聚焦中小學辦學體制改革推進現代學校建設

論壇嘉賓 _ 勞凱聲（首都師范大學特聘教授、教育學院首席專家）

周洪宇（華中師范大學教授）

褚宏啟（河北省教育廳副廳長、北京師范大學教授）

楊銀付（國家教育發展研究中心教育政策評估室主任）

內容整理 _ 李剛剛

- 編者按 -

當前，中國中小學辦學體制改革已進入新的階段，很多新的情況和新的問題需要討論和研究。在此背景下，首都師范大學與北京教育學會于2016年12月8日聯合舉辦了主題為“聚焦中小學辦學體制改革，推進現代學校建設”的首都教育論壇。本刊記者全程參與了本次論壇，并根據錄音整理出論壇的主要議題及核心內容。

2016年首都教育論壇的主題是“聚焦中小學辦學體制改革，推進現代學校建設”，與會專家圍繞此主題，從中國中小學辦學體制改革的歷史、當下面臨的問題以及未來改革的方向三個方面進行了探討。

中國中小學辦學體制改革的歷史

中國的中小學辦學體制改革始于20世紀80年代，至今經歷了幾個重要的階段，只有對過去進行梳理，對其有清晰的認識，才能準確把握當下改革中面臨的問題以及中國中小學辦學體制改革未來的方向。

就中國中小學辦學體制改革的歷史問題，勞凱聲教授對其進行了系統的梳理，其他與會專家的報告中對此也有涉及。專家們普遍認為，中國中小學辦學體制改革的歷史大致可以分為三個階段。

1.20世紀80年代至1992年，中國的教育體制改革主要是國家對公立學校的簡政放權。對于這場改革，很多人認為，政府和市場構成了社會控制的兩極，所以公立學校希望通過市場化、民營化的改革措施，來擺脫政府對教育的過度控制，徹底解決公立學校存在的問題。在我國，由于公立學校一直被定位為事業單位，即由政府舉辦的、不具備法人地位的社會組織，是政府的附屬機構、下屬機構。這樣的一種定位，致使權利過于集中在政府，學校沒有自主權，限制了學校的發展，并產生了一些問題。所以，從20世紀80年代開始，教育體制改革的重點就是要改變過于集權的教育體制，通過簡政放權來重構國家與教育、政府與學校的關系。

2.1992年至2008年，由于市場經濟的影響，形成了政府、市場、學校三者之間一種比過去更為復雜的關系，人們把1992年公立學校的改革叫做公立學校改制或者公立學校轉制。在政府、市場、學校三者之間這樣一種更為復雜的關系中，簡政放權的改革目標又有了新的含義，除了中央政府要向地方政府放權、政府要向學校放權之外，還有很大一部分對學校進行管理的權力下放給市場，由市場來調節，這就形成要比過去復雜得多的一類關系。在這個階段的改革過程中出現了一些問題，第一個問題是教育亂收費亂象。教育亂收費最早是從學校改制開始的。學校改制把原先由政府控制、政府行使的收費權給了改制學校，而相當一部分改制學校在行使這項收費權的時候是出于利益上的追求，沒有有效地利用這項權力。因此，收費就演變成了亂收費，在社會上引起了非常廣泛的影響。第二個問題是擇校問題。由于教育資源占比不同，老百姓又希望孩子上好學校，接受好的教育，因此，引發了上好學校的問題，即擇校問題。為了上好的學校，享有好的教育資源，又衍生出一系列其它問題。所以，從2006年到2008年，國家對改制學校進行了清理整頓，最后的結果就是公立學校的改制由此劃上了句號。

3.2008年至今，多模式探索階段。公立學校改制結束之后遺留下幾個問題：第一，公立學校應該國家辦還是民間辦？第二，公立學校與政府應該構成什么樣的關系？第三，如何對公立學校進行準確的社會定位？第四，公立學校應如何利用市場機制？第五，如何堅守公立學校的公益性質？第六，公立學校的產權如何歸屬？針對這些問題，一些學校或者地方政府進行了探索性的改革，歸納起來有五種改革的模式：即集團化辦學；名校辦分校；委托管理；公私合作制，即PPP模式；高等學校支持附中附小辦學。

