論精準扶貧與基層群眾自治的共同推進

（四川師范大學馬克思主義學院，四川 成都 610068）

【摘 要】脫貧攻堅的主陣地在基層，基層落實精準扶貧的過程中暴露出了一系列問題，引人注目的問題如在識別貧困群體中容易產生誤差、扶貧效果不可持續等，都與基層群眾自治有密切的聯系。精準扶貧的主要受益者是基層困難群體，同時我國也在基層實施群眾自治制度。要從根源上解決在基層扶貧出現的以上問題，需要發揮基層群眾自治為精準扶貧服務，在協商推進精準扶貧的同時也能反作用于提高基層群眾的自治能力，逐步完善基層自治制度和法律體系。因此，精準扶貧和基層群眾自治制度有許多相同訴求，可以共同推進。

【關鍵詞】精準扶貧；基層；自治；貧困認定

引論：

共同富裕是體現社會主義本質的一個重要方面，也是社會主義區別于資本主義的重要特征。鄧小平同志高度重視共同富裕在科學社會主義理論與實踐中的地位，他曾指出：“一個公有制占主體，一個共同富裕，這是我們所必須堅持的社會主義的根本原則”[1]。共同富裕是國家的富裕更是人民的富裕，是所有人的富裕而不是少數人的富裕，是物質上的富裕也是精神上的富裕。然而，共同富裕的目標卻還非常遙遠，對于部分發展滯后的地區，一些困難群體仍難達到年人均收入2300元（2011年）的標準。據統計，低于貧困線標準的困難群體在2014年底還有7000萬左右，而國家扶貧辦2014年的文件已更新貧困線，定為人均年收入2736元，截至2013年底仍有8200多萬人收入低于該標準。對于這一群體而言，物質上的富裕尚且難以實現，全方位的富裕更無須論及。而根據兩個百年目標，黨中央提出要在2020年十三五結局之年全面建成小康社會。小康社會必須解決溫飽問題，貧窮不是社會主義，也不可能是全面的小康社會。針對現狀與目標之間的巨大落差，習近平總書記2013年11月在湘西考察時明確提出了“精準扶貧”的要求，要從以前粗放式扶貧政策轉向精準扶貧。強調從“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”三個方面著手，摸清家底、明確扶貧對象；細化責任制，將縣及以下官員與基層困難群體掛鉤，明確幫扶主體；根據貧困戶的具體狀況，反思致貧原因，找準貧根，對癥下藥，給每個貧困戶制定相應的脫貧政策。這些舉措都的確有利于“扶真貧、真扶貧”，但政策是否能發揮良好的效益，關鍵在于落實。毋庸諱言，我國當前的扶貧工作仍存在貧困認定不準確、資金運用不夠透明公開、扶貧項目變為集體農業開發項目、扶貧效果缺乏可持續性等問題。近年來，精準扶貧已經引起了廣泛的關注，學者們已從多方面探討反思了以上問題的原因。總體而言，主要總結出貧困認定標準不夠統一明確、農村精英在資金項目落實過程中的干預、縣級扶貧工作者的扶貧理念仍停留在項目開發而未轉向精準扶貧等原因。學者們也相應地提出過一些對策或方案。

一、基層群眾自治與精準扶貧的聯系

在本文看來，前人的研究是很有意義的，但在精準扶貧尤其是其中的貧困認定問題上，結合基層群眾自治制度進行思考，可以打開一面新的視野。扶貧工作雖是從中央到地方再到基層的政策，但無論是脫貧的主體工作還是受益主體，歸根結底都是基層群眾自己。基層群眾自治制度是我國現行的一項基本政治制度，它一方面賦予了基層群眾做好自己的事的權力和義務，另一方面也不否認上級政策的引導作用。然而，基層群眾的自治能力畢竟有一個逐漸提高的過程，在這個過程中，黨委和政府主要扮演的是指引者的角色，保證基層事業的發展方向符合政策的大范圍，同時要多創造機會鍛煉增強其自治能力。當基層建立起一套與基層普遍情況相適宜的自治規章制度和基層群眾有相應自治能力的時候，黨委和政府便轉型為監督者。當前精準扶貧中暴露的一系列問題與基層群眾自治的制度不完善和能力不足有直接聯系，因此精準扶貧也可以作為完善基層群眾自治制度提高基層自治水平的一次鍛煉機會，從這個角度入手制定適宜的方案可以同時對兩者共同促進。

