“促進人的全面發展”與“結構洞”視域下的社會組織

龔萬達

[摘 要]通過對南京市養老社會服務機構這類社會組織的個案考察發現，政府為養老機構的發展破解瓶頸、提供資源，占據了養老機構所處的社會網絡的“結構洞”。從當前中國養老機構所處的發展階段來看，這種“結構洞”狀態具有積極意義。社會組織的服務職能是現階段“促進人的全面發展”的著力點。由于民辦養老機構的營利沖動，造成“服務”這一“使命驅動”不足。國家出臺的相關政策實質上是致力于用公益慈善理念和志愿服務精神升華養老社會服務機構“使命感”，使之真正成為“促進人的全面發展”的推動力。

[關鍵詞]人的全面發展 結構洞 社會組織 養老社會服務機構

2016年7月1日，習近平同志在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話中強調：“自覺做共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想的堅定信仰者、忠實實踐者”[1]。十八大以來，習近平總書記多次強調必須堅定共產主義遠大理想。馬克思指出，共產主義是“以每一個人的全面而自由的發展為基本原則”[2]的社會形式。對“促進人的全面發展”這一共產主義基本原則的強調和理論發展，實質上是重申“共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想”在基本原則上是一致的。“不能因為實現共產主義理想是一個漫長的過程，就認為那是虛無縹緲的海市蜃樓”[3]。改革開放新時期，為共產主義遠大理想而奮斗的主線是在改革創新中堅持和發展中國特色社會主義，社會組織建設就是在改革創新中堅持和發展中國特色社會主義而提出的新任務。

一、社會組織建設——“促進人的全面發展”的意蘊

2002年11月，中共十六大首次在黨的代表大會上提出：“把堅持黨的先進性和發揮社會主義制度的優越性，落實到發展先進生產力、發展先進文化、實現最廣大人民的根本利益上來，推動社會全面進步，促進人的全面發展”[4]。在此后的歷次黨代會報告中都對“促進人的全面發展”予以強調，并不斷作出與時俱進的理論發展。

2006年10月，中共十六屆六中全會提出“構建社會主義和諧社會”。全會在構建社會主義和諧社會的“原則”中接續中共十六大強調“堅持以人為本，促進人的全面發展”以外，在“完善社會管理，保持社會安定有序”這一構建社會主義和諧社會的主要任務中提出“支持社會組織參與社會管理和公共服務。”為此，要“健全社會組織，增強服務社會功能”[5]。同時，對社會團體、民辦非企業單位、基金會等各類社會組織都分別作出了有針對性的發展指導意見。

2007年10月，中共十七大報告繼續強調“促進人的全面發展”。與此同時，十七大報告除了在完善社會管理方面繼續堅持“重視社會組織建設和管理”之外，又在發展社會主義民主政治方面提出“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”[6]，從而把社會組織的作用擴展到了社會主義民主政治方面。

2012年11月，中共十八大報告進一步提出：“必須更加自覺地把以人為本作為深入貫徹落實科學發展觀的核心立場”在“促進人的全面發展上取得新成效”[7]。同時明確了通過“建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明，促進人的全面發展”[7]。從以上十八大報告的論述來看，無論是貫徹落實科學發展觀還是堅持中國特色社會主義道路，最終的目標直指“促進人的全面發展”。尤其是提出了“促進人的全面發展”的具體路徑，那就是經濟、政治、文化、社會、生態文明五大建設。在社會建設這一路徑方面，在十七大報告中提出“重視社會組織建設和管理”的基礎上，十八大報告中進一步提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”[7]。從以上分析可以看出，作為執政黨的中國共產黨賦予社會組織以“促進人的全面發展”的使命，這與馬克思、恩格斯是一脈相承的。

馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中說：“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”[8]。也就是說，馬克思、恩格斯將個人的自由發展和一切人的自由發展統一了起來。而人是在社會關系中得到發展的，因此馬克思、恩格斯認為“社會關系實際上決定著一個人能夠發展到什么程度”[9]。這說明人是在合理的社會關系中實現全面、自由充分發展的。社會關系是人在相互的社會交往中形成的，因為“人的本質是人的真正的社會聯系，所以人在積極實現自己本質的過程中創造、生產人的社會聯系、社會本質”[10]。人在相互的社會交往尤其是物質交往中形成了相應的交往形式，這種交往形式隨著生產力發展到一定階段就從共同體上升為市民社會。所以馬克思、恩格斯說：“在過去一切歷史階段上受生產力所制約，同時也制約生產力的交往形式，就是市民社會。”[8]“‘市民社會這一用語是在十八世紀產生的，……但是這一名稱始終標志著直接從生產和交往中發展起來的社會組織，這種社會組織在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎”[8]。

學者王新生對從黑格爾到馬克思的市民社會理論進行深入研究之后指出，“在生產力發展的一定階段上，當整個的商業生活和工業生活獲得充分發展之后，直接從生產和生活交往中發展起來的社會組織及其構成的自主生活領域”[11]就是市民社會。馬克思、恩格斯指出：“人永遠是這一切社會組織的本質”[12]，這樣就把人的全面發展和社會組織聯系起來了。既然社會組織肩負著“促進人的全面發展”的重要使命，那么就有必要對當前社會組織的發展狀況進行深入地考察。

二、個案考察——以G社會服務機構為例

長期以來，我國將社會組織分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位[13]。 2016年8月，中辦、國辦印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》指出，“以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量”[14]。民辦非企業單位已正式更名為社會服務機構。

據民政部發布的統計數據顯示，截至2016年第二季度末，全國范圍內在民政部門依法登記的社會組織總數有67萬個，其中社會團體32.9萬個，基金會5038個，社會服務機構33.6萬個，社會服務機構數量占社會組織總數的50%以上。截至2016年第二季度末，江蘇省共有社會服務機構44280個，占全國社會服務機構總數的13.3%，在全國各省級行政區中數量最多。江蘇省內各地市中，南京市社會服務機構數量又為江蘇省數量之冠，其中南京市的養老社會服務機構被民政部領導贊譽為走在全國前列[15]。本文選取江蘇省南京市G養老社會服務機構（以下簡稱“G機構”）為研究個案，具體考察社會服務機構發展現狀和存在的問題，并在此基礎上進行理論分析。

G社會服務機構是由發起人兼負責人L女士于1999年創辦，南京市區級民政局批準成立的非營利性養老社會服務機構，現有4家分院，總共800余張床位，總面積達10000余平方米，現已發展成為一個多功能的養老集團。G機構開辦十余年來，機構規模有序擴張，在南京市同類機構中影響較大，具有典型性和代表性，尤其是其發起人和負責人在該機構開辦十余年的時間里一直沒有更換，且沒有進行除養老行業之外其他任何行業的投資與經營，其延續性和業務的單純性為研究提供了較好的樣本。

據《南京市2015年1%人口抽樣調查主要數據公報》顯示的數據，截至2015年11月1日零時，南京常住人口數量為823萬人，60歲以上老人有125萬，占15.19%，65歲及以上人口為88萬人，占10.69%，實際老齡化率23%，年增速4.5%。按照聯合國確定的老齡化社會的標準，一個國家或地區60歲及以上老年人口比例超過總人口的10%，或者65歲及以上老年人口比例超過7%時，標志著進入嚴重老齡化社會。從以上數據可以看出，南京市無論是60歲還是65歲以上老年人口數量均已大大超過聯合國的老齡化社會標準，老齡化問題非常嚴重，由此帶來一系列的社會問題。

