淺談對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計

岳晶晶

【摘要】面對環(huán)境污染，資源不足，生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化的嚴(yán)峻形勢，黨在十八屆三中全會上提出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》文件中強調(diào)了，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的要求。本文針對我國煤炭資源的現(xiàn)狀，以及領(lǐng)導(dǎo)干部實行煤炭資源資產(chǎn)離任審計的重要意義和審計重點等進行了闡述，并指出了一些在我國對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計中發(fā)現(xiàn)的問題。

【關(guān)鍵詞】離任審計 自然資源資產(chǎn) 煤炭資源保護

煤炭資源是我國的主體能源，是我國能源安全的基石，節(jié)約煤炭資源對于保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。國務(wù)院總理李克強在2016年政府工作報告中也明確提出，要加大環(huán)境治理力度，推動綠色發(fā)展取得新突破。其中重點提出，加強煤炭清潔高效利用，推進以電代煤，以氣代煤，全民實施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造。因此煤炭資源資產(chǎn)離任審計作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)該得到重點關(guān)注。

一、我國煤炭資源現(xiàn)狀以及其產(chǎn)生的污染問題

中國是世界第一產(chǎn)煤大國，也是煤炭消費的大國。煤炭是我國儲量最豐富的化石能源，占96%。而且煤炭消費長期占我國一次能源消費總量的70%左右（2014年占66%），預(yù)計到2030年，這一數(shù)字仍將保持在55%左右。國土資源部在2014年編制發(fā)布的《中國礦產(chǎn)資源報告》中明確，2013年我國新增煤炭查明資源儲量673億噸，截至2013年底，我國查明煤炭資源儲量達到1.48萬億噸。我國煤炭的儲量相對比較豐富，《中國礦產(chǎn)資源報告》中還顯示，從2011年起連續(xù)三年，我國煤炭勘查新增查明資源儲量分別為749億噸、616億噸和673億噸，三年累計新增2038億噸。2013年，我國新增煤炭大中礦產(chǎn)地67處，包括新疆準(zhǔn)東煤田吉木薩爾縣蘆草溝勘查區(qū)等。煤炭行業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟高速發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)國際能源署預(yù)計，煤炭在能源生產(chǎn)中的比重將在未來十年內(nèi)提高到50%，而最早從2017年起，世界煤炭消費量將達到43.2億噸。

煤炭產(chǎn)區(qū)也是煙塵和二氧化硫排放量最大的地區(qū)。以煤炭為基礎(chǔ)的電力行業(yè)的二氧化硫排放量大約占全國工業(yè)二氧化硫排放量的50%。大規(guī)模開采煤炭同時還造成礦區(qū)土地塌陷，地表植被遭到破壞，水土流失嚴(yán)重，并由此引發(fā)了許多自然災(zāi)害。生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，造成外部不良經(jīng)濟狀況日益突出，嚴(yán)重的煤炭環(huán)境問題已經(jīng)成為中國煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

2014年，能源基金會與環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃研究院聯(lián)合發(fā)布了《煤炭環(huán)境外部成本核算及內(nèi)部化方案研究》。在該報告中指出，我國煤炭環(huán)境外部成本巨大，2010年煤炭環(huán)境外部總成本為5555.4億元，這個數(shù)字相當(dāng)于當(dāng)年全國公共財政中環(huán)保支出的2.3倍。這其中，損失最大的是大氣污染造成的人體健康損失和礦區(qū)職工健康損失，占外部總成本的55%，約為3051億元。煤炭燃燒造成的空氣污染是在使用環(huán)節(jié)造成損失最大的環(huán)節(jié)之一，它導(dǎo)致公眾健康損失達到了2117億元；同時，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，造成損失最大的是煤炭開采造成的礦區(qū)職工健康損失，約為934億元。煤炭開采還造成了林木生長量損失、鐵路運輸環(huán)境污染、農(nóng)田減產(chǎn)、地下水資源破壞、水土流失等問題。