脫貧攻堅的主要陣地在基層，而且主要在農村等偏遠地區。基層群眾自治制度雖然是在黨的十七大報告才正式確立為我國的一項基本政治制度，但最早可以追溯到上世紀五十年代的“城市居民委員會”等早期基層民眾自治組織。作為我國的一項基本制度，基層群眾自治制度“實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”，是真正體現人民當家作主的一項制度，而以上四個職能在精準扶貧工作中都能得到較好地發揮。首先，一些困難群眾缺乏勞動能力，只能由國家提供救濟才能維持基本的生計。這些極度困難群體的認定通常不是真正的認定困難所在，真正的認定困難在于相對而言不太困難的群體和因災因病新出現的困難群體。因為雖然國家有明確的人均年收入2736元的貧困線，但現實中對年收入的具體統計方式和貧困認定指標通常具有靈活性，以有的統計方式和認定指標來看，這些群體是低于貧困線的，而另一些方式和指標卻可能高于貧困線。貧困認定的失準可能導致貧困人口不能及時有效脫貧，更重要的是，正因為這種統計方式和指標的靈活性的存在，更容易導致一些基層干部在認定貧困階段排斥真正的貧困群體，轉而認定與自己利益相關者為貧困群體。應該說，基層干部的這類做法有惡意排斥和過失排斥兩種情況，前一種是已知哪些是真實的困難群體，但故意不予認定；后一種是因測評指標和測評能力不足而導致的無心之失。前一種情況顯然有濫用權力、以權謀私的因素，這就不僅是扶貧不夠精準的問題了，而且是基層廉政建設和干群關系的問題。要解決這樣的問題，必須完善基層群眾自治制度，提高基層群眾的民主素養，完善相應的法律法規體系，使基層群眾真正為自己的事情做主，實現“自我管理”、“自我監督”。另外有的貧困群體本來是自己有能力創造美好生活的，但他們太懶散、不思進取。擺脫貧困、走向共同富裕是一代又一代國人的理想，但幸福生活不是從天而降的，而是用雙手創造出來的。如果這些群眾的觀念不轉變，只是靠國家政策提供扶持，只是一味地“外部輸血”而非“內部造血”，那樣的做法與西方高福利國家的“養懶漢”政策沒什么區別。要從根本上解決貧困的不可持續性問題，根源在于調動有勞動能力的困難群眾的勞動積極性，國家在這種群體中的功能應是提供脫貧致富的機會，同時要培訓提高其脫貧致富的技術能力，尤其要教育其轉變懶散的等、靠、要的思想觀念。這時運用基層群眾自治中的“自我教育”和“自我監督”，能達到更好的效果。

由此可見，精準扶貧雖是自上而下的政策，但關鍵在于基層的落實。尤其是貧困群體的認定和扶貧可持續問題，必須由基層群眾自己發力才能得到良好的解決。而在貧困群體認定等問題上暴露出來的基層群眾自治制度的不完善，也是一個重要的問題。本文以為，精準扶貧的問題在一定層面上反映了基層群眾自治的問題，精準扶貧要落實好有待于基層群眾自治制度的完善，兩個問題是緊密聯系、相互影響的。