為積極應對人口老齡化，針對養老社會服務機構發展中存在的難題，《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于加快我省老齡事業發展的意見》、《江蘇省關于加快養老服務產業發展的若干意見》和《南京市政府關于加快發展養老服務業的實施意見》（以下簡稱《市意見》）等一系列政策先后出臺，不斷加大政策支持和引導力度，充分調動政府之外的其他社會力量開展養老服務的積極性，要求到2020年社會力量舉辦或經營的養老機構床位數占比達到70%以上，養老社會服務機構這一類社會組織迎來了持續的大發展。在養老社會服務機構大發展的過程中，一些影響養老社會服務機構發展的深層次問題也逐漸暴露了出來。G機構在發展中遇到的問題是整個南京市乃至全國養老社會服務機構發展中存在的普遍性問題。

關于經營成本，L說：“養老院前期投入高，一般3～5年之后才能有經濟效益，如果場所的租期太短，民辦養老院的高投入就很可能帶來高風險。老年公寓在城區相比于郊區，收費相差較大，南京城區人口多，大多數老人不愿意去郊區的養老院，一來是看病不方便，二來是子女探視也不方便。老人的護理費則按老人自理程度分不同檔次，不同護理程度的費用也不等。這些年護理人員的人力成本越來越高，工資低了根本找不到人，老人的護理費也不得不水漲船高，一般來講入住率達70%基本上才可以保本，雖然我們是非營利機構，不需要繳納各種稅費，但這樣算下來每月也才勉強達到收支平衡。”實際上，經營成本居高不下的一個重要原因是機構沒有達到適度規模，這又牽涉到場所擴大和員工招聘這兩個影響養老社會服務機構發展的“命門”。

場所擴大的第一個途徑就是自建，這就需要有合適的養老用地，L說：“當前我們G機構面臨的最大的問題就是用地難，市區內土地資源緊張，掛牌出讓的土地更少，一些用作養老產業發展的土地還常常被房地產商挪作他用。我們集團下屬的4家養老院都是租用部隊、企事業單位閑置的場地，而且床位已經滿員，但還有很多子女來幫老人詢問入住事宜，希望可以在現在的地址附近再找一塊地來辦養老院，讓更多的老人安享晚年。”除了自建以外，場所擴大的另一個途徑就是場地租賃，然而，因城區改造拆遷、租金上漲等因素，使得場地租賃成為難題。另外，南京市每年有10多家養老機構關門停業，基本集中在主城區。民政部門統計，2012～2013年間，全市減少養老機構38家，床位2105張，養老院正遭遇發展之痛。在近年來的城市拆遷中，如江心洲智慧島建設致使建鄴區6家養老機構被拆，共計損失649張床位，這意味著該區養老床位減少了46%，而新的養老機構規劃仍無著落[16]。

社會偏見也是導致主城區養老院減少的重要因素。“你們辦養老院？養老院常有老人病逝，太不吉利了，給再多錢也不能租給你們。本來打算在鼓樓區再開幾家養老院，但房子實在難找，不少房主一聽是辦養老院談都不愿談。”L說。

關于員工招聘，L更是一肚子苦水：“為老年人服務相對來說比較辛苦，干活兒又臟又累不說，每天的工作時間還很長，一般超過10小時，風險也很大。由于失能失智，老人容易出現跌倒、走失、褥瘡、燙傷、噎食等嚴重意外，一旦情況發生，護理員有時脫不開干系。尤其是工資低，我們又不能大幅度增加工資，這樣勢必要增加入住老人的收費，工資低對年輕人來說更是缺乏吸引力。所以目前我們機構從事護理工作的人員很多原來是干家政服務的，年紀最小的也40歲多了，雖然經過培訓，但是由于年齡偏大、文化又低、學技能慢，影響了服務質量。”當問起是否打算招聘老年護理專業人才時，L說：“沒技能的人都招不齊，更談不上專業人才了！這兩年我們這里先后來過10多個老年護理專業的學生，現在還剩下一個，還不知道能呆多長時間。”