二、對領(lǐng)導(dǎo)干部實行煤炭資源離任審計的重要意義

（一）有利于樹立煤炭資源節(jié)能減排觀念

當(dāng)前，煤炭資源是我國主要的能源和重要的工業(yè)原料，我國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)將很難改變。同時，作為世界上污染最嚴(yán)重的國家之一，我國還面臨著日益加劇的大氣污染，水污染，耕地減少等環(huán)境問題，在此嚴(yán)峻的環(huán)保形勢之下，我國開展對領(lǐng)導(dǎo)干部實行煤炭資源資產(chǎn)離任審計宣示了政府加強環(huán)境保護的決心，也是我國環(huán)保制度與理念的巨大進步。

（二）促進領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的政績觀

領(lǐng)導(dǎo)干部傳統(tǒng)的政績考核指標(biāo)是國內(nèi)生產(chǎn)總值（即GDP）的增長，因此有些領(lǐng)導(dǎo)干部不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換來經(jīng)濟的增長。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該堅持經(jīng)濟增長與環(huán)境的平衡發(fā)展，堅持綠色執(zhí)政，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，可以真實揭露領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟責(zé)任的同時所產(chǎn)生的資源資產(chǎn)問題，以便進行追責(zé)。

（三）促進對煤炭資源的資產(chǎn)化管理

由于受到我國不完善的政治體制和社會主義經(jīng)濟的制約，過去管理自然資源和保護生態(tài)環(huán)境多采用行政管制的手段，較少地依靠市場的作用機制。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)建生態(tài)文明的制度體系的目標(biāo)，就要充分發(fā)揮市場的力量，對自然資源和生態(tài)資源進行合理的配置。用貨幣衡量其生態(tài)價值，突出煤炭資源的屬性是煤炭資源的資產(chǎn)化管理內(nèi)容。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行煤炭資源資產(chǎn)離任審計時，對煤炭資源進行貨幣化價值評估，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，這將直接導(dǎo)致在進行重大決策時，領(lǐng)導(dǎo)干部可以充分考慮生態(tài)問題。

三、對領(lǐng)導(dǎo)干部實行煤炭資源離任審計的審計重點

（一）審查煤炭資源的開發(fā)節(jié)能狀況

對領(lǐng)導(dǎo)干部實行煤炭資源離任審計，就需要在被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的煤炭資源自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，找出煤炭資源變化的原因。同時，還需要審查領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間針對本地區(qū)煤炭資源污染治理和環(huán)境保護問題所制定的政策方針等，這些政策方針必須符合國家的法律法規(guī)和可持續(xù)發(fā)展的要求。其中著重包括以下幾點：

首先是審查煤炭資源的能源利用效率。能源利用效率是指一個體系有效利用的能量與實際消耗能量的比率。它是能源有效利用程度的綜合指標(biāo)，反映了能源消耗水平和利用效果。通過對能源利用效率的分析，可以有助于改進企業(yè)的工藝和設(shè)備，挖掘節(jié)能的潛力，提高能量利用的經(jīng)濟效果。原煤是煤炭企業(yè)主要的產(chǎn)品，企業(yè)工業(yè)增加值和企業(yè)產(chǎn)值是其貨幣表現(xiàn)形式。煤炭企業(yè)能源利用狀況應(yīng)主要評價投入產(chǎn)出能力、投入的能耗結(jié)構(gòu)、投入的節(jié)約等方面，其中應(yīng)主要包括五個指標(biāo)：噸煤能耗、單位工業(yè)增加值總能耗、單位產(chǎn)值能耗、能耗結(jié)構(gòu)、能源成本降低額。

其次是審查煤炭資源節(jié)能效果。煤炭企業(yè)節(jié)能降耗能力和實際節(jié)能效果主要是通過節(jié)能效果評價指標(biāo)來加以衡量，審查煤炭資源節(jié)能效果應(yīng)該要審核煤炭企業(yè)能源節(jié)約是否達到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，提高廢棄物利用率的能力是否具有，計算節(jié)能量，來幫助煤炭企業(yè)查找節(jié)能漏洞、挖掘節(jié)能潛力。

