農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革探析

牛飛

[摘要]文章在分析研究了集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度演變的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革問題進行研究。結(jié)果表明：一是現(xiàn)階段集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革缺乏較高層次的規(guī)劃；二是對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍把控不嚴(yán)，流轉(zhuǎn)范疇擴大化；三是土地價值、增值收益的確定以及收益分配不合理；四是入市與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程不匹配，農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展得不到保障。文章最后對全文進行總結(jié)并對未來改革方向要點進行了分析。

[關(guān)鍵詞]集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.08.181

1引言

自改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平取得長足的發(fā)展，城鎮(zhèn)化程度由1979年的18.96%提高到2015年的56.1%，城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達(dá)到7.7億人以上。但是，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展出現(xiàn)了諸多問題，特別是城鄉(xiāng)土地矛盾日益加深。農(nóng)村集體建設(shè)用地私下流轉(zhuǎn)早已屢見不鮮，引起的社會矛盾也逐漸暴露。[1]如何對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行改革，平衡城鄉(xiāng)間土地矛盾，促進城鄉(xiāng)間土地資源的優(yōu)化合理配置，保護和滿足農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和全面建成小康社會具有重要意義。

2農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的演變

改革開放以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地制度經(jīng)歷了一系列的演變，依據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地流動性強弱可以分為三個階段：禁止流轉(zhuǎn)階段、反復(fù)變動階段、探索放開階段。

2.1禁止流轉(zhuǎn)階段（1978—1988）

集體土地基本沒有流動性。隨著改革開放的推進，市場經(jīng)濟體制的建立，由于城鄉(xiāng)土地資源的配置方式不同，配置效率也就不同，以及政策法規(guī)的限制，城市國有建設(shè)用地的流動性逐步增強，農(nóng)村集體建設(shè)用地卻禁止流轉(zhuǎn)。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定，禁止任何單位向農(nóng)村集體購地、租地。農(nóng)村集體也不得以土地入股的形式參與任何企事業(yè)單位的經(jīng)營。同時規(guī)定對于違法轉(zhuǎn)讓，不符合規(guī)定的要沒收其所得。這一階段，在立法上完全禁止農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地市場基本沒有流動性。

2.2反復(fù)變動階段（1988—2008）

國家政策反復(fù)變動。一是逐步認(rèn)可。20世紀(jì)80年代末，市場經(jīng)濟的逐步建立和推進，農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地也進入市場，形成隱形流轉(zhuǎn)市場。1988年《憲法》修正案規(guī)定：土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。土地管理法也修改第二條規(guī)定：“國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，明確認(rèn)可了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。二是收緊嚴(yán)管。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，亂象叢生，嚴(yán)重影響了國家土地政策和土地規(guī)劃，政府嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對其入市進行嚴(yán)格管理。1998年修改《土地管理法》嚴(yán)格限定了農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途，對農(nóng)民獲取宅基地也進行限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有經(jīng)過政府統(tǒng)一征收后才能變更為國有建設(shè)用地。三是再次轉(zhuǎn)變。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾加深和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)要求的凸顯，2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求農(nóng)村集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)。總的來說，這一階段，國家對于集體建設(shè)用地入市流動的態(tài)度是根據(jù)實際情況反復(fù)變化的，逐步從無序向有序發(fā)展，逐步從政策、制度上進行支持。

2.3探索放開階段（2008年至今）

2008年《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地提出要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，逐步放松對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用的約束，使城鄉(xiāng)土地權(quán)益平等化。2013年，十八屆三中全會進一步深化和明確了對于集體經(jīng)營建設(shè)用地入市的態(tài)度。2015年2月全國人大授權(quán)全國33個試點地區(qū)進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革試點，2015年11月《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路。這一階段在適應(yīng)新的形勢下，對改革農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行探索，逐步放開，釋放潛力，完善使用、管理、流轉(zhuǎn)方式以及權(quán)力義務(wù)，使其更適應(yīng)社會的發(fā)展需要。