當下中國中小學辦學體制改革面臨的問題

在梳理中國中小學辦學體制改革的基礎之上，會議還就當下中國中小學辦學體制改革中面臨的問題，如公立學校的公益性問題、學校改革無法可依的問題以及改革中權力與資本互相傷害的問題等進行了討論。

1.公立學校的公益性問題

勞凱聲教授認為當下中國辦學體制改革中對學校的公益性的理解有所偏頗。他說，公益性是公立學校辦學體制改革的要害問題，對其有清晰準確的認識，改革才能夠在正軌上前進。公益性主要涉及到一個“利”字，中國的法律規定，不得以營利為目的舉辦學校及其它教育機構。那么，不得以營利為目的的“利”到底指的是什么？“利”有兩個不同的意向：一是利潤，一是利益。勞教授認為，不得營利并不是不能獲得利潤，而是利潤不能用于利益者的利益分配。公益性是現代社會賦予教育的一種基本的性質，教育的普及程度越高，教育的公益性特點也就越明顯。教育的公益性決定了在現代社會當中，教育不可能像商品一樣完全通過市場來提供，而必須要通過市場以外的資源配置機制來實現。在現代各國，這種資源配置的機制主要是各級政府。所以，建設公立學校，向社會提供平等的教育服務，這是各國政府保障教育公益性的主要做法。

2.無法可依的問題

周洪宇教授認為學校進行辦學體制改革面臨無法可依的問題，所以他倡導制定《學校法》。之所以要制定《學校法》，他認為主要是基于四個方面的需要：基本存在的需要，重大教育改革的需要，完善我國現有的教育法律體系的需要，順應世界發展趨勢的需要。

第一，基本存在的需要。學校是一個最基本、最基礎的單位，學校制度的建設是一個非常重要的任務。我國有50多萬所學校，卻沒有一部關于這個基本存在實體的有關法律或者專門法律。雖然《教育法》涉及學校，《高等教育法》也涉及學校，即有關法是涉及到了學校，但是沒有一部學校專門法。這顯然不適應這個基本存在的需要，也不適應我們今天學校制度建設的基本需要。

第二，重大教育改革的需要。十八屆四中全會上，習近平總書記提出了一個非常重要的觀點：重大的教育改革必須于法有據。建設學校制度、改革現有的一些教育體制機制，要以法律為依據，而且要使改革法制化，即要以法律的思維、法律的方式來考慮改革。所以，這就促使我國必須盡快出臺專門的《學校法》，否則我們的改革是無法可依的。

第三，完善我國現有的教育法律體系的需要。改革開放30多年來，我國制定了多部教育相關法，包括《教育法》《義務教育法》《教師法》《高等教育法》《職業教育法》《學位條例》《民辦教育促進法》等。教育法律體系是教育改革、教育發展的非常重要的法律支撐和保障，但我國現行的法律體系中缺少一部專門的《學校法》。

第四，順應世界發展趨勢的需要。現在，很多國家都有《學校法》或《學校基本法》等，很顯然，我國在這個方面是滯后的。

3.權力與資本互相傷害的問題

褚宏啟教授提出要防止教育治理中權力與資本互相傷害的問題。無論從國際還是國內來看，教育中的政府單一管理與市場化改革帶來的問題，即教育管理中的政府和市場雙重失靈，是促使教育治理勃興的現實原因。教育的發展離不開權力和資本支持，但也要防止權力與資本的互相傷害。

單一主體的政府管理會存在問題。政府不能是全能型，什么都管反而會導致什么都管不好。政府權力過度壟斷會導致低效、浪費和腐敗，使各種制度顯現動脈硬化癥，引發制度危機，造成政府失靈，會導致社會對政府的過分依賴等。所以，我國教育管理中的突出問題，是政府教育管理中的越位、缺位和錯位嚴重，學校辦學活力不足，利益相關者參與管理不夠等。