（二）審查煤礦資源周圍環(huán)境恢復(fù)治理和環(huán)境影響評價制度落實情況

煤礦企業(yè)應(yīng)該要按照《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》來編制環(huán)境保護和治理恢復(fù)方案，應(yīng)該要審查煤炭企業(yè)是否按規(guī)定繳納地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。同時，還應(yīng)該關(guān)注地質(zhì)環(huán)境治理工程建設(shè)和運行情況，確實了解環(huán)境恢復(fù)治理、土地復(fù)墾的實際情況，。

（三）審查領(lǐng)導(dǎo)干部對煤炭資源監(jiān)管職責(zé)履行情況

通過對煤炭資源的有償制度和生態(tài)補償制度進行評價，來達到提高煤炭資源的利用率，實現(xiàn)對煤炭資源的資產(chǎn)化管理，平衡環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，促進生態(tài)文明的頂層制度設(shè)計的目標(biāo)。將國有煤炭資源資產(chǎn)的所有權(quán)人和國有煤炭資源資產(chǎn)管理者相互獨立、相互監(jiān)督，也就是將煤炭資源的所有權(quán)與管理權(quán)進行分離，統(tǒng)一行使對煤炭資源資產(chǎn)的生態(tài)空間的監(jiān)管職責(zé)。同時，還應(yīng)該對煤炭資源開發(fā)項目專項資金的籌集、管理和利用進行審計，以確定是否存在貪污和挪作他用的情況。其中，應(yīng)該著重包括以下幾點：

首先，應(yīng)該著重審查礦業(yè)權(quán)出讓和審批登記情況。礦業(yè)權(quán)作為市場建設(shè)中的一個重要方面，應(yīng)該得到重視。在審查相關(guān)情況時，應(yīng)該審查在批準(zhǔn)、頒發(fā)采礦許可證或勘查許可證的時候，是否存在逾越權(quán)限審批或采用“化大為小、化整為零”方法逃避審批權(quán)限制約的現(xiàn)象；審查地方主管部門、地勘單位或國有企業(yè)在出讓轉(zhuǎn)讓定價時，是否符合規(guī)定，以及相關(guān)股權(quán)等問題；審查是否在“招拍掛”規(guī)定的范圍之內(nèi)實施礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓；審查是否經(jīng)過評估之后再定價以及按照先評估后定價的程序進行出讓、轉(zhuǎn)讓或收購礦業(yè)權(quán)的運作。

其次，還應(yīng)該對煤炭企業(yè)工程性補償情況進行審查。審查煤炭企業(yè)是否按照要求對由其造成的周圍生態(tài)損害實施相應(yīng)的煤炭資源生態(tài)修復(fù)工程、異地重建或替代方式等來進行補償，重建或者替代方式進行生態(tài)補償?shù)拿娣e、質(zhì)量、資金等是否足額到位，生態(tài)效益能否體現(xiàn)。

四、對領(lǐng)導(dǎo)干部實行煤炭資源離任審計存在的問題

我國對于領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計已經(jīng)有了一些經(jīng)驗，也相對比較成熟，但對于領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計在總體上還處于探索的階段，因此不可避免的存在一些問題，這些問題不僅僅局限于對煤炭資源資產(chǎn)離任審計，對于其他資源的離任審計也一樣存在。

（一）相關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)條款滯后

在保證金制度出臺前，煤炭企業(yè)就已經(jīng)存在大量地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理欠賬，而至今依舊沒有法律法規(guī)來明確恢復(fù)治理的資金來源及籌資機制。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，開采煤炭資源的單位或者個人，必須對煤礦地質(zhì)環(huán)境進行監(jiān)測，并將監(jiān)測資料定期報送當(dāng)?shù)貒临Y源行政主管部門，但是，尚未規(guī)定如果未執(zhí)行這一規(guī)定，將會受到何種處理處罰，從而導(dǎo)致實際工作無法落實。

