我國區域文化協調發展的基本思路

劉 敏 李健美

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我國區域文化協調發展的基本思路

劉 敏 李健美

區域文化協調發展是當前我國經濟社會發展面臨的一項新課題，需處理好區域公共文化服務資源與要素配置、區域文化產業發展與經濟增長、區域文化建設與區域發展、區域公共文化服務與文化產業之間的關系。當前，由于文化要素資源錯配、行政區劃空間割據、城鄉二元結構差異、管理體制機制障礙等原因，我國區域文化協調面臨供需矛盾、內容差異、城鄉差距、產業低效、意識薄弱等一系列問題，亟需從整合區域文化要素、創新文化服務方式、瞄準文化產業方向、借力文化創新手段、破除協調機制障礙等方面下大力氣，以拓展文化協調空間，豐富文化協調內容，形成規模集聚合力，優化文化協調品質，提升文化協調效率。

區域文化 文化協調發展 公共文化服務 文化產業

李健美，中國人民大學經濟學院副教授。

“十三五”規劃建議確立了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。其中，協調是持續健康發展的內在要求。促進文化大發展大繁榮，推動物質文明和精神文明協調發展，就是這一理念的集中體現。區域文化協調發展是一個全新的命題，也是當前我國文化領域推進體制改革、文化產業與公共文化服務融合發展的統領和手段。學術界對文化協調的研究可以追溯到上個世紀90年代末，此后諸多學者對文化協調的必要性、區域文化與經濟發展的關系內涵、區域文化產業協調等方面做了分析(侯景新，2003),指出文化協調是我國文化建設的重要內容，區域文化發展與區域經濟發展之間存在相互關系。總結歸納現有文獻資料，可以將區域文化協調發展定義為：在區域發展過程中文化產業、公共文化服務、精神文化三者之間的和諧互利關系。其中，文化產業包括新聞出版發行服務、廣播電視電影服務、文化藝術服務、文化信息傳輸服務、文化創意和設計服務、文化休閑娛樂服務、工藝美術品的生產、文化產品生產的輔助生產、文化用品的生產，共九大類*參照國家統計局《文化及相關產業分類2012》。；公共文化服務包括公共文化服務設施、資源和服務內容，以及與之相對應的人才、資金、技術和政策保障機制等；精神文化包括哲學、文學、科學、技術、藝術、宗教、價值觀念和倫理道德等，精神文化可以歸為科學文化和人文文化(黃曉炎，2007)。

研究我國區域文化協調發展的基本思路，就是要在明確區域文化協調發展內涵的前提下，從區域文化協調發展應處理的幾個關系入手，全面分析當前我國區域文化協調發展現狀和問題。要把握好供需矛盾、結構差異、城鄉差距、產業效率、文化意識等方面的特點和問題，找出我國區域文化發展不協調的主要原因，并提出促進我國區域文化協調發展的政策建議，踐行“十三五”時期五大發展理念，科學合理引導未來區域發展在文化協調方面發力。

一、區域文化協調發展應處理好四個關系

我國正處于全面深化改革的關鍵時期，經濟發展進入新常態，供給側結構性改革深入推進，文化發展進入新時期，對區域文化協調發展提出了新的要求。這集中體現在：一是要處理好區域公共文化服務資源與要素配置的關系，二是要處理好區域文化產業發展與經濟增長的關系，三是要處理好區域精神文明、文化建設與區域發展的關系，四是要處理好區域公共文化服務與文化產業發展的關系。

(一)區域公共文化服務資源和要素配置的關系

2005年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中首次提出“公共文化服務”一詞，公共文化服務作為關乎人民文化需要的一項重要任務得到關注。此后，相關政策陸續出臺，公共文化服務發展進入體系化建設階段。2015年1月，國務院辦公廳印發《關于構建現代公共文化服務體系的意見》[中辦發2015(2)號]，并配套出臺《國家公共文化服務指導標準2015—2020》，這一專項意見可以視為國家公共文化服務的綱領性文件。文件中對加快構建現代公共文化服務體系，推進基本公共文化服務標準化、均等化，保障人民群眾基本文化權益等都作出了全面部署，充分體現了國家著力提升公共文化服務的決心。2015年5月國務院出臺了《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》，2015年10月黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》均對基本公共文化服務標準化、均等化進行了重申，目前“十三五”公共文化服務專項規劃正在編制中。