訪談對象J就是L所說的兩年來剩下的唯一的老年護理專業大學生，“上崗第一天我成為了一名基層護理員，負責11個房間，一天多少次來回，那長長的走廊真是無盡頭，自己好歹也是一名大學生，心里很不是滋味，剛做護理員的時候覺著度日如年，先不說每天有多累，每天超過12小時的工作時間就讓人受不了，不是單位不遵守勞動法，而是老人按呼喚鈴喊你，你能裝聽不到嗎？現在雖然也習慣了，但職業地位低，缺乏職業上升通道，什么時候是個頭？老是這樣下去也不是辦法，走一步看一步吧。”

三、個案考察的結果討論和理論分析——基于結構洞理論

（一）結果討論

針對養老社會服務機構的發展問題，早在2006年南京市就出臺相關規定，對民辦養老機構建設給予稅費減免的政策優惠和資金扶持。政府按城區、郊區、縣每張床位一次性分別給予4000元、3000元、2000元的資助，對按照規模標準改、擴建新增床位減半資助。隨著國民經濟的發展，這一資助標準已漸顯不足。2012年2月，南京市民政局、財政局發布《江蘇省南京市關于調整提高養老機構補貼標準的通知》，提高床位資助和運營補貼標準，規定新建床位補貼標準在原標準之上再增加每張1000元，改擴建減半資助。收住南京籍老人的養老服務機構運營補貼新標準為每人每月自理類80元、半失能100元、失能120元。雖然政府對養老社會服務機構的投入還有待提高，但持續的資金注入，確實為降低養老機構的經營成本解了燃眉之急。

針對養老用地問題，《市意見》規定：“將養老設施建設用地納入土地利用總體規劃和年度用地計劃，并在國有建設用地供應計劃中予以優先安排。”針對租賃場地難的問題，《市意見》規定，“鼓勵將閑置的廠房、倉儲用房、學校、培訓中心、度假村、農莊等存量房產和土地改建為養老服務設施。”特別值得關注的是，《市意見》規定，從2015年開始，養老基礎設施建設納入年度經濟社會發展目標、全市國民經濟和社會發展規劃以及政府目標管理和績效考核。針對主城區因房屋拆遷、養老場地難尋的問題，《市意見》規定，“新建住宅小區按比例配套建設社區居家養老服務用房，已建成區要按照規定標準調劑解決，無養老服務設施或現有設施未達到標準的，各區要在限定日期前通過購買、置換、租賃等方式，按標準建成”[17]。

如前所述，執政黨把社會組織作為“促進人的全面發展”的重要途徑賦予了重要的使命。但是社會組織的從業人員能否從社會組織的發展中得到符合人的全面發展要求方向的發展，是衡量社會組織是否具有促進人的全面發展作用的重要條件，現階段人的全面發展必然要通過職業發展來體現和實現。

我國各專業領域專業技術人員都實行“專業技術職務”制度，也就是所謂的“職稱”，分為初、中、高不同的職級，工資待遇和職級掛鉤。而養老護理則只有養老護理員的職業資格，這種職業資格層次偏低，起點也低，高職畢業生沿用這種職業通道晉升，會讓學生感到降低了自身的價值，而且目前該職業資格沒有完全和工資、地位掛鉤，難以體現其專業價值。為了支持鼓勵高校和中職學校涉老專業畢業生前往養老服務機構、企業就業，《市意見》規定，在養老機構護理崗位連續從業2年以上的養老護理員，按照取得的不同等級的資格證書分別給予相應一次性補貼。為促進養老護理員的技能提高，養老護理員按照條件申請享受職業技能培訓補貼。同時，制定了崗位和社會保險補貼政策以及入職獎勵和工齡補助制度，養老護理員符合條件即可享受，并限定相關單位在2015年前執行落實。

值得注意的是，在《市意見》積極推進養老護理員職業資格與待遇掛鉤的同時，黨和政府對社會服務機構從業人員的政治地位也開始予以重視。2015年9月，中共中央發布《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，統戰工作對象調整為12個方面，正式將“新的社會階層人士”列為其中一個方面。根據中央統戰部作出的政策解釋，“新的社會階層人士”包括四個群體，社會組織從業人員即社會團體、基金會、民辦非企業單位從業人員是四個群體其中之一[18]。

