淺析地方政府引導基金對區域經濟發展的影響

戴毅

【摘要】2008年，國家發改委、商務部和財政部聯合發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》指出：“創業投資引導基金（以下簡稱“引導基金”）是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域?！盵1]

政府引導基金作為政府扶植戰略新興產業發展及參與創業投資的重要手段和戰略舉措，其示范效應帶來的有效性可預見此種形式的政策性產物將存在很長一段時間。通過對與當地區域經濟的適配性產業的支持以及國家產業指導方向的戰略性產業的直接參與，所帶來的示范效應將引發社會資本更主動地涌進該產業領域。

【關鍵詞】地方政府 引導 基金 區域經濟發展 影響

一、政府引導基金的定義及發展歷程

從廣義上講，政府引導基金是由政府設立的一種政策性基金，政府產業引導基金、創業投資引導基金、科技型中小企業創新基金等都屬于引導基金。而狹義的引導基金主要就是指政府設立的創業投資引導基金。

自2015年起，各地政府紛紛開始積極設立政府引導基金，設立的主題也從省級單位延伸到了市縣級，據清科集團旗下私募通的數據顯示，截至2016年9月底，政府引導基金的數量達到了980支，總體的基金規模超3.3萬億元。

我國創業投資引導基金的發展經歷了探索期，這段時期為2002～2006年；第二個階段是快速發展期，時間段為2007～2008年；第三個階段即從2009年至今，為規范化設立與運作時期。

（一）探索期

自我國在1998年提出了“科教興國”戰略后，創業投資的熱潮開始出現，從北上廣等一線城市到江蘇、山東等地，數家帶有政府背景的創業投資公司紛紛成立，且迅速成為了我國創投界重要力量。從某種意義上來說，北上廣深及江蘇等地的政府主導型的創業投資機構雖然不是以“創業投資引導基金”的名號，但實際運作中卻扮演著政府引導基金的角色。

2002年，全國第一支政府引導基金——中關村創業投資引導基金成立，而當時國內甚至還沒有“引導基金”一詞的概念，通常所說的“基金”更多指的是證券投資基金。這個引導基金由北京市政府轄下的中關村科技園區管理委員會設立。截至目前，北京中關村創業投資發展中心作為該引導基金的主體，資金全部來源于中關村管委會，主要采取參股創業投資企業、種子基金和跟進投資三種方式運作。

考慮到財政資金無法大量參與創業投資，2005年底，由國務院十部委聯合發布的《創業投資企業管理暫行辦法》明確規定：“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創業投資企業的設立與發展”。附加“具體管理辦法另行制定”。[2]至此，“引導基金”這一概念第一次以法規的形式出現在正式文件上，其法律地位從而得以確立?？萍疾亢拓斦恳苍?007年聯合出臺了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》，明文規定了科技型中小企業創業投資引導基金的設立目的、資金來源、運行規則、引導及管理方式。[3]

隨著《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》等政策的相繼出臺和鼓勵下，北京海淀區、上海浦東新區、蘇州工業園區及無錫新區都陸續設立了各自的政府引導基金。2006年底時，全國已經設立的政府引導基金為6支，總基金規模為40億元。

（二）迅速發展期

國內的創業投資自2007年開始進入了迅速發展期，連地級市一級的政府也紛紛開始設立各自的引導基金。不僅北京、天津、江浙等地區的引導基金數量迅速增加外，山西、云南、四川、重慶、吉林、山西、廣東等地也紛紛加入此列。據統計，全國在2007～2008年間成立的政府引導基金為33只，其總規模達到200億元。其中，財政部和科技部設立了一支首期規模為1億元的創業投資基金，這是我國第一個國家級的科技型中小企業創業投資引導基金。

盡管很多地方政府都成立了引導基金，但由于相關的引導基金其監控考核、性質、管理、運作模式和風險控制等關鍵環節出現的很多問題導致很多的地方引導基金一直沒有運作起來。針對這一問題的，為了有效指導國家相關部門和地方政府對政府引導基金的規范設立和運作，2008年10月，國家發改委聯合商務部及財政部共同出臺了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，該意見的出臺第一次清晰定義了引導基金的概念，且對引導基金的資金來源、運作、監管、風險控制等等都作出了要求。