從推進公共文化服務標準化、均等化工作的重點來看，上述文件中主要包括了三個方面的內容。一是促進城鄉基本公共文化服務標準化、均等化發展，加大城市對農村文化建設的幫扶力度；二是結合國家扶貧開發總體規劃，實施精準的文化扶貧，推動老少邊窮地區基本公共文化服務實現跨越式發展；三是保障老年人、未成年人、殘疾人、農民工、農村留守婦女兒童等特殊群體享有基本的公共文化服務。前兩方面的內容都涉及了區域公共文化服務資源和要素配置的關系，即公共文化服務設施、數量等資源要與區域經濟發展水平、人口素質規模等相適應，文化要素稟賦要講究配置效率。

(二)區域文化產業發展與經濟增長的關系

文化因素在現代經濟發展中越來越具有重要的、主導的甚至決定性的作用。一方面，區域經濟發展狀況影響著文化產業發展的格局，區域經濟發展為文化產業發展提供物質條件，決定著文化產業發展的結構、類型和特質及發展水平的高低。另一方面，文化產業的迅速發展能夠對區域文化資源進行升級和重塑，有效提升當地區域歷史和藝術文化資源的吸引力。通過對區域形象的提升，吸引投資，促進區域經濟的增長。區域間文化產業的集聚發展可以產生規模效益，實現產業效率的外溢。美國、日本和韓國*上海師范大學：《全球城市公共文化服務發展報告(2014)》。的經驗表明，當文化與其他產業形成共棲、融合和衍生的良性互動關系時，將形成強大的經濟競爭力。相關資料統計顯示，2015年我國文化產業增加值為2.58萬億元，文化產業增加值占國內生產總值(GDP)的比重達到3.82%，保持了近年來10%以上的高增長率，對經濟增長的貢獻作用進一步加大。與此同時，文化產業發展對區域經濟的發展具有反作用，會推動或制約著區域經濟的發展。

(三)精神文明、文化建設與區域發展的關系

加強精神文明建設是落實區域協調發展理念的必然要求。協調發展理念的提出，旨在建設文明的道德文化、法律文化、科學文化、媒介文化和網絡文化等，正確處理社會發展中的重大關系，促進社會發展中不平衡問題的解決。區域文化的建設與發展，對于一個區域的物質文明、精神文明、政治文明的全面進步，具有深層次的動力支撐作用。作為影響區域經濟發展的一個不可忽視的因素，區域文化直接影響著人們的思維、觀念、價值取向和精神面貌等，對區域經濟發展有著重要意義。文化建設與區域發展之間存在著相互滲透、相互促進、共生互動的關系，文化建設是區域發展不可或缺的前提和精神動力支撐。

(四)區域公共文化服務與文化產業的關系

在政府行政力量和市場力量的共同作用下，近年來區域公共文化服務與文化產業之間的關系發生了變化，二者由共生、共存走向共融。區域公共文化服務與文化產業的關系主要體現在三個方面，一是公共文化服務與文化產業的內容發生了交叉和融合，能否市場化不再作為區分公共文化服務與文化產業的硬性標準，公共文化服務可以配套文化產業和變成文化產業，二者的界限不再不可逾越；二是與資本化運營手段的不斷創新相適應，區域公共文化服務與文化產業的投入模式已具備一定的相似性，公共文化服務領域的政府向社會組織購買服務和文化產業領域的公私合作(PPP)融資就充分體現了二者的融通性；三是區域公共文化服務與文化產業的協調與融合是區域文化協調發展的重要內容，二者融合產業新的經濟形態，加之相關領域人才、資本、技術等的相互協調與融合，以加速實現文化發展效率的倍增。

