社會(huì)政策的制定與實(shí)施探析

羊凡

[摘要]文章以“全面二孩”政策的實(shí)施現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，從社會(huì)政策的制定與實(shí)施兩個(gè)方面全面分析了我國(guó)從1949年至今的生育政策，以結(jié)構(gòu)功能主義為理論支撐充分對(duì)政策不同群體的相關(guān)利益進(jìn)行分析，對(duì)政策實(shí)施的阻力提出了建議。

[關(guān)鍵詞]“全面二孩”；政策制定；結(jié)構(gòu)功能主義

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.152

社會(huì)政策的制定是政府為了滿(mǎn)足人們?cè)诟鱾€(gè)方面的民生需求、維護(hù)社會(huì)公平、解決社會(huì)問(wèn)題，利用和調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源制定的政策體系。隨著老齡化速度的加快，“銀發(fā)浪潮”洶涌襲來(lái)，我國(guó)的生育政策也在不斷地調(diào)整和完善。2015年10月，十八屆五中全會(huì)公告確定，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。本文將利用結(jié)構(gòu)功能主義理論對(duì)“全面二孩”政策的相關(guān)群體及其利益進(jìn)行分析，以期對(duì)促進(jìn)政策的實(shí)施提出創(chuàng)新性建議。

1生育政策的歷史推進(jìn)

人口政策是一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策體系中的重要組成部分，每個(gè)國(guó)家都力求在不同時(shí)期制定的人口生育政策必須符合本國(guó)國(guó)情的發(fā)展。我國(guó)作為世界上人口最多的國(guó)家，人口生育政策的制定也是一波三折。從新中國(guó)成立初期至20世紀(jì)末，馮立天在《50年來(lái)中國(guó)生育政策演變之歷史軌跡》中將我國(guó)的生育政策大體分為九個(gè)歷史時(shí)期：“①?gòu)闹腥A人民共和國(guó)成立到1953年：鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)的政策。②1954年至1957年：由嚴(yán)禁節(jié)育到逐步主張節(jié)制生育。③1958年至1959年：已孕育起來(lái)的上層控制人口思想受到嚴(yán)重干擾。④1960年至1966年文化大革命發(fā)動(dòng)前夕：計(jì)劃生育思想復(fù)蘇與開(kāi)展工作。⑤1966年至1969年：計(jì)劃生育政策未變，但喪失實(shí)施的社會(huì)環(huán)境。⑥1970年至1980年初秋：全面推行計(jì)劃生育，形成合情合理的生育政策。⑦1980年至1984年春：計(jì)劃生育政策由晚稀少向一孩緊縮。⑧1984年至1991年：完善計(jì)劃生育政策形成各地方計(jì)劃生育條例。⑨1991年至1999年：現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的穩(wěn)定。”[1]

但是21世紀(jì)以后，勞動(dòng)力問(wèn)題、老齡化問(wèn)題的日益凸顯，我國(guó)人口生育政策發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化。2002年開(kāi)始實(shí)施《人口計(jì)劃生育法》，夫妻雙方均是獨(dú)生子女的家庭可以生育二胎的政策開(kāi)始在全國(guó)推行。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。決定提出，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。[2]

2政策制定與實(shí)施階段不同群體利益分析

社會(huì)政策的制定與實(shí)施是對(duì)全體社會(huì)價(jià)值進(jìn)行利益最大化分配，帕森斯在其著作《社會(huì)體系》中提出，所謂社會(huì)結(jié)構(gòu)，是具有不同基本功能的、多層面的次系統(tǒng)所形成的一種“總體社會(huì)系統(tǒng)”，包含執(zhí)行“目的達(dá)成”“適應(yīng)”“整合”和“模式維護(hù)”四項(xiàng)基本功能的完整體系。[3]在我國(guó)“全面二孩”政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，筆者將通過(guò)政策對(duì)不同群體的利益沖突進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

