新《預算法》背景下地方政府債務納入政府預算的研究

【摘要】將地方政府債務納入財政預算成為學界共識，通過預算的法定性、規(guī)范性對地方政府債務進行管理。新《預算法》賦予地方政府的舉債權限，對其債務進行約束和開放性指導。并且將一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理。盡管我國在地方政府債務預算管理方面取得一定發(fā)展，但還有些方面需要完善，從而實現(xiàn)全口徑地方政府性債務預算管理。

【關鍵詞】地方政府債務 財政預算 全口徑預算

一、地方政府債務納入政府預算的作用

（一）政府債務對政府預算的補充和鞏固作用

在現(xiàn)有預算體系的基礎上，如果將地方政府債務科學合理、分門別類的逐步納入政府預算體系中，最終會形成一套涵蓋公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和政府債務預算的完整的復式預算體系。政府債務納入政府預算可以促進一般性收支預算與債務預算有機的結合，從而豐富政府預算的內容。

另外債務收入是政府收入的重要來源之一，地方政府對舉借債務的財政支出實質上是對未來預算資金的提前支出。如果將政府債務納入預算管理中，有利于政府對預算單位資金使用情況進行及時、準確、全面的掌握，加強對財政資金的統(tǒng)一調度和管理。同時，政府債務資金的舉借、使用和償還能夠接受人大的監(jiān)督，建立起政府債務借、用、還的良性運行機制。從而進一步鞏固政府預算的功能及加強財政預算的宏觀調控能力。

（二）政府預算能夠加強對政府債務的管理

首先，地方政府債務納入政府預算可以系統(tǒng)全面的反映債務的收支狀況。地方政府債務預算本質是地方政府債務年度收支計劃，它是經過嚴格程序編制的且能夠概括的反映地方政府債務的情況，具有一定的依據(jù)和約束，從而避免政府盲目舉借債務。

其次，地方政府債務納入政府預算可促進地方政府債務資金的合理運營。地方政府債務預算包括債務收入預算和債務支出預算。債務收入預算對債務資金的來源、性質、規(guī)模和水平作出要求，債務支出預算對債務資金的分配去向、規(guī)模與結構進行要求。政府債務通過預算管理可對債務資金的收入及支出有一定的計劃，體現(xiàn)債務資金量入為出的原則，從而實現(xiàn)政府債務資金合理配置的目標。

最后，地方政府債務納入政府預算可促進地方政府債務行為的規(guī)范性。地方政府債務預算會經過預算的編制、執(zhí)行以及決算三個環(huán)節(jié)。這三個環(huán)節(jié)對地方政府債務實行了全過程的監(jiān)督，并且各個環(huán)節(jié)都有嚴格的程序和規(guī)定，在一定程度上有利于控制債務規(guī)模，規(guī)范政府債務活動的范圍、方向和政策，從制度上約束了地方政府的債務行為，更好的防范債務風險。

二、地方政府債務納入政府預算的模式

根據(jù)預算分類的體系及現(xiàn)階段我國地方政府債務的發(fā)展現(xiàn)狀，我國的相關學者將預算管理模式分為以下三類：

（一）混合預算模式

即在原有的復式預算體系下，將各類債務預算收支進行分類，分別編入到相應的預算中。在這種模式下債務預算收支只是相應預算的組成部分，不進行單獨的反映。比如現(xiàn)行的國債轉貸、外債轉貸以及地方政府債券預算管理模式就是嵌入式預算模式。一般債務納入一般公共預算內，專項債務納入政府性基金預算內。

（二）附屬預算模式

即將債務預算作為現(xiàn)行的各復式預算體系的附屬預算。在這種模式下，先按照嵌入式預算模式進行四本預算的編制，最后將各預算中的債務收支部分劃分出來，匯編成債務預算。

（三）復式預算模式

即債務預算與現(xiàn)行體系中的四本預算并列編制，從而形成含有五本預算的復式預算體系。在這種模式下，政府各項債務的直接編入債務預算中，可將各項債務的收入與支出進行對應，從而加強了對地方政府債務的監(jiān)管，有效控制債務風險。

三、地方政府債務預算管理存在的問題

（一）債務預算編制模式存在問題

目前我國債務預算采用混合式的編制模式，這種編制模式雖然編制簡單，但是卻存在著一些問題。第一，債務信息分散且不完整。債務信息分散于各預算中，不能直觀地反映債務信息的整體情況。要想獲得比較完整的債務信息，必須搜集不同的預算，然后進行分類處理加工而成。在一定程度上，這樣會降低工作效率。第二，債務信息匯總有難度。由于債務信息分散在不同的預算中，各預算的結構、科目類別級次等會存在一定的差異，有些甚至完全不同。從而在進行債務信息匯總時會出現(xiàn)難度，甚至不能匯總出相關信息，同時也大大提高了債務信息的搜集成本。

（二）債務預算編制內容范圍不全

現(xiàn)階段只有一般性政府債務與專項政府債務納入預算管理。新《預算法》規(guī)定的大部分都是直接顯性債務，而在新《預算法》中沒有對或有債務的管理作出明確的要求，并且或有債務也沒有納入債務的限額管理中，因此在新《預算》法背景下或有債務的預算管理又成為預算編制的一個新的問題。政府或有債務的產生不是由政府的直接行為產生的，從而大量的或有債務表現(xiàn)為隱性或有債務，所以不能直接找到與其對應的資產。而且，或有債務的確認依據(jù)未來事項，而未來事項有很大的不確定性。這些都對其確認帶來很大的困難。或有債務的計量和列示存在困難，如果或有債務確認解決了，但是要以怎樣的方法計量以及影響因素的分類和變量的選擇又是一個難題。而且或有債務不一定在預算年度內發(fā)生，具有很大的不確定性，所以它與直接顯性債務的列示不同。這也加大了或有債務的列示難度。

四、推動政府債務預算管理的建議

（一）循序漸進的改善預算管理模式

現(xiàn)階段的情況決定了債務預算管理適合嵌入式的預算管理模式，但是也應根據(jù)地方性政府債務管理和預算的發(fā)展情況，債務管理可以由簡到繁，由只包含直接債務到包含或有債務不斷完善發(fā)展。混合管理模式應不斷發(fā)展，到一定階段過渡到附屬管理模式，最后發(fā)展復式管理模式。并且將短期預算和中長期預算相結合，從而明確債務收支規(guī)模和債務償還計劃。

（二）不斷完善地方政府債務預算的編制方法

地方政府債務逐漸全部納入預算管理是一個復雜長期的過程，現(xiàn)階段最重要的是完善預算的編制方法，為實現(xiàn)地方政府債務全口徑預算打下基礎。首先，要明確債務預算管理目標，在存量債務不斷置換出來的同時控制好債規(guī)模。從地方政府債務管理和風險防范目標出發(fā)，針對地方政府性債務規(guī)模、結構、使用、償還和風險進行目標的制定。其次，根據(jù)目標以及實現(xiàn)情況，科學的設置債務收入科目；根據(jù)債務的投向并結合公共財政預算的科目，設置債務支出科目類別；確定上下級財政之間的債務預算結算關系，確保上下級財政要各司其職。盡管現(xiàn)階段預算中沒有涉及或有債務等一些隱性債務，但要同時在預算報表中對這些債務做好披露。

參考文獻

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[2]馬海濤，崔運政.地方政府債務納入預算管理研究[J].當代財經，2014（06）：23-31.

作者簡介：王樂英（1991-），女，山東臨沂人，遼寧大學經濟學院財政學專業(yè)，碩士研究生。