二、當前我國區域文化協調發展現狀

隨著國家公共文化服務體系建設的不斷推進和文化產業支柱地位的不斷培育，區域文化協調發展呈現新局面。但是，東中西部區域之間、省域之間、城市之間及內部文化發展仍然存在一系列問題和難點，是未來推動文化領域供給側結構性改革和促進區域文化協調發展的主要發力點。

(一)區域文化需求日益高漲，但供需矛盾依然突出

圖1 2011—2016年城鎮居民家庭教育文化娛樂人均支出數據來源：中經網統計數據庫。

(二)區域文化服務逐步升級，但結構差異較為明顯

我國公共文化服務體系建設尚處于起步階段，服務設施、內容等逐步升級。中西部地區公共文化服務內容、質量和水平與東部發達省區相比較仍存在較大的差距，省市、城鄉之間公共文化服務設施、內容等的差距較大。具體表現：公共文化服務要素投入與現實需求不相適應，國家公共文化服務體系示范區建設與未來目標不相適應，公共文化服務能力與均等化要求不相適應，公共文化服務體制機制與突出問題不相適應。圍繞均等化和標準化分解的任務目標偏離了區域發展的現實需求，導致空間結構性差異。目前，文化部已經啟動第三批國家公共文化服務體系示范區建設，但是與區域經濟社會的快速發展和居民文化需求的急劇增長相比，國家公共文化服務示范區公共文化服務的發展還相對滯后，并沒有發揮出明顯的示范帶頭作用。

(三)區域文化投入明顯增加，但城鄉差距長期存在

盡管各地每年的文化事業費呈增長態勢，但根據國家“十二五”規劃要求，公共財政對文化建設投入的增長幅度要高于財政經常性收入增長幅度。據統計，2015年，中央本級文化體育與傳媒支出249.21億元，增長6.4%；東部、中部和西部地區均實現了40%以上的增長，且中部地區增長幅度最大。但是，全國文化事業財政支出占國家財政支出總額的比例長期在0.4%左右，其中用于農村的文化投入不到1/3，且公共文化服務投入占比在農村和西部地區呈下降的趨勢。國家雖然設立了藝術基金、文化產業基金等，拓寬了文化投入的資金來源渠道，但資金規模相對較小，使用效率普遍不高。我國文化藝術人才總量不足、結構不優。文化工作者專業人員缺編、缺人現象較突出，基層文化服務單位無專職工作人員，專干不專、身兼多職成為基層文化工作普遍存在的問題。人才總量規模小，結構不盡合理，特別是各門類高層次專業技術人才緊缺。

(四)區域文化產業加速發展，但產業效率普遍不高

“互聯網+”、大數據等的發展帶來了文化產業的革新，區域文化產業加速發展，四面開花，實現了文化產業增加值的高速增長，固定資產投資增長迅速。以文化、體育和娛樂業固定資產投資完成額為例，2011年12月為3148.16億元，2015年12月為6721.12億元，2011—2015年年均增長速度達到21%，并實現了4年翻一番(見圖2)。這一方面與“十二五”以來我國提出的“把文化產業培育成為國民經濟支柱產業”的戰略部署有關，另一方面也與國內外產業轉型發展的大趨勢有關。我國文化產業發展與經濟發展格局基本相同，無論在人才、資本、技術基礎、產業規模上，還是在品牌、品質、市場、價值創造上，均呈現“東高西低”的態勢。我國的文化產業多在大城市形成產業集聚，北京、上海、深圳、廣州、杭州等為重要的文化產業中心，近年來鄉村文化旅游得到發展，“美麗鄉村”建設取得經驗，但是城鄉差距依然明顯，小城鎮和鄉村文化產業發展的方向和路徑依然不夠明確。從區域之間來看，由于文化同源地區的存在，文化產業發展區域競爭壓力大，惡性競爭導致規模效益難以發揮，難以對產業效率的提高形成拉力。