市場化改革也會帶來問題。20世紀70年代末開始的教育市場化改革是為了更好地提高效率、促進公平，更有效地保證學生和家長的地位。但是，人們對市場的作用、家長選擇的效果和利益驅動做了危險的理想化的處理。聯合國教科文組織在一次會議上明確提出，市場規律和競爭法則不適用于教育。經濟領域的規律法則不適用于教育，因為教育要干很多事，除了經濟功能還有文化功能、社會功能等。

未來中國中小學辦學體制改革的方向

在梳理中國中小學辦學體制改革的歷史，弄清楚當下教育體制改革中存在的問題之后，隨之而來的一個問題是未來中國中小學辦學體制改革應該怎么改，方向在哪兒？與會專家從不同的視角對其進行了回答。楊銀付主任認為，未來中國中小學辦學體制改革要做到簡政放權，共建共享；褚宏啟教授認為，未來辦學體制改革要遵循以民主求善治的原則。

1.簡政放權，共建共享

楊銀付主任認為，中小學辦學體制改革要做到兩個方面，一是要簡政放權，二是要共建共享。

簡政放權的目的就是要激發五個方面的活力。

一是激發地方活力。習總書記說過，鞋合不合適，只有自己知道。在教育上也是這樣，在教育管理上，中央要向地方放權，加強省級政府的教育統籌權。如在教育結構上，國家可以有一個宏觀的引導，但是，地方要對本地的教育結構負總責。教育部在2014年也專門發了文件，就是要擴大省級政府統籌權。因為，第一，中國這么大，從全國范圍來說需要下放權力；第二，省級政府有財力來平衡各地發展的不平衡。

二是激發學校活力。教育行政部門并不提供教育，只有學校才提供教育，只有教師才提供教育。學校是教育的細胞，任何改革只有落實到學校、體現到學生和教師身上，才能最終見到成效。所以，我們需要進一步激發學校的活力，擴大學校的自主權，讓教育的面貌在學校層面得到改進。

三是激發教師活力。政府給學校放權，校長還要給教師放權，保障教師特別是教育教學上的自主權。不要老想著去評估、檢查教師們，要激發教師活力，向教師放權。

四是激發學生活力。校長向教師放權，教師也要向學生放權，激發學生活力。主動性是創造性的基礎，創造性是主動性的最高表現。要我學，只能成小才；我要學，才能活力迸發。從素質教育的角度來說，怎么能夠更多地激發學生的主動發展和個性發展非常重要。現在有很多好的舉措，第一個舉措就是課程改革，高中課改里面大幅增加了選修課比例。第二個舉措是考試招生制度的改革，有助于學生在多元發展的同時更加個性化地發展。第三個舉措是構建人才成長的立交橋，通過學分積累認證這樣一種終身學習的方式，保障終身學習的體制機制。

五是要激發社會活力。國家最近通過了對《民辦教育法》的修訂，就是要更多地吸納社會資源，更加注重發展民辦教育，規范民辦教育，激發社會活力。辦好教育，需要依靠多方面的力量，尤其是社會力量。這不僅起到拓展資源的作用，而且引入了一個激發改革的元素，所以激發社會活力也同樣重要。

當然，說到簡政放權，同時必須把后面八個字跟上，這八個字就是：放管結合，優化服務。簡政放權不是不管，而是要創新管理方式，綜合運用法律、法規、政策、規劃、財政撥款、標準、信息服務和必要的行政措施，引導和督促學校規范辦學。