（三）規范化設立與運作期

為了政府引導基金運作產生的股權投資收入收繳的規范化，國家財政部和科技部在2010年發布了《科技型中小企業創業投資引導基金股權投資收入收繳暫行辦法》，指明了政府引導基金的股權投資收入包括：所進行的股權投資項目中退出時的原始投資和投資收益；若是以跟進投資的方式進行的投資，則為在持有股權期間應取得的投資收益；若所投企業被破產清算，則為企業清算剩余財產的清償收入。

為了使得新興產業創業投資計劃快速落地、加強資金管理，2011年國家發改委和財政部制定了《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》，要求中央財政參股的引導基金應集中投資于戰略新興產業和高新技術改造提升傳統產業的領域，如新能源及新能源汽車、新材料、生物與新醫藥、海洋裝備、航空航天、先進設備制造、信息及節能環保等產業。此暫行辦法明確表明了引導基金的投資范圍，此舉有利于推動我國戰略新興產業在各個地方的快速落地、促進中小型創業企業的快速發展，且政府資金也起到了杠桿作用，加大了資金的使用效率。

隨著以上各辦法的頒布，給各地政府引導基金的規范化提供了實質性的法律指導。此后，全國各地政府開始迅速設立各自的引導基金，且還針對性地制定了配套的實施辦法。自此，政府引導基金的發展步入了繁盛時期，各地區的政府在引導基金方面迅速發展，不僅體現在規模上，也體現在基金的數量上。如上海、內蒙等地方政府相繼成立了規模在30億左右的大型引導基金。據統計，2009年～2013年期間，全國已設立的各地方的政府引導基金總數達150只，基金規模超700億元。

二、政府引導基金的意義和作用

政府引導基金目前已成為了創業投資領域最重要的力量之一，在國家對地方的產業規劃及經濟推動上扮演著至關重要的角色，此舉有利于政府對宏觀及中觀經濟的調控和指導，同時也為我國創投領域創造良好的環境。政府要努力克服“市場失靈”的問題以及盡量避免或降低財政政策可能造成的“擠出效應”。[4]政府作為引導基金的實際主導者，應參與到資本市場的實際運作中來，所以政府應該發揮良好的示范效應，通過直接或間接的方式沒規范并引導資本市場中的投資行為給市場一個穩定的資本環境。

目前我國政府參與創業投資的方式主要有五種，分別是：引導基金、設立創投公司及產業基金、財政補貼、設立創業孵化器、制定政策法規。近年來，政府參與創業風險投資的角色正在慢慢轉變，設立創投公司的方式逐漸淡化，更多的是以設立引導基金的方式參與，此舉能更好地吸引和撬動的社會資本進入創業投資領域，財政資金也得到了杠桿放大，同時也吸引了更多的民間資本進入新興產業和政府鼓勵的領域，極大地克服了社會創業投資因自由配置所導致的“市場失靈”問題，促進新興產業和創新型中小企業的發展，加快我國產業升級的步伐。

政府設立引導基金的意義體現在如下幾個方面：

（一）優化社會資本配置，促進產業政策落地

我國政府引導基金主要的投資對象是創新型企業，借此引導和吸引社會資本也參與投資這類行業。我國創投界的投資機構目前偏向于投資短期就能見效并識別的IT類、互聯網類、餐飲、教育類項目，而對于如節能環保、生物醫藥、高科技研發型這等項目周期長、見效慢的投資項目偏好有限，而這與國家所鼓勵和規劃的產業布局和戰略方向有偏移，創投資金無法有效發揮其對產業升級、調整、發展的促進作用。