圖2 2011—2016年文化、體育和娛樂業固定資產投資完成額數據來源：中經網統計數據庫。

(五)區域文化建設得到加強，但文化意識亟待提高

文化建設是區域發展的重要內容之一。文化建設的過程就是要以高度的文化自覺，以強烈的責任意識，以文化促進居民的精神素質以及區域經濟水平的提升，是區域文化協調發展的重要組成部分。十七屆六中全會提出了深化文化體制改革，推動文化大發展大繁榮這一政策目標，將文化建設提到了一個新的歷史高度，此后，諸多省區和城市僅僅圍繞這一主題，在城市精神提煉、文化內涵挖掘、文化品牌培育、精神文明建設等方面下大力氣。但是，文化建設多停留在區域戰略層面，基層文化建設缺失，居民文化意識不強等現象依然較為廣泛存在。

三、我國區域文化發展不協調的主要原因

與區域文化協調發展現狀相對應，我國在區域文化發展過程中存在諸多不協調因素，究其原因，主要包括文化要素資源錯配、行政區劃空間割據、城鄉二元結構差異和管理體制機制障礙等。

接觸氧化法去除地下水體中的鐵、錳具有投資省、運行費用低等優點，但是啟動速度慢，錳質濾膜的成熟難于鐵質濾膜，除錳效果不穩定，采用氧化+過濾可以解決啟動速度較慢的問題。因此可在接觸氧化前設置前置氧化工藝，提升除錳工藝啟動速度，同時保障穩定的除錳效果。前置高錳酸鉀氧化雖然成本稍高，但可降低消毒副產物生成風險。

(一)文化要素資源錯配

文化要素資源的合理配置是區域文化協調發展的必然要求和前提條件。不同地區文化資源、條件、基礎不同，使得區域內部和區域外部文化協調發展呈現出差異化特點，暴露出各種各樣的問題。文化要素資源錯配主要表現為省域之間、城市之間、區域內部以及連片地域之間人、財、物等文化要素資源配置缺乏統籌規劃，存在文化要素資源凹地的同時也存在文化要素資源的集中區域。以京津冀地區為例，首都北京顯然是文化要素資源的集中區域，天津次之，河北最弱，文化要素資源配置與人口規模等不相適應，同時文化要素資源的配置缺少市場作用力的參與，且政府監管存在誤區。雖然北京、天津和河北三地通過構建發展聯盟來進行全方位的對接合作，但是消除由于文化要素資源錯配帶來的負面影響還需加以時日。文化要素資源錯配狀況的存在，加劇了區域文化發展的供需矛盾，導致公共文化服務升級緩慢和產業發展步履蹣跚，影響公共文化服務和文化產業效率。此外，過強的文化意識形態與文化發展的經濟社會屬性之間的偏差直接導致了區域文化協調發展過程中資源配置效率低下。

(二)行政區劃空間割據

面對調整區域經濟轉型和產業結構優化升級的壓力，近年來各地紛紛發展文化產業，創造了文化產業發展的高速度，并推動了文化產業與公共文化服務的融合發展。但是，我國文化發展依然沒有激發出高效率，其中，行政區劃的空間割據是造成這一問題的主要原因之一。我國地域文化要素資源豐富，自然文化要素資源和歷史文化要素資源往往集中連片分布，天然打破了行政區劃空間限制。但是，區域文化發展戰略的制定往往以行政區劃單位為主體，各地對文化產業的發展定位和方向主要針對當地客觀實際和政策導向，區域之間難以統籌協調，出現各自逐利的現象；同時，文化產業的開發往往是在區域文化發展戰略指導和行政力量引導下的市場行為，若待開發的文化資源分屬于不同的行政區劃單位，產業開發協調難度和成本將會增加，且極易出現協調補償的現象，降低產業開發效率。以文化旅游為例，一是相鄰行政區文化產業項目同質化現象嚴重，如蘇杭周邊的江南古鎮開發，已隨著產業周期的縮短和階段出現減熱。二是產業項目開發時對山、水、名人的文化要素資源的爭搶事件時有發生，如黃帝故里、“長壽之鄉”等，區域之間形成惡性競爭的態勢，影響區域文化協調發展環境和精神文明建設。