（二）審計人員專業(yè)能力不足

自然資源資產(chǎn)離任審計要求審計人員可以綜合運用常規(guī)審計方法與環(huán)境科學(xué)、自然資源法律、自然資源監(jiān)測等專業(yè)知識對各種自然資源資產(chǎn)進行測量、審計。例如在測量煤炭存有量時，需要運用地理信息技術(shù)對礦山進行測量，這就需要利用包括信息技術(shù)、地理學(xué)等在內(nèi)的專業(yè)知識對審計過程進行指導(dǎo)。因此，審計人員不光需要具備審計知識，還需要掌握更多的其他方面的相關(guān)知識。而現(xiàn)實是，當(dāng)前，審計機關(guān)具備的審計人員大多是會計、審計、財務(wù)管理等相關(guān)專業(yè)的人員，而非自然資源資產(chǎn)離任審計所需的環(huán)保、環(huán)境等專業(yè)人員，所以現(xiàn)階段要完成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，僅僅依靠審計機關(guān)資深人員是難以獨立完成的。

（三）難以界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任

對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計的基本前提和關(guān)鍵是界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計大多數(shù)是從政策的制定、執(zhí)行與目標(biāo)責(zé)任完成情況等方面展開，而自然資源資產(chǎn)離任審計中領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任界定更多的是根據(jù)對自然資源資產(chǎn)的履職情況，而不是在經(jīng)濟范圍之內(nèi)來界定。現(xiàn)階段在對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資產(chǎn)資源責(zé)任界定時，主要存在以下兩方面的問題。首先是，部分經(jīng)濟決策對自然資源資產(chǎn)影響存在一定的滯后性，這是由于自然資源資產(chǎn)存在的長期性、持續(xù)性的特點所造成的，同時，也有可能存在后任領(lǐng)導(dǎo)干部的決策制定改變了前任領(lǐng)導(dǎo)所造成的自然資源資產(chǎn)狀況變化的可能性，因此，導(dǎo)致了前后任領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源相關(guān)責(zé)任的混淆。其次，部分自然資源資產(chǎn)具有跨地域性，例如河流，一般情況下，其上中下游通常需要穿越多個地區(qū)。然而各區(qū)域由于對于自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用方式、自然資源資產(chǎn)目標(biāo)不同而造成相互影響、各自為利的結(jié)果。這一問題的存在，也將導(dǎo)致省、市、區(qū)縣各級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任或各區(qū)域同級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任難以可靠區(qū)分。

（四）自然資源的價值量化評估比較困難

一個地區(qū)的自然資源包括土地、森林、礦產(chǎn)、水、大氣等多個方面，這些資源有的流動性強，價值不穩(wěn)定；有的潛藏在地下，還未勘探明確；有的缺乏市場交易價格，難以估量核算；有的外部性明顯，無法估量成本價值。例如煤炭資源蘊藏量的數(shù)據(jù)更多的是基于現(xiàn)有技術(shù)條件的統(tǒng)計預(yù)測，然而由于技術(shù)條件的局限性，并不能精確的量化該煤礦的總量。

（五）尚未統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基礎(chǔ)，也是衡量一個地區(qū)生態(tài)績效的重要參考。而在上文中也闡述了，存在自然資源價值難以量化，審計數(shù)據(jù)難以獲得等問題，因此，在現(xiàn)有技術(shù)水平下，對于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制還沒有統(tǒng)一的原則。還有待解決自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)構(gòu)是怎樣的、由哪些科目構(gòu)成、哪些自然資源應(yīng)該計入表中、如何在表中反映等問題。

五、總結(jié)

對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資產(chǎn)資源離任審計是我國推進生態(tài)文明建設(shè)過程中的一項重要措施。現(xiàn)階段，我國對于自然資產(chǎn)資源離任審計的研究理論還相對匱乏，實踐經(jīng)驗也比較少。因此，我們在對領(lǐng)導(dǎo)干部進行自然資產(chǎn)資源離任審計時，一定要重視文章中的相關(guān)問題，結(jié)合實際情況，注重完善相關(guān)的輔助措施，爭取最大限度保障審計工作的順利進行。只有重視自然資產(chǎn)資源離任審計工作，不斷在實踐中探尋經(jīng)驗，不斷進步，才能使自然資產(chǎn)資源離任審計工作達到預(yù)期的效果。

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