權(quán)力清單制度的法律效力

【摘要】我國地方政府權(quán)力清單的推行仍然是政策性文件為先導(dǎo)的制度創(chuàng)新，它的編制目前沒有法律層面的明確授權(quán)，而賦予權(quán)力清單以法律效力是保障其長(zhǎng)期穩(wěn)定的必經(jīng)之路。將原則性與靈活性相結(jié)合、程序與實(shí)體相結(jié)合，通過行政法這一部門法來賦予權(quán)力清單制度確定力與約束力。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力清單；法律效力；行政法

一、賦予權(quán)力清單法律效力的必要性

首先，權(quán)力清單的法律約束力是保障其目的得以實(shí)現(xiàn)的唯一出路。我國推行政府權(quán)力清單制度的初衷是對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的政府各部門所享有的各項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行清理，進(jìn)而形成清單目錄，最后的目的在于運(yùn)用權(quán)力清單這一形式規(guī)范地方政府及其職能部門的各項(xiàng)權(quán)力。而權(quán)力清單制度擁有法律約束力乃是這一目標(biāo)能夠得以實(shí)現(xiàn)的前提，因?yàn)槿绻麢?quán)力清單失去此種法律效力，那么關(guān)權(quán)力的這只鐵籠子也就形同虛設(shè)，政府行政權(quán)力可以出入自由，也就會(huì)不可避免地產(chǎn)生權(quán)力濫用的現(xiàn)象。就我國目前已出現(xiàn)的權(quán)力清單來看，各級(jí)地方政府及其職能部門都公開承諾會(huì)完全依照清單給出的權(quán)力和程序來進(jìn)行依法行政，清單沒有列入的事項(xiàng)一概不會(huì)實(shí)施。但是只有這種承諾是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，權(quán)力清單仍然只是一張空頭支票。另一方面，如果我們賦予權(quán)力清單法律效力，違反清單者就必然需要承擔(dān)法律責(zé)任，而且這種責(zé)任的方式、范圍可以得到更加明確的設(shè)定。因此，賦予權(quán)力清單以法律強(qiáng)制力，使地方政府不得不嚴(yán)格依清單行事，提高政府治理法治化的水平。

其次，賦予權(quán)力清單法律效力是保障其長(zhǎng)期穩(wěn)定推行的必要手段。不可否認(rèn)，權(quán)力清單制度在我國目前政府法治實(shí)踐中是一個(gè)較為混亂的問題，不同地方、不同政府部門甚至于不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)在構(gòu)造權(quán)力清單是有著不同的方式和方法，如此巨大的差別使得我們必須通過法律的形式來規(guī)范權(quán)力清單的編制，用法律規(guī)范所具有的獨(dú)特作用來彌補(bǔ)政策與道德的不足。法律效力是法律從規(guī)范的靜態(tài)逐漸走向動(dòng)態(tài)的內(nèi)在動(dòng)力，法律效力的缺失不只是對(duì)發(fā)揮地方政府權(quán)力清單的作用有所不利，而且有可能會(huì)讓整個(gè)權(quán)力清單的推行變得徒勞無功。

二、權(quán)力清單制度的行政法構(gòu)造

1、實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則相結(jié)合

權(quán)力清單制度的行政法構(gòu)造既不是一個(gè)單純的實(shí)體問題，也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的程序性問題，而是實(shí)體與程序的結(jié)合。從靜態(tài)上來看，權(quán)力清單中的權(quán)力本身就具有實(shí)體屬性，它明明白白地告訴了大眾政府具有哪些權(quán)限和功能。另一方面，行政權(quán)力怎樣發(fā)生作用，以及發(fā)生作用的方式方法等程序問題，也必須在權(quán)力清單中得以體現(xiàn)。

法治的基本功能是控制政府的行政權(quán)，從控權(quán)方式上來看，傳統(tǒng)的方式主要是利用行政組織法控權(quán)，而現(xiàn)代法治則更加注重運(yùn)用程序法控制行政權(quán)。所以，權(quán)力清單不應(yīng)只是注重羅列行政主體的權(quán)限，還應(yīng)該重視各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行的具體流程與程序，對(duì)每一項(xiàng)權(quán)力制定明確、詳細(xì)的流程圖，并將流程圖公之于眾，使行政主體不得隨意選擇行為的方式、方法和步驟，從源頭上制止行政權(quán)的濫用?！靶姓绦虻母菊邌栴}就是如何設(shè)計(jì)一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險(xiǎn)，又可保持行政部門需要的有效采取行動(dòng)的靈活性”。由此可見，權(quán)力清單可以規(guī)制行政程序，在一定程度上，權(quán)力清單制度可以彌補(bǔ)行政程序規(guī)制的不足。所以，權(quán)力清單的制定者要將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間、平級(jí)之間的職責(zé)與權(quán)限劃分清楚，使清單中的內(nèi)容既具有豐富的實(shí)體權(quán)利與義務(wù)，又擁有程序方面的規(guī)定。