（二）理論分析

作為制度要素的一系列積極政策的出臺，完善了社會服務機構發展的制度環境，對促進養老機構發展、緩解經營壓力起到了積極作用。但是社會組織的發展既與制度要素相關，也與社會組織發展所必需的網絡、規范、信任等社會資本密切相關，這就需要從社會資本這一視角探索社會組織建設的影響機理。學者們大都認為，集中體現在馬克思社會關系理論和市民社會理論中的馬克思社會資本思想是當代社會資本理論的直接理論基礎之一。社會資本是“社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”[19]。 社會網絡作為當代社會資本理論的研究對象之一，是社會資本各要素中的上位要素，社會網絡中的結構洞理論，對社會組織的社會資本生成具有較強的解釋力。所謂結構洞，是指兩個關系者之間的非重復關系[20]，即“社會網絡中的某個或某些個體和有些個體發生直接聯系，但與其他個體不發生直接聯系或關系間斷（disconnecrion）的現象，從網絡整體看好像網絡結構中出現了洞穴”[21]。“結構洞”就是指社會網絡中的洞隙，是一種靜態的社會資本，誰占有了“結構洞”誰就更容易獲得信息優勢和控制優勢。

民政部《〈社會服務機構登記管理條例〉修訂草案征求意見稿》把社會服務機構定義為：“自然人、法人或者其他組織為了提供社會服務，主要利用非國有資產設立的非營利性法人”。從這個定義來看，養老社會服務機構作為政府組織、營利組織之外的第三部門，它所具有的非營利性特征，使得組織本身的運營目標具有公共性、公益性，同時自身又是“法人”，這使得它又具有經營性和競爭性。因此，它的存在和可持續發展也必須依靠信任、規范以及網絡等社會資本，這是一個社會組織的核心競爭力，社會服務機構若想獲取社會資本、汲取資源，社會網絡是基礎。從前述分析中可以看出，政府是養老社會服務機構所處的社會網絡結構洞的占據者。

2009年諾貝爾經濟學獎獲得者、美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆認為，宏觀層次上的正規制度，也就是社會組織之外的法律法規等，是屬于社會組織的社會資本“規范”的一部分。從前述分析可知，《市意見》等一系列政策法規作為養老機構的“規范”社會資本，為南京市養老機構的發展排除了障礙、規定了邊界、提供了資源。為了增進公眾對養老機構的信任，培育養老機構的“信任”這一社會資本要素，營造養老機構良好的誠信環境，《市意見》還專門提出“建立養老服務信用認證機制。加強養老服務組織信用體系建設”[17]。這些都充分說明，作為養老機構獲取社會資本基礎的社會網絡顯現出單向性，形成了一個以政府為中心的“結構洞”，政府是養老社會服務機構所處社會網絡結構洞的占據者，這種“結構洞”的狀態，決定了南京乃至中國養老社會服務機構未來相當長一個時期的發展方式。

以政府為中心的養老社會服務機構所處社會網絡的“結構洞”的狀態是有著深刻的歷史和社會原因的，且不僅限于養老社會服務機構這一類社會組織。從新中國成立到“文革”前，全國大約有全國性社會團體近百個，地方性社團6000多個，“文革”中絕大多數社團陷入衰熄。從上世紀80年代中后期，社會組織才開始復蘇發展，而且起初社會組織大多具有官方或半官方性質。單就養老社會服務機構而言，改革開放初期，我國的老齡化問題尚未顯現，擁有較大人口紅利，因此養老社會服務機構的發展問題并不突出。當上世紀末、本世紀初一些大中城市率先進入老齡化社會之后，養老機構尤其是民辦養老機構的發展問題才開始凸顯。從南京的情況看，此時進入養老行業的是一些下崗再就業人員，他們創辦養老機構的初衷主要是為了解決個人的生計問題。