(三)城鄉二元結構差異

城鄉二元結構是我國經濟和社會發展的一個壁壘因素，其存在造成了城市和農村之間的割裂。折射到區域文化協調發展方面，公共文化服務的城鄉結構性差異、文化產業及文化消費的斷層、文化協調意識的差別均與城鄉二元結構有關。城鄉二元結構差異的結果主要表現為城鄉之間文化資源配置機會的不平等，機會不平等引起結果的不平等，結果的不平等反過來加劇了機會的不平等。不同區域之間初始的文化要素資源不同，這種二元化的制度不僅不能改善要素資源的不均衡狀態，反而加劇了資源配置的不均衡。對于北京、上海、廣州、深圳等等級規模較高的城市，公共財政資金充裕，市場融資能力強，有足夠的財力支持文化發展。文化的迅速發展又進一步帶來了更多的經濟社會效益和更多的正外部性，形成良性循環，因此這些地區也比較容易成為文化協調發展的前沿。而小城市和落后的農村地區則相反，文化協調發展會受到資金、人力、技術、眼光以及規模輻射力等多因素的限制，實現四個協調難度極大。此外，城鄉文化發展意識的不同也是城鄉二元結構的表現，影響區域文化協調發展的方向。

(四)管理體制機制障礙

從管理體制機制方面分析，大部分地區區域文化協調意識較弱，區域文化發展尚未建立起有效的協調機制。由于文化管理權責界限不清晰，文化、宣傳、新聞廣播電視、旅游等相關部門之間溝通協調不順暢，區域之間、城市之間、城鄉之間存在既有的層級協調機制壁壘。雖然國家已經提出把提高文化開放水平作為全面深化改革開放的重大任務，文化體制改革已經取得諸多成效，但是文化開放與區域經濟社會發展水平相關，除部分發達省區和大城市之外，其他眾多地區尚未樹立文化開放的理念，難以在區域文化協調發展過程中掌握行為主動權。區域之間、城市之間、城鄉之間雖然在文化合作等方面做出嘗試和努力，例如北京、天津和河北三地構建了“京津冀公共文化服務示范走廊發展聯盟”，但是由于體制機制障礙的存在和經濟社會利益驅使，難以形成持續的拉力，效率不高。國家未對文化發展制定差別化的區域政策，文化立法不完善，在全國一盤棋和文化大發展大繁榮政策導向的驅使下，在文化發展目標導向的指引下，難以破除區域文化協調發展的機制壁壘。

四、促進我國區域文化協調發展的政策建議

針對我國區域文化發展不協調的表現及其產生原因，為貫徹落實“協調發展”的理念，實現“十三五”期間文化發展的目標，促進現代公共文化服務體系建設、文化產業和文化消費優化升級、精神文明和文化建設取得新進展，促進我國區域文化協調發展，從整合區域文化要素、創新文化服務方式、明確文化產業方向、借力文化創新手段、破除協調機制障礙等方面入手，提出如下政策建議。

(一)整合區域文化要素，拓展文化協調空間

要打破地區間、部門間、產業間、行業間等文化要素資源的障礙和傳統的文化意識形態，樹立區域文化協調發展的觀念，以文化企業為主體，充分發揮市場機制在區域發展中資源配置的基礎性作用，實現文化、科技、人才、資金等文化要素資源的自由流動。發揮先發區域和大城市的優勢帶動作用，構筑依托先發區域和大城市的文化協調發展網絡，通過構建區域文化協調發展聯盟等形式，培育和激發其文化輻射能力，帶動周邊中小城市、農村地區文化建設，實現區域和城市內部的文化協調發展。轉變傳統的區域協調模式和自上而下的文化要素資源配置方式，加大區域橫向文化要素資源整合和協調，正確處理好文化資源同質地區的文化發展競合關系，走規模化和市場化的道路，不斷提升文化發展的實力。構筑跨區域的文化要素展示、交流和交易平臺，逐步實現文化協調空間的向外拓展。