2.1政策制定者

上文提到，我國(guó)的人口政策必須符合我國(guó)發(fā)展國(guó)情而制定。在20世紀(jì)五六十年代，馬寅初就指出了我國(guó)當(dāng)時(shí)的人口問(wèn)題，也系統(tǒng)闡述了他的理論觀點(diǎn)，認(rèn)為人多固然是資源，但也是一種負(fù)擔(dān)，是需要合理控制的。這就是計(jì)劃生育的早期雛形，但是由于與當(dāng)時(shí)的主流思想不符，沒(méi)有被采納。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)老齡化問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，人口比例失調(diào)的弊端也暴露無(wú)遺，特別是中青年勞動(dòng)力銳減和“失獨(dú)”等社會(huì)問(wèn)題的頻發(fā)，我國(guó)中央政府及國(guó)家衛(wèi)計(jì)委等部門(mén)從我國(guó)的戰(zhàn)略布局出發(fā)，繼“單獨(dú)”二孩之后又提出了“全面二孩”政策。

2.2政策接受者

在“失獨(dú)”問(wèn)題嚴(yán)峻的社會(huì)環(huán)境下，獨(dú)生子女贍養(yǎng)老人的壓力也日益加劇，開(kāi)放“全面二孩”政策是可預(yù)見(jiàn)性的必然事件。“全面二孩”政策的接受者也可以理解為直接利益相關(guān)者，主要是適育女性及其家庭。在分析“全面二孩”政策對(duì)他們的影響時(shí)，我們不得不又提到“單獨(dú)”二孩政策，非獨(dú)生子女家庭想要生育二胎也是推動(dòng)“全面二孩”政策的主要人群。在決策過(guò)程中，他們無(wú)法直接參與制定政策，也沒(méi)有權(quán)力對(duì)提案進(jìn)行表決和投票，但是他們對(duì)政策制定的影響方式主要通過(guò)大眾媒體，特別是網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)輿論。

2.3政策影響者

政策影響者是指沒(méi)有參與政策制定，也不是政策主要接受者的間接群體。在“全面二孩”政策制定和實(shí)施之后，企業(yè)成為了政策的主要影響者。政策實(shí)施前，在企業(yè)工作的職場(chǎng)女性生育一個(gè)孩子，休一次產(chǎn)假，那么政策實(shí)施之后女性產(chǎn)假期間的工作替代問(wèn)題成了企業(yè)的難題。

3“全面二孩”政策推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題

3.1家庭經(jīng)濟(jì)支出問(wèn)題

二孩政策放開(kāi)之后，許多家庭考慮的最主要的問(wèn)題還是生孩子的成本問(wèn)題。“生的起養(yǎng)不起”這樣的狀況在中國(guó)日趨嚴(yán)重，從孩子的奶粉、尿布到孩子的升學(xué)擇業(yè)，這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是許多父母在生孩子之前就必然會(huì)考慮到的問(wèn)題。現(xiàn)在很多家庭選擇“丁克”或者只生一個(gè)孩子，并不是因?yàn)樗麄儾幌矚g或者政策未開(kāi)放，而是越來(lái)越多的人們更追求生活和生命的質(zhì)量，不想被現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)壓力拖垮。

3.2醫(yī)療資源配置問(wèn)題

“看病難”是我國(guó)當(dāng)下亟待解決的社會(huì)問(wèn)題之一，在“全面二孩”政策實(shí)施之后，目前我國(guó)醫(yī)院的產(chǎn)房設(shè)置是否已經(jīng)真正成熟地做好迎接“二孩浪潮”的準(zhǔn)備？在醫(yī)療資源規(guī)劃中，中央政府必然是已經(jīng)考慮到了這個(gè)問(wèn)題，但是各地優(yōu)質(zhì)資源尚且不足，所以如何合理配置各地醫(yī)療資源也是制定和實(shí)施二孩政策過(guò)程中需要考慮的問(wèn)題之一。

3.3學(xué)齡前兒童的教育資源配置

中國(guó)式最具特色的教育方式是：“不能讓孩子輸在起跑線上。”很多家庭對(duì)于開(kāi)放二孩仍然處于觀望階段，不是生不起，而是更要考慮優(yōu)生優(yōu)育。特別是在當(dāng)下早教盛行的時(shí)代，二孩呱呱墜地之后的早教教育資源空缺成為家長(zhǎng)更加焦慮和擔(dān)心的問(wèn)題。而非正規(guī)的學(xué)齡前學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)泛濫和正規(guī)的學(xué)齡前教育學(xué)校或機(jī)構(gòu)匱乏，也成為“全面二孩”推進(jìn)路上的阻力。