3農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點實踐與問題

3.1地方集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐

我國多地也進行了試點探索工作，并取得了一定成效，形成了獨特的特色和經(jīng)驗，對當(dāng)前入市探索也有一定的啟示。

2006年湖北省明確規(guī)定，只有符合規(guī)劃要求、權(quán)屬清晰的集體土地才能流轉(zhuǎn)；土地入市收益由村集體統(tǒng)一管理，用于村內(nèi)的社會保障、生活補助等；土地用途必須嚴(yán)格按照城市土地規(guī)劃的要求。湖北省對入市的對象、入市收益的分配、入市入地的用途進行了規(guī)定和要求，為入市明確了主要的要求。但是對于土地的出讓方式、利潤分配上并沒有詳細(xì)的規(guī)定和辦法，對于農(nóng)民的權(quán)益也無法得到很好的保障。

2008年浙江嘉興市結(jié)合實際情況開始對集體土地進行“兩分兩換”改革試點。具體做法是結(jié)合城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民對于城鎮(zhèn)住房和社會保障的現(xiàn)實需要，農(nóng)民可以用宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住房，用承包地?fù)Q取城鎮(zhèn)社會保障，農(nóng)民以宅基地和承包地作為實現(xiàn)市民化的手段。被置換后的土地的所有權(quán)屬性、用途仍然不變，其收益除了彌補流轉(zhuǎn)成本外，其余以多種形式來返還給農(nóng)民。這種模式對于改善農(nóng)村宅基地浪費、分散、低效率的狀態(tài)，實現(xiàn)土地要素的有效流動和利用，但是對于置換后農(nóng)民的可持續(xù)化生計問題沒有很好的保障。

重慶在充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的基礎(chǔ)上，2008年開始探索建立“地票”交易制度。其具體做法是先將集體建設(shè)用地進行復(fù)墾，驗收合格后，可以置換為城市建設(shè)用地指標(biāo)，可以用來在土地交易所流通交易，重慶主城區(qū)發(fā)展過程中所需要的建設(shè)用地指標(biāo)必須通過土地交易所的土地交易市場交易得到。“地票”交易制度本質(zhì)上就是將集體建設(shè)用地量化為票據(jù)形式，將固化的土地資源轉(zhuǎn)化為具有流動性的資本，實現(xiàn)土地資源在更大范圍內(nèi)的流動。重慶的“地票”交易制度，一方面在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)了土地利用的動態(tài)平衡，保證了我國耕地資源，提高了土地利用效率；另一方面很大程度上提高和保障了農(nóng)民利益，“地票”交易制度使得流轉(zhuǎn)土地和區(qū)位的關(guān)聯(lián)性減小甚至沒有，實現(xiàn)了指標(biāo)價格的一致性，保證了偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的利益。

3.2我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

其一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中缺乏規(guī)劃。當(dāng)前試點地區(qū)主要集中在區(qū)縣，甚至村鎮(zhèn)一級，缺乏對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市更高層面的規(guī)劃和管理，往往造成城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃布局的脫節(jié)，不利于土地資源利用效率的提高和可持續(xù)發(fā)展。[2]在實際的操作中，不同集體經(jīng)濟組織之間入市流轉(zhuǎn)的土地在用途、規(guī)模、流轉(zhuǎn)方式等方面都各不相同，造成區(qū)域內(nèi)發(fā)展盲目、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，造成城鄉(xiāng)間用地規(guī)劃不統(tǒng)一。

其二，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍把控不嚴(yán)。一方面，政府政策缺少明確的規(guī)范要求。[3]在城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，城市邊界逐步擴大，城市周邊的集體土地價值凸顯，農(nóng)民也越來越希望實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)權(quán)益，但是對于流轉(zhuǎn)入市的范疇并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求；另一方面，入市流轉(zhuǎn)的集體土地范疇有擴大化趨勢。國家雖然對于土地用途有著嚴(yán)格的約束管制，但是在利益驅(qū)動下，違法占用農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)象屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了國家土地保護政策。