二、基層群眾自治在精準扶貧中的重要作用

在精準扶貧的問題上，中央到地方的目標是既定的，即要更精確地瞄準扶貧對象，以持續有效的措施幫扶困難群體脫貧。但到基層之后，具體的情況卻千變萬化，甚至有的基層干部利用職權便利趁機牟取私利。扶貧工作歸根結底需要基層群眾自己發力才能有效落實，不激發基層群眾的高度重視，只是強調各級黨委政府的幫扶，就恰如俗話所說的“皇帝不急太監急”。因此，要真正有效落實精準扶貧政策，還應從基層群眾入手。我國有基層群眾自治制度，雖然基層的具體情況千變萬化，但還可以以不變應萬變，這個“不變”就是充分發揮基層群眾自治的作用。要更好地發揮基層群眾自治的作用，應從以下幾點進行思考。

首先，發展基層民主，使基層民眾更多地參與到決策的制定和監督實施過程中，真正做到基層事務自主管理。在貧困認定的問題上，由于評定指標的靈活性和人們貪圖私利的心理，一些在貧困線上下徘徊的群體經常不能被客觀公正地評定。基層的具體情況千差萬別，市、縣級黨委政府的工作內容又雜而多端，不可能挨家挨戶地調查情況。所以貧困認定主要還是由基層群眾自己進行，因為長期居住在同一地區的群眾，各家各戶的經濟狀況如何，基層群眾自己知根知底。如果說僅讓基層黨委干部決定，難免會出現評定不客觀的情況，這不僅會導致扶貧政策的失準，也違背了基層民主的制度設計，還有可能導致干群關系緊張等更深層次的問題。而合理選取一定量的群眾一起評定，一方面真實地實踐了基層民主自治，另一方面，在協商中能更精準地識別和評定真正的貧困群體，還能增強基層群眾民主協商的理論和實踐能力。這就說明，在貧困認定的問題上，基層群眾自治和精準識別貧困群體是有相同訴求的。評定的標準必須細化而且具有可操作性，明確哪些指標能評為貧困、哪些指標不能評為貧困。如寧夏回族自治區的彭陽縣制定了“五比五優六不評”的標準，類似的還有云南師宗縣、富源縣、陜西省略陽縣采取的“五優先、五不宜、五不評”方法來識別貧困群體。標準的細化還須合理的討論、決策、公示等程序進行評定，大多數民眾在評定標準上達成一致觀點后，應選取合理比例的群眾結構進行評定。尤其要注意不同族姓群體或民族群體以及利益相關群體都要合理選取，不能遺漏。在民主協商的過程中堅持以既定的評定標準為基礎，以精準認定貧困為目標，在保證民主協商秩序的前提下，讓群眾暢所欲言，保障以真實有效的信息結合貧困認定標準評選出貧困群體。在評選之后要反復公示并核實，如重慶市、貴州印江縣等通過“八步四公示”程序進行貧困對象的識別（村民申請、民主推薦（一榜公示）、入戶調查、民主評議（二榜公示）、村級初審、街鎮復審（三榜公示）、區級確認（四榜公示）、市級復查）、四川通江縣精準識別貧困戶的“十步工作法”（宣傳發動、普遍調查、規模控制、農戶申請、群眾評議、初步公示、聽取意見、深度核查、民主評定、公示公告），都取得了較好的實際效果。[2]在具體的財政落實階段和扶貧的效果考核階段，也要多次召開民主協商會議，公布財政的使用情況，請接受扶持的貧困群體說明扶貧政策設定的工作目標是否達成，反復對扶貧的實際效果進行核實，真正實現基層事務的自我管理和監督。在這一系列民主協商會議的開展中，基層群眾的民主協商意識和能力也能得到有效提升。