2、羈束性與裁量性相結(jié)合

為了約束行政權(quán)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有必要明確行政主體的權(quán)限。然而，在我國法律、法規(guī)等已經(jīng)成千上萬，相關(guān)授權(quán)更是紛繁復(fù)雜，加之法律在立法過程中一般是宜粗不宜細(xì)，法律法規(guī)在制定過程中的模糊性和原則性在一定程度上變相給予了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。行政法的側(cè)重點(diǎn)是羈束的權(quán)力行使還是自由裁量的權(quán)力行使長(zhǎng)久以來就是極具爭(zhēng)議的問題，美國學(xué)者施瓦茨就曾經(jīng)指出：“行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢？”這一觀點(diǎn)表明行政法的核心功能在于控制行政自由裁量權(quán)。權(quán)力清單制度通過對(duì)行政主體享有的行政職權(quán)進(jìn)行梳理，明確劃定政府行政職權(quán)的范圍，將法律、法規(guī)的原則性規(guī)定和概括性規(guī)定予以細(xì)化，不僅使行政機(jī)關(guān)更明晰自己的權(quán)責(zé)，還讓行政相對(duì)人能比較通俗和直接地了解到行政權(quán)的范圍與內(nèi)容。

在我國的行政法中，除了裁量性的權(quán)力規(guī)定之外，還有大量的羈束性條款存在。正如張家洋先生所言，在依法行政的原則下，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)應(yīng)以法規(guī)為依據(jù)，法無授權(quán)即禁止；然而行政事務(wù)的內(nèi)容及其廣泛和復(fù)雜，客觀情勢(shì)經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)，法律的數(shù)量畢竟有限，而且法律因其本身存在局限性，對(duì)于各種不同的情況，很難一概而論。所以，法律賦予行政機(jī)關(guān)以裁量權(quán)，用來彌補(bǔ)法律的局限性，提高法規(guī)的適用能力，使行政機(jī)關(guān)能夠本著所享有的權(quán)利去執(zhí)行行政事務(wù)，決定事務(wù)的輕重緩急，提高行政效率。隨著我國政府法治化的不斷推進(jìn)，構(gòu)造權(quán)力清單時(shí)應(yīng)當(dāng)將羈束性與裁量性予以有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用相應(yīng)的裁量規(guī)則，通過列舉上限和下限的方式使行政權(quán)行使的幅度盡可能壓縮。

3、原則性與靈活性相結(jié)合

不同層級(jí)的國家行政機(jī)關(guān)行使著不同的國家權(quán)力，而且行政權(quán)的行使與具體的行政過程緊密地結(jié)合在一起，不同的行政管理或執(zhí)法過程行使著不同的行政權(quán)力。這些種種原因使我們很難從理論上將行政權(quán)的概念界定清楚，在行政執(zhí)法和做出行政行為時(shí)更加難以對(duì)每一種行政權(quán)力都有一個(gè)準(zhǔn)確的把握。而政府權(quán)力清單，就是要對(duì)行政權(quán)在不同狀況下的或者不同層面上的概念做出清晰界定，通過采取原則性與靈活性相結(jié)合的方式，使具體行政行為中行政權(quán)的行使既具有內(nèi)涵上的共識(shí)，又具有外延上的相對(duì)確定性。

政府在推進(jìn)權(quán)力清單制度時(shí)都普遍面臨著如何制定、公布、監(jiān)督等問題，同級(jí)別的地方政府在權(quán)利類別、權(quán)力數(shù)量等方面存在較大的差別。從統(tǒng)籌推進(jìn)、統(tǒng)一規(guī)范的角度看，中央層面及上級(jí)政府的統(tǒng)一設(shè)計(jì)、指導(dǎo)非常必要，上級(jí)部門可以加強(qiáng)對(duì)整體推進(jìn)的前瞻性、系統(tǒng)性研究，總結(jié)整理成熟的經(jīng)驗(yàn)，研究制定具有高度操作性的改進(jìn)措施，増強(qiáng)權(quán)力清單制度的配套性和協(xié)調(diào)性。同時(shí)，各地的制定程序、清單目錄等稍有不同是情理之中的。略有不同是必然的，但是這種差異性必須控制在行政法治的合理范疇之內(nèi)，保證權(quán)力清單略有差異但求同存異。

三、結(jié)語

權(quán)力清單的法律效力問題是研究權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn)，只有通過行政法構(gòu)造的方法賦予其法律效力，才能把其所具有的控制行政權(quán)的效能發(fā)揮到極致。針對(duì)目前權(quán)力清單既不是法，也不是規(guī)范性文件的尷尬境地，有必要將其與我國行政法治緊密結(jié)合起來，通過修改行政組織法、完善行政管理法，對(duì)地方各級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力進(jìn)行梳理，明確權(quán)力清單的法律地位，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

雷桑（1993—），女，江西九江人，贛南師范大學(xué)政治與法律學(xué)院2014級(jí)馬克思主義法學(xué)碩士研究生，主要研究方向：理論法學(xué)、馬克思主義法律思想。