒng)工程，值得我們借鑒于慈善組織的監(jiān)管。

6.4“國退民進(jìn)”是動力，是壓力

“國退民進(jìn)”指的是政府組織從慈善事業(yè)的運(yùn)營主體轉(zhuǎn)換到監(jiān)管主體，慈善事業(yè)的運(yùn)行交給社會組織，提高慈善組織的工作效率。值得重視的是，社會組織有利潤最大化和利潤私有化的傾向，為保證慈善事業(yè)的公正廉潔，必須加強(qiáng)監(jiān)管力度和精度，因此需要運(yùn)用“三力理論”和第三方評鑒機(jī)構(gòu)，給予其適當(dāng)?shù)膲毫蛣恿Γ惨訌?qiáng)培訓(xùn)，增強(qiáng)慈善組織工作人員的能力，使慈善組織發(fā)揮其應(yīng)有的作用。也可以通過信息的公開，形成慈善組織之間的競爭壓力，推動慈善組織的良好運(yùn)營。

6.5建立“三角四方”的監(jiān)管體系

慈善組織具有公益性，完全交給社會組織必會帶來“市場失靈”。為防止慈善組織市場化帶來的“市場失靈”，必須建立慈善組織、第三方評鑒機(jī)構(gòu)、社會群體和政府形成“三角四方”的開放式的有效的監(jiān)管體系，使其權(quán)利與義務(wù)的履行得到切實的保障。政府起主導(dǎo)控制作用，通過政策法規(guī)進(jìn)行約束，也要注重不定期組織培訓(xùn)，增強(qiáng)慈善組織工作人員的工作技能和監(jiān)管實施人員的評鑒能力；慈善組織、第三方評鑒機(jī)構(gòu)、社會群體相互制約、相互促進(jìn)，互為動力和壓力，能力、動力和壓力的協(xié)同作用，緩解貧困人口的生存壓力，促進(jìn)社會的生活水平的提高。

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