其三，土地增值收益的確定和分配不合理。首先，缺少合理的估價體系。國家層面來說缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)，入市流轉(zhuǎn)價格確定差異比較大，也比較混亂；其次，收益的分配不合理。土地入市流轉(zhuǎn)后農(nóng)民最關(guān)心的問題就是收益的分配，這也是最不好解決的問題，當(dāng)前來看，增值收益分配缺乏規(guī)范，國家、集體、個人之間分配沒有合理的機制，農(nóng)民個人長期處于劣勢地位，權(quán)益難以保障；最后，區(qū)域間價格差異較大。不同區(qū)域之間，甚至同一區(qū)域間的入市價格差異大，各地發(fā)展機會和權(quán)利不平等。

其四，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程不匹配。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民分化的加深，部分有市民化條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛Ｔ谶@個過程中，地方政府只重視土地的征收和流轉(zhuǎn)，對于農(nóng)民的市民化能力和可持續(xù)發(fā)展重視不足，農(nóng)民的市民化能力與土地城鎮(zhèn)化水平不相匹配，進城后出現(xiàn)生活成本高、失業(yè)、文化差異大等問題。

4完善和促進農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地入市改革

4.1制定和落實更高層次的土地規(guī)劃和用途管束

一方面要制定高層次的土地規(guī)劃。較高層次的規(guī)劃能保證其科學(xué)性、統(tǒng)籌性、權(quán)威性，可以防止實際中隨意突破，保證規(guī)劃的切實落地；[4]另一方面嚴(yán)格用途管制。對于農(nóng)村集體土地嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)后的用途，對于整理后節(jié)余的土地看土地狀態(tài)復(fù)墾為耕地，補充國家的耕地資源。

4.2厘清土地相關(guān)權(quán)益保證農(nóng)民利益

目前我國農(nóng)村地區(qū)的集體土地產(chǎn)權(quán)界定不清楚，集體成員的界定也不規(guī)范，集體組織成員個人享有的集體份額也不具體。造成農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識和維權(quán)意識缺位，也就給權(quán)利代表人腐敗的空間，農(nóng)民也缺少維護自己權(quán)益的基礎(chǔ)，因此必須要厘清集體經(jīng)營建設(shè)用地權(quán)益，將集體產(chǎn)權(quán)進行量化，弄清個人權(quán)益。[5]一方面有利于增強農(nóng)民的集體意識，激發(fā)農(nóng)民參與管理、監(jiān)督的積極性；另一方面也有利于提高農(nóng)民在集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的地位，保障農(nóng)民的權(quán)益。

4.3構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場機制

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場機制：一是完善集體建設(shè)用地的估價體系。結(jié)合城鎮(zhèn)土地價格形成機制以及土地發(fā)展權(quán)，形成合理的估計體系，給予合理的定價；二是創(chuàng)新入市流轉(zhuǎn)的方式。國家統(tǒng)一征收方式不利于集體建設(shè)用地價值的體現(xiàn)，應(yīng)該通過方式的創(chuàng)新體現(xiàn)市場價值；三是構(gòu)建公開的交易平臺。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在一個公開、公平的平臺上進行，保證交易雙方的合法權(quán)益。[6]

4.4完善收益分配制度注重失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展

一是要充分尊重農(nóng)民的意愿，在征得農(nóng)民的同意下進行；二是在利益分配上要有所傾斜，特別是對于少地、失地農(nóng)民；三是保障農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民產(chǎn)生分化，要設(shè)立專項資金，對繼續(xù)務(wù)農(nóng)農(nóng)民進行補貼，保證其種糧積極性，對于非務(wù)農(nóng)農(nóng)民要外部提供其就業(yè)機會，內(nèi)部培訓(xùn)提升其自身能力，提高就業(yè)能力。

5結(jié)論

綜上所述，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中還存有很多的問題，需要投入更大努力進行改革。改革不是一蹴而就的，需要多方長期的努力，需要平衡好國家、集體、個人三方的利益，重點是農(nóng)民的利益以及其可持續(xù)發(fā)展能力的培育，只有這樣才能保證改革的深化前行。

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