公辦高職院校預算編制風險及控制策略研究

摘 要：作為全面預算管理的起點，預算編制質量的高低，無論是對行政事業單位還是各類企業未來持續健康發展起著至關重要的作用。文章在對公辦高職院校預算編制風險分析的基礎上，提出了全面性控制、編制依據和基礎控制、編制程序控制、編制方法指標體系設計控制等控制措施，以期為公辦高職院校預算編制控制提供方法指導。

關鍵詞：公辦高職院校 預算編制 風險 控制

中圖分類號：F234.3；G714 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）12-096-02

社會主義市場經濟的發展和教育體制改革的不斷深入以及新的《預算法》的頒布實施，都對公辦高職院校預算管理提出了新的更高的要求，也使得預算管理在高職院校內部管理中的作用日趨顯著。因此，作為全面預算管理的起點，預算編制質量的高低對創新地方高職校預算管理，提高預算管理精細化科學化水平，提高經費使用效益，保障高職院校各項事業持續健康發展將起到關鍵性作用。高度重視預算編制環節，全面提升預算編制質量，將是當前高職院校全面預算管理的首要工作。

一、公辦高職院校預算編制的概念

公辦高職院校是我國高等教育的重要組成部分，一般是由政府出資建設的全日制專科起點高等職業技術院校，學校運轉及人員經費由政府公共財政經費支出。而預算編制是指各級政府、各部門、各預算單位根據國家編制預算的原則，按照編制辦法和程序制定籌集和分配預算資金年度計劃的預算活動，是預算法必須規范的主要內容。由此可見，公辦高職院校的預算是納入到政府部門預算中的，在《預算法》約束下合規合理地安排財政資金的行為。當前，國家對財政資金監管的越來越嚴格，這也對公辦高職院校預算管理的能力和水平提出了新的要求。

二、公辦高職院校強化預算編制管理的意義

1.有利于公辦高職院校教育教學事業持續健康發展。在當前新常態下，國家公共財政預算公開范圍逐漸擴大，財政資金的使用和管理的監督力度不斷加強。因此，強化預算編制管理，才能保證公辦高職院校預算的編制在嚴格遵守《預算法》的前提下更加精細化、科學化，才能保證預算執行的安全和有效，才能對公辦高職院校的教育教學、軟硬件建設提供強有力的資金保障，從而促進公辦高職院校教育教學事業持續健康發展。

2.有利于預算的執行和控制。預算編制工作結束之后，預算執行和控制就成了高職院校預算管理的頭等大事。只有強化預算編制管理，科學開展預算編制工作，才能形成全面的、合理的、兼顧當前和未來發展的年度預算。這樣的年度預算才能得到全體教職員工的認可，在具體執行才能問題最少，效果最好，才能形成約束力，才能進行有效控制。

3.有利于提升財務人員的財務管理能力。強化預算編制管理，以往財務基礎數據和信息的收集工作必不可少，對基礎數據進行正確的財務分析并提出相關建議和意見也必不可少。所以，強化對預算編制工作的管理，必然要求財務人員積極主動地學習相關財務統計及分析方法，并將其積極運用到預算執行和控制的過程，從而提升財務人員的財務管理能力，為高職院校合理決策提供智力支持。

4.有利于提升教職工的財務規則意識。高職院校預算最終將由學校的全體教職工進行執行。強化預算編制管理，讓每一位教職工都參與到預算編制的工作中，逐漸地就會使他們對預算的嚴肅性、規范性形成更深的認識，能夠更好地理解預算執行和控制的相關財務規章制度，從而保證預算執行的有序、健康進行。

三、當前公辦高職院校預算編制的主要風險

1.全面性風險。當前，許多公辦高職院校的管理者對預算工作的重要性認識不足，只把預算編制工作看成獲得上級財政撥款所必須完成的一個環節。正是因為這樣的觀念，許多高職院校的預算編制主要由財務部門和個別有關人員完成，未能廣泛發動實際執行部門的參與。學校的教學院系、科研、后勤、學生管理等部門嚴重脫離預算編制的基本過程，無法對學校預算編制提供可靠地、全面的信息參考。這樣的過程必然導致公辦高職院校預算編制范圍和項目不全面，從而形成全面性風險。

2.科學性風險。由于預算編制參與人員較少，有時甚至是財務部門一家之事，而財務人員對學校的教育教學管理工作了解程度不足，對具體部門的業務內容也不熟悉，同時又由于時間緊，內容多，難以對預算項目和相關指標進行科學性、系統性論證。另外，由于預算編制過程中業務部門參與度較低，民主討論程序的缺失，必然造成預算計劃先天不足，也必然會導致預算管理中責、權、利不匹配，從而使預算管理陷入混亂狀態，侵蝕預算編制的嚴肅性。

3.可行性風險。預算編制程序不規范，橫向、縱向信息溝通不暢，因此在編制時最有可能使用“基數加量”的預算編制方法，即以上年收支為依據，綜合考慮當年收支增減變動情況后確定預算年度收支計劃。這種方法過度依賴上年收支數據，難以充分考慮當年項目的變動因素，造成預算目標及指標體系設計不完整、不合理、不準確，必然導致預算執行過程舉步維艱。正因為如此，預算管理在實現發展戰略和事業目標、促進績效考評等方面的功能也難以有效發揮。