建設現代學校制度，學校層面要做到共建共享。具體來說，學校層面應做到三個參與，即讓師生參與學校治理，讓家長參與學校治理，讓社會參與學校治理。

第一，讓師生參與學校治理。不要以為只有校長在管理學校，不要以為只有領導班子在管理學校，每一位教師都可以參與學校的治理。我們現在的中小學、高校都有教職工代表大會，我們要把這種作用發揮得更好。同時，有的小學的做法也很有意義。如有一所學校，每個月都請一位教師做執行校長，列席學校辦公會，對學校的發展改革提出意見和建議，另外還要組織策劃一場重要活動。這樣的做法就是要提高教師的主人翁意識和責任感。如果教師的活力被激發了、建議被肯定了、才能被尊重了，他就會把學校當作自己的家，這種活力迸發的力量是巨大的。

第二，讓家長參與學校治理。辦人民滿意的教育，先要聽聽人民怎么說，家長代表家庭的利益，所以家長要參與學校治理。現在，已經有了校際家長委員會、年級家長委員會、班級家長委員會等，要更好地讓這些組織發揮作用。

第三，讓社會參與學校治理。其實，家長參與學校治理已經是社會參與學校治理的重要部分，讓社會參與學校治理這個范圍更廣。如北京市東城區建立了學區工作委員會，很有代表和示范意義。東城區教委領導班子是一正八副，每個領導都擔任一個學區工作委員會的主任。學區工作委員會的成員包括學區內所有學校的校長、教師代表、學生代表、人大代表、政協委員、社會賢達、街道代表、媒體代表等，重大事情都要通過學區工作委員會的審議。學區工作委員會是讓社會參與學校治理的有效方式，高校建設的新型社會委員會也是同樣的道理。

2.以民主求善治

褚宏啟教授對未來中國中小學辦學體制改革的方向提出了自己的觀點，他認為辦學體制改革應該做到四治：即多元共治、政府元治、學校自治和厲行法治。

要多元共治，深化分權改革。一個是政府內部分權，向基層政府下放權利，另一個是向外部分權。首先，政府向學校下放權力，目的是讓學校擺脫對政府的依附性，凸顯學校的主體性，增進學校辦學的專業性。第二，政府要向各類社會組織轉移權力。社會組織可以起到一個中間調節的作用，充當宏觀國家和微觀社會之間的一個中觀協調角色，在利益表達、利益分配、社會糾偏等方面發揮重要作用。現在，我國與教育有關的社會組織的發展還比較稚弱。政府應向教育利益相關者，尤其向其中的公民個體轉移權力，對窮人賦權，讓窮人擁有知情權、表達權、決策權和監督權。褚教授特別強調利益相關者的參與，因為利益相關者是自身利益的表達者、多種利益的協商者和整合者，所以他們的參與很重要。

要推進政府元治，即元治理。多元參與，誰來主持會議，誰來牽頭？這也是問題。牽頭的當然是政府，政府依然要發揮作用，充當元治理的角色，在整個治理網絡當中被視為同輩中的長者。雖然依然發揮主導作用，但是現在的主導作用和過去的主導作用已經不一樣了，發生了重要的變化。在我們的文化傳統當中，并沒有“厭惡”行政權的意識傳統，我們不能避開行政權，但應適當重構行政權。

要推進學校自治，完善內部治理結構。學校是各種關系的聚匯點，是教育治理活動中最頻繁的參與主體。變革就是從他治到自治，從依附到自主。

要厲行法治，以法來保障民主。民主的本質是權力與權利的此消彼長，要嚴格規范和限制教育行政權力。在某些區域、某些領域、某些學校、某些課堂，權力的橫行霸道與權利的委曲求全司空見慣。對于教育行政權力的制約必須與教育行政權力的行使共始終，所以要厲行法治，保障民主。通過實體立法限制教育行政權力，以此為邊界，不得逾越。通過程序立法約束教育行政權力，包括行政信息公開制度、行政告知制度、行政聽證制度、行政回避制度、行政決策制度、行政救濟制度等。通過建立行政問責制度約束教育行政權力，形成倒逼機制，減少決策的隨意性。

（嘉賓觀點均根據2016年首都教育論壇現場錄音整理）

編輯 _ 李剛剛