旅游業二次革命與規范研究的三個基礎性工作

張 輝 范容廷

（北京交通大學經濟管理學院 北京 100044）

引言

黨的十八大以來，我國社會經濟發展處于一個錯綜復雜的國際環境中。世界經濟進入大調整、大變革時期，這種大時代背景與國內經濟“三期”（經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期）疊加的階段性特征共同決定了我國經濟發展進入了一個新時期，即中國經濟進入了一個新常態發展時期。新常態下的中國旅游業發展迎來了巨大的發展機遇。然而，由于現有路徑下旅游業發展固有模式與格局難以改變，要想抓住機遇，旅游業發展需要進行二次革命。為順應二次革命的需要，未來的規范研究應建立在三大工作的基礎上，即重新認識旅游現象與旅游功能、重新發現市場的力量、重新理解旅游制度設計。本文對上述問題進行了闡述。

一、新常態下中國旅游發展的機遇

1．國際環境帶來的機遇

在中國經濟進入新常態發展時期的背景下，我國旅游業發展迎來了一個千載難逢的發展機遇。從國際環境來說，世界經濟每次的大調整均為發展中國家帶來了一定的發展機會。20世紀90年代，歐美和日本等世界主要發達國家與亞洲新興工業化國家或地區將自身不具有競爭優勢的產業向以中國為代表的發展中國家轉移。中國是這次國際產業轉移的最大受益者，近10年來我國經濟一直保持在10%左右的高位增長，中國內地還以其廣大的市場吸引了美、日、歐等世界主要經濟體的大規模投資，制造業得以迅速發展。在制造業產業國際轉移的同時，發達國家致力于現代科技業與現代服務業的發展，從增長速度來看，服務業是西方國家增長最快的部門，已成為其社會經濟發展的主要動力。在一些國際大都市，GDP的70%、就業人口的70%均集中于現代服務業，如紐約、倫敦的服務業占GDP的比重均超過85%，服務業就業人數占總就業人數比重達到70%以上。

2008年國際金融危機后，美國等發達國家推行“再工業化”，限制我國出口增長，加劇我國出口產品在高端市場的競爭壓力。在這種國際經濟發展的環境下，若我國能及時調整經濟發展思路，利用西方國家“再工業化”調整的緩沖期，加快現代科技業與現代服務業的發展，便會為我國未來社會經濟的發展創造有利的機會。從全球范圍看，世界經濟進入服務經濟