政府通過設立引導基金，以其示范性效應和信用來吸引、鼓勵和撬動社會資本，能起到對社會資本的配置按照國家產業政策規劃的方向進行調整，引導資本流向國家所鼓勵的如新能源、新材料、生物醫藥和節能環保這類戰略新興產業，從而加快孵化一批研發能力強、市場敏感度高、競爭力強的創新型企業，如此我國產業結構的調整和升級才能盡快實現。

（二）撬動和引導社會資本，為創新型企業的孵化及發展提供資金來源

創業投資具有投資風險大、投資周期長以及流動性差等特點，故我國現階段投資領域中的創業資本占比極小，更多的資本偏好流動性更高的投資方向如證券投資。如此造成投資領域中資本配置的嚴重失衡，創投界的投資資本供給嚴重不足，造成這一現象本質是因自由市場機制在目前階段的配置失衡造成的。只有通過政府的手段，才能扭轉這一局面。而政府引導基金的設立，一方面能補充投資領域中創業投資方面的供給，從而解決創業投資的資金來源問題；另一方面，由于引導基金是以政府為運作主體，其參與創業投資對社會資本的引導也起到了引導和撬動作用。所以，政府設立引導基金，以其財政資金和信用作背書，吸引社會資本、國外資本參與到創業投資領域中來，是對創投界資金供給端的一個巨大補充。

（三）引導投資資金的流向，扶持創新型企業成長

引導基金因其政府主體背景，因此具有明顯的政策意義，即扶持和培育創新型或創新能力強的中小企業。從整個全球投資資本的投資偏好來說，包括我國和國外投資機構更偏向于中后期的項目，即商業模式和盈利模式較為明確已得到驗證的項目，典型的就是即將登陸資本市場（即Pre-IPO）的企業，造成成長初期的企業投資資本供給端相對缺乏。而種子期和初期的項目由于其風險巨大，投資回收周期不明確等特點，很難吸引到投資機構的投資。即整體格局呈現中后期項目供給過剩，甚至出現投資機構爭搶融資份額的情況，而偏早期的項目融資困難，隨時可能因資金無法支撐而被迫倒閉。

通過政府設立的引導基金，以自身的示范效應加上政策的支持，撬動和吸引社會資金加入到投資初創期企業的行列中來，如此才能培育出潛在創新能力強、市場競爭力強的初創企業，加速其成長，為社會資本的投資進入降低風險，從而創造后續良好的投資合作，吸引更多的投資機構出資幫助這類創新型的企業做大做強，最終建立起企業與創投資本共同發展、政府資金與社會資本相互促進成長的創投體系，形成良性循環，培育出更多的創新型企業或者符合當地發展需要的企業。

（四）平衡社會資本的區域流向，促進區域間經濟均衡發展

如果單純依靠市場機制的作用，會使得創投資金和資源在區域間分配不平衡的分化更加嚴重，會造成強者愈強的格局，這樣經濟基礎好、商業環境好的地區更加容易吸引創投資本的青睞，各地的資金紛紛向這些地方用來，類似于極化效應地使得相對落后地區的資源愈加貧乏。這種不平衡會加大區域間經濟發展的分化，與國家政策方向亦不相符。通過設立政府引導基金，以政府的示范作用和排頭兵作用，吸引社會資金和注意力投向中西部地區，發掘更多的投資項目，培育出一批當地的創新型企業，引領當地經濟的發展，從而有利于緩解區域經濟發展的不平衡狀態，對促進區域經濟平衡發展具有積極作用。

設立政府引導基金具備的多項積極作用，從加大創投機構對創業期企業的關注，到加大初期項目的資本供應；從培育符合國家戰略方向及地方產業方向的創新型企業，到平衡區域經濟的發展等，為各地培育起一批具備創新能力和符合當地產業方向的企業起到積極作用。

參考文獻

[1]國務院辦公廳.關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見[Z].2008-10-18.

[2]國家發展和改革委員會.創業投資企業管理暫行辦法[Z].2005 -11-15.

[3]中華人民共和國財政部，中華人民共和國科技部.科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法[Z].2007-07-06.

[4]黃武俊，萬青.我國政府引導基金發展現狀、問題與對策[J].商業經濟，2013（12）：106-107.