4解決策略及建議

4.1促進(jìn)政策制定的完整性

在社會(huì)政策制定的過(guò)程中，我們首先是提交提案給上層政府，上層政府領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)專(zhuān)家意見(jiàn)等經(jīng)過(guò)討論，最終權(quán)衡利弊制定和頒布成法案政策。那么在政策實(shí)施過(guò)程中我們遇到的諸多困難也有很多是由于政策制定的不完整性導(dǎo)致的，生育政策關(guān)系到國(guó)家的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步。在推進(jìn)“全面二孩”政策過(guò)程中，首先應(yīng)該對(duì)當(dāng)下的醫(yī)療、生育、住房、教育等保障進(jìn)行完善，保障女性的就業(yè)和生育權(quán)利，降低家庭養(yǎng)育二孩的成本。

4.2地方政府因地制宜地解讀政策

在全面推進(jìn)二孩政策的過(guò)程中，除了完善配套政策措施，各級(jí)政府更應(yīng)該深入了解當(dāng)?shù)厝嗣竦纳砟詈蜕枨蟆Ｄ壳埃叭娑ⅰ闭叩耐菩杏?jì)劃路線圖已經(jīng)確定，各地政府應(yīng)該積極了解符合生育條件家庭的訴求，為有意愿生育二胎的婦女做好政策解讀、心理支持等專(zhuān)業(yè)工作。積極完善好家庭幫扶政策，對(duì)失獨(dú)家庭多給予關(guān)懷和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)支持，在醫(yī)療、就業(yè)、低保救助等各方面給予幫助。

4.3促進(jìn)制定女性職工居多企業(yè)補(bǔ)貼政策

在女職工居多的企業(yè)，全面推行“二孩”政策之后，誰(shuí)為企業(yè)買(mǎi)單？這樣的問(wèn)題頻頻出現(xiàn)。的確，企業(yè)本不應(yīng)該為這樣的生育政策買(mǎi)單。特別是“二孩”政策全面放開(kāi)之后，對(duì)女大學(xué)生的就業(yè)也造成了很大的影響，很多企業(yè)在招聘之初就會(huì)核算招聘一個(gè)女員工對(duì)于企業(yè)所必須承擔(dān)的支出和風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的情況下，筆者認(rèn)為，應(yīng)該呼吁國(guó)家對(duì)女性居多的企業(yè)多給予經(jīng)濟(jì)政策上的優(yōu)惠和幫扶，為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。

4.4推動(dòng)資源配置的合理性

在全面推進(jìn)二孩政策的過(guò)程中，許多有生育意愿的家庭更擔(dān)心的問(wèn)題是孩子出生前后的資源配置問(wèn)題。要促進(jìn)相關(guān)政策法規(guī)的宣傳、解讀和修改工作，盡可能地消除社會(huì)對(duì)“全面二孩”政策的誤讀。同時(shí)，在推進(jìn)“全面二孩”過(guò)程中，應(yīng)該積極總結(jié)推動(dòng)單獨(dú)二孩的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免相同相似問(wèn)題重復(fù)地出現(xiàn)。在政府大量購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的大環(huán)境下，積極促進(jìn)社會(huì)組織對(duì)生殖生育、高齡產(chǎn)婦健康知識(shí)、新生兒健康知識(shí)、生育保險(xiǎn)等相關(guān)知識(shí)進(jìn)行項(xiàng)目化推進(jìn)。積極搭建社會(huì)組織和社區(qū)互動(dòng)橋梁，促進(jìn)社會(huì)力量支持社會(huì)政策實(shí)施，讓更多家庭消除過(guò)多的后顧之憂(yōu)。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮立天，馬瀛通，冷眸.50年來(lái)中國(guó)生育政策演變之歷史軌跡[J].人口與經(jīng)濟(jì)，1999（2）：3-12，42.

[2]張純?cè)?中國(guó)人口生育政策的演變歷程[J].市場(chǎng)與人口分析，2000（1）：47-54.

[3]ParsonsT.SocialSystem[M].NewYork：FreePress，1951：25.