第二，深入開展培育和踐行社會主義核心價值觀。規章制度是固定的，但人是靈活的，各地的具體情況更是復雜多變的。指望用規章制度框住所有情況并不現實，政策規章再完善，最終也要由人來實施，人在實施規章政策的過程中必然要受到主觀認識的影響。一些基層干部以權謀私的行為，就違背了敬業、誠信的社會主義核心價值觀，而社會層面的民主、法治又可以促進基層民主的推進和實踐。中央的扶貧政策初衷必然是好的，但落實到基層，在有的地方就變了味，一些基層干部不廉潔的做法正是借國家政策的“花”獻給自己的“佛”，這顯然違背了中央的初衷。而基層民眾心目中的黨，不僅是半個多世紀前帶領勞苦大眾驅趕外敵、建立新中國的黨，更是當前活躍在群眾身邊各個崗位上的共產黨員。現在強調群眾路線，強調做人民心中的合格黨員，正因為每位黨員都在一定程度上代表了黨的形象。一些基層黨政干部的違規做法可能導致“爛根現象”，脫離人民群眾是黨最大的危險。所以現在仍要強調培育和踐行社會主義核心價值觀，對黨員干部應提出更高的要求，尤其重視對他們的培育和踐行，同時也不放松對普通民眾的教育。要真正實現精準扶貧，在貧困認定后還需要反思每個貧困戶的致貧原因，對每個貧困戶制定適宜的脫貧計劃，正如習總書記指出的，實施“五個一批”工程：發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障脫貧一批。[3]這些工作必須有上級黨委政府進行教育培訓，但同時也需要基層群眾的消化和轉化，盡可能提高其自主認識和抉擇能力，盡量在指引下讓基層群眾在民主協商中自己決定用何種方式扶持貧困群體。一些貧困群體并非沒有勞動能力，但缺乏熱愛勞動的敬業精神，這樣的貧困群體要從根源上解決貧困，應加強教育使其轉變觀念，否則僅靠政策也只是不可持續的扶貧。全面建成小康社會，不僅是物質層面的建成，也是精神文化層面的建成。這些因自己不思進取而導致貧困的群體，思想覺悟還沒有達到社會主義新民眾的高度，物質水平的增長不能完全忘記精神文明進步，只靠政策扶持不僅不可持續，就算能在物質水平上達到貧困線以上，但仍是精神貧困，仍不能算作是真正的小康。而對這類群體的教育，不僅應從上級黨委政府出發，更重要的是加強基層群眾的“自我教育”，改善村風村貌，營造努力奮斗改善生活的大氛圍，大多數民眾都樹立起良好的價值觀念，對這類群體將產生潛移默化的影響。所以在這個問題上，在基層推進社會主義核心價值觀的培育和踐行與增強扶貧工作的可持續性和全面性具有相同的訴求。

當然，精準扶貧政策落實的具體問題不止這兩點，但精準扶貧和基層群眾自治制度的契合點主要體現于此，所以本文只著重討論這兩個方面。

三、結語

基層群眾自治制度雖從建國初便已有萌芽，但真正大規模推廣實施畢竟是在上世紀九十年代之后。作為我國基本政治制度當中的“新成員”，基層群眾自治制度還比較“年輕”，缺乏充足的經驗和磨練。而且基層群眾自治制度的治理主體是廣大基層群眾，他們當中大部分人的觀念和覺悟還有待提高。精準扶貧政策在基層的落實在很大程度上需要基層群眾自治制度的輔助，同時也可以引導基層群眾發揮民主協商會議的作用，增強其自治觀念，提高理論和實踐的水平，不斷完善基層群眾自治的制度和法律體系。因此基層群眾自治制度和精準扶貧實際上有許多相同的訴求，尤其是在精準識別、認定貧困群體和對基層群眾價值觀念教育等方面的現實運作過程中，應當將兩者結合起來思考，共同推進。

作者簡介：張芳（1989—），女，民族：漢族，四川廣安人，學歷：碩士，單位：四川師范大學馬克思主義學院，研究方向：思想政治教育。

【參考文獻】

[1]鄧小平.鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993：111.

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[3]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M].北京：學習出版社、人民出版社，2016：221.

[4]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014（6）：80.

[5]汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015（5）：149.

[6]國務院新聞辦公室網站. 正在促進明年全國扶貧立法工作[EB/OL].2015，12（15）. [2016-09-02].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/33909/zy33913/ Document/1459258/1459258.htm