(二)創新文化服務方式，豐富文化協調內容

在公共文化服務標準化均等化目標基礎上，“十三五”時期公共文化服務政策的著力點應放在促進公共文化服務設施的完善和提效利用上，以提高區域文化協調發展的效率。樹立區域間、城市間、城鄉間公共文化服務設施及內容共享的理念，積極推動黨政機關、國有企事業單位和學校的各類文體設施及場館向社會免費或優惠開放等，促進“三館一院”采用政府向社會組織購買服務的方式開展豐富的文體活動，不斷創新公共文化服務的內容和方式，縮小城鄉、區域之間的公共文化服務差距(王前等，2015)。學習重慶市開展的全市公共文化服務物聯網服務試點的經驗，構筑高效的公共文化服務網絡，強化平臺管理，實現百姓“點單”，增加公共文化服務的活力。不斷推動完善公共文化服務立法，特別是加快《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》《全民閱讀促進條例》的立法進程和《文物保護法》的修訂工作，推動區域間、城市間、城鄉間以政策文件的形式對文化服務內容合作進行規定和約束，提高區域文化協調的規范性和效率。

(三)瞄準文化產業方向，形成規模集聚合力

轉變區域文化產業發展方式，改變部分城市跟風政策盲目發展文化產業的現狀，根據產業首位度和輻射力優選文化產業方向，調整和優化文化產業結構。促進文化產業與公共文化服務、文化產業與其他產業形態融合發展，不斷催生新的文化產業形態和具有區域特色的文化產品。依靠政府行政力量，對各地文化產業項目進行評估和監測，對盈利能力較弱和對區域環境造成威脅的文化產業項目叫停(耿達，2016)。整合區域內外文化要素資源，特別是同質化文化要素資源和位于同一產業鏈上下游的文化要素資源，以捆綁打包的方式集中開發，形成規模集聚的合力。引導區域文化產業規模布局和入園發展，建設跨行政區劃的文化產業集群。根據區域城市經濟社會發展現狀和文化要素資源特點，通過制定合理的區域文化產業發展規劃，引導文化產業科學發展。積極培育區域文化產業品牌，塑造區域文化中心，提升區域文化產業競爭力。

(四)借力文化創新手段，優化文化協調品質

隨著我國經濟社會發展進入新常態，“互聯網+”作為一種新型的驅動手段，必將在經濟社會提質增效中發揮著積極的推動作用。“互聯網+”具有高聯通性、高知識性、高增值性等特征，可以帶來文化發展的在線化、數據化，在互聯互通、共建共享的模式下不斷提高文化發展的質量和效率，更大程度地滿足人民群眾對于文化發展的需求，改善和保障文化民生，提升區域文化協調發展的品質。借力“互聯網+”，構造中央和地方政府支持、市場和企業提供服務、社會(非盈利組織)參與的文化協調發展供給主體組成模式。基于互聯網的公共文化數據庫和分析系統，通過互聯網數據挖掘技術，設計文化服務“菜單”。通過移動網絡技術使在場服務轉變為在線服務，通過互聯網交易平臺、在線技術等打開區域外部市場，實現區域間文化資源無障礙自由配置。加強文化數字資源整合開發，加強多網、多終端應用開發，實現文化發展信息共享、多級關聯。

(五)破除協調機制障礙，提升文化協調效率

打破區域文化協調發展的組織、協調、聯通和評價、監督等環節的機制障礙。在有條件的地區開展文化協調發展試點工作，由政府層面牽頭設立區域文化協調專門機構，負責區域內和區域間文化協調發展相關事務。探索在區域文化協調發展中引入社會化機制，在增加公共財政投入、鼓勵社會參與的同時，按照市場取向改革和政府職能轉變的要求，構建多元化的區域文化協調發展體系。構建區域文化供給的層級網絡，構造文化供給綜合體，實現文化網絡平臺的區域聯通。對社會力量開辦的文化項目在融資、用地、稅費等方面給予優惠，鼓勵和支持民間資本和外資進入文化領域，支持跨區域的文化項目合作。加快文化人才培養，積極引導文化人才到文化發展勢頭強勁的中小城市和農村開展文化建設工作，加速文化專業人才區域間流動。建立區域文化協調發展互聯網監測平臺和群眾性投票、評論、建議平臺，提升區域文化發展的規范性和制度性。

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責任編輯：艾 冰

劉 敏，國家發展改革委社會發展研究所助理研究員、博士；