四、公辦高職院校預算編制風險控制的策略

公辦高職院校預算編制風險的存在，與長期以來形成的固有的錯誤的思維模式密不可分，因此，公辦高職院校必須建立領導高度重視，全體教職員工積極參與的預算編制模式，才能有效控制各種風險，確保高職院校事業發展健康有序進行。

1.全面性控制。首先，樹立全員預算意識。建立以高職院校一把手為組長的、各部門、各教學院系負責人為組員的預算編制委員會，明確學校各個部門、各教學單位的預算編制責任，將全校所有部門的業務活動全部納入到預算管理中。其次，將學校預算內、預算外收支、基本支出目、項目支出的各個方面、各個環節都納入預算編制的范圍，組成相互銜接和勾稽的綜合預算體系。

2.編制依據和基礎控制。首先，高職院校在預算編制前期，務必制定明確的學校戰略規劃，并依據戰略規劃制定年度事業發展計劃，作為制定預算目標的首要依據，確保預算編制真正成為實現戰略規劃和年度事業發展計劃的具體行動方案；其次，深入開展對學校面臨的政治、經濟、地域環境的分析，確保預算編制社會經濟、政治環境相適應。第三，充分重視過去年度預算編制和執行情況信息的收集、處理和利用，盡快建立健全學校綜合預算信息平臺，形成預算信息處理數據庫，為預算分析和評價提供數據支持，確保基礎數據更加準確合理；充分預計預算期內學校所能獲得的全部資源；充分了解學校可能發生的諸如人員結構、招生規模、重大基建維修、科研激勵政策等的變化，確保預算編制符合學校教育教學活動的客觀實際。四是重視和加強預算編制基礎管理工作，包括歷史資料記錄、人員定額制定與管理、會計核算等，確保預算編制以可靠、翔實、完整的基礎數據為依據。

3.編制程序控制。公辦高職院校預算編制應早規劃，早啟動，在確保時間充裕的前提下，科學合理地進行程序控制，即按照上下結合、分片包干、分級編制、逐級匯總的程序開展年度預算的編制工作。具體來說，首先，預算編制委員會應建立系統的指標分解體系，并在與預算責任部門進行充分溝通的基礎上下達初步預算目標。其次，預算責任部門按照預算編制委員會下達的預算目標和預算政策，結合自身特點以及預測的執行條件，認真測算并提出本責任部門的預算草案，分片逐級協調、溝通、審查后上報預算編制委員會。以學生實訓業務預算編制為例，各教學院系的教研室在充分考慮當前實訓條件及改良需求，考慮預算年度實訓項目、耗材、物價等變化，確定預算草案，上報各教學院系，教學院系經協調、分析、研討會后將各教研室上報的預算草案進行綜合匯總，上報至校級教務或實訓管理部門，教務或實訓管理部門再將各教學院系上報的草案進行論證協調匯總后報學校預算編制委員會。第三，預算編制委員會對各部門在綜合平衡基礎上提交的預算方案進行充分研討，從學校全局角度提出進一步調整、修改的建議，形成學校年度全面預算草案，上報上級財政部門。鑒于目前行政事業單位預算編制和審批的“二上二下”制度，在接到財政部門的“一下”后，預算編制委員會應立即組織全體成員對“一下”審批復結果進行深入研討，重新梳理相關項目，逐項細化和調整，形成“二上”草案，再次提交財政部門審批。

4.編制方法及指標體系設計控制。公辦高職院校應在深入分析“基數加量”方法的優缺點，綜合采用彈性預算、滾動預算、績效預算等預算編制方法。如對于人員經費、日常辦公經費以及職能比較簡單的部門，可采用增量預算法，以防止這些經費剛性膨脹。績效預算法則可應用于學校發展性支出預算的編制，包括專項資金和重大項目等，以強化結果導向和考核。在科學合理的方法的指引下，按照學校各部門的工作性質、責任范圍、業務活動特點等方面的不同，設計以財務指標為主體、非財務指標為補充的預算指標體系，將教育教學活動的各個環節、各個方面納入到預算指標體系，以便提升全體教職工參與學校預算編制工作的積極性。

預算編制雖僅是公辦高職院校全面預算管理的一個環節，但因其涉及全局，關系著學校事業未來健康有序發展，因而顯得尤為重要。公辦高職院校必須不斷吸取預算編制過程中的經驗教訓，充分調動全體教師員工的積極性，充分利用及時有效的數據信息，采用科學合理的方法和程序，將責、權、利融入到預算編制的全過程。只有這樣，公辦高職院校才能有效控制預算編制風險，為全面科學的預算管理打下堅實的基礎。

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（作者單位：蘇州旅游與財經高等職業技術學校 江蘇蘇州 215104）

（作者簡介：孫國海，工商管理碩士，蘇州旅游與財經高等職業技術學校財務處副處長，講師；主要研究方向：企業文化管理，高職會計教育等）

（責編：若佳）