南京知名養老連鎖機構——民辦真美好連鎖老年公寓的發起人李思美就是下崗后為了生存才進入養老行業，創辦了江蘇第一家民辦老年公寓。《現代快報》的記者在一篇報道中如此描述：“1997年2月，李思美從信用社下崗，正為前途發愁，一個偶然的機會看到報上一則‘為下崗職工再就業出點子，試辦托老公寓的文章，想到自己家里就有5位老人需贍養，她覺得養老院應是個賺錢的行當”[22]。本研究中的G機構，也是創辦人L女士1999年下崗后為解決個人的生計問題創辦的。雖然這些民辦養老社會服務機構大多是在民政部門注冊，屬于非營利機構，但是其營利性目的是非常明顯的。這種創辦初衷就使得民辦社會組織至少是民辦養老社會服務機構的“服務”這一“使命驅動”不足。

有論者對這種以政府為中心的養老社會服務機構所處社會網絡的“結構洞”的狀態持批評態度，但至少從目前中國養老社會服務機構所處的發展階段來看，這種“結構洞”狀態是具有積極意義的。公民社會理論家往往偏激地把國家看作是對公民社會的最大威脅。公民社會理論的批評者正確地指出，國家并不總是對公民社會的生存和發展構成威脅，相反國家的保護和管理對于公民社會的健康發展必不可少[23]。

2016年8月，中辦國辦印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，把“充分發揮社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業的作用，努力走出一條具有中國特色的社會組織發展之路”[14]作為改革社會組織管理制度的指導思想。社會組織的服務職能是現階段“促進人的全面發展”的著力點。2013年9月，國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》提出，“鼓勵公益慈善組織支持養老服務，……使公益慈善組織成為發展養老服務業的重要力量。積極培育發展為老服務公益慈善組織，積極扶持發展各類為老服務志愿組織，開展志愿服務活動”[24]。這實際上是著眼于用公益慈善理念和志愿服務精神改造和升華養老社會服務機構的“服務”這一“使命驅動”不足的問題，使這一類社會組織真正成為“促進人的全面發展”的推動力。

由此可以說，我國的為老服務公益慈善組織和志愿組織（以下簡稱“為老社會組織”）面臨良好發展機遇。在養老服務方面，政府與市場都存在著內在缺陷和失靈問題。為老社會組織既可以承接政府公共資源，又可以運作市場資源，是社會化養老服務的有效載體，從而彌補政府和市場的缺陷和失靈，在養老服務事業中扮演著不可或缺的角色。雖然為老社會組織是養老服務體系中的一支重要力量，但是目前我國這類組織的數量、專業化水平以及規模都與未來的養老服務業主力軍的角色還不相適應，需要不斷加強自身能力建設。

一方面，應努力提升硬實力，做養老社會資本的提供者和基礎設施建設的參與者與推動者，包括資金籌集能力、養老信息網絡建設能力等；另一方面，還要加強軟實力建設，做養老行業標準的制定者與實踐者，咨詢與技術開發的主力軍，打開為老社會組織參與公共服務的渠道。除了充分利用政府提供的財政稅收扶持政策，還要通過建立完善的信息披露機制，增強為老社會組織的社會公信力，以公信力促進公益慈善理念和志愿服務精神的傳播，以此來調動市場資源和民間資源。人的全面發展不僅僅體現在青壯年時期的能力和品德的完善，更重要的是在養老的過程中不割裂老人原來的生活環境和社會聯系紐帶，使老人有尊嚴、有品質地度過老年時期，因此應避免“隔離式”、“集中式”養老，立足社區建設公益慈善和志愿服務性質的中小型托老機構。

另一方面，應努力完善為老社會組織以及政府和市場在區域內的共治框架，包括完善內部治理結構、建設專業化隊伍、營造良好社會氛圍等。同時，要加強專業隊伍建設，為老社會組織應該與相關培訓機構聯合，強化機構、教材、師資力量和培訓基地建設，針對服務對象進行養老服務人員的分級培訓，使服務人員獲得相應的專業任職資格，進一步充實經過專門培養的社會工作者或老年護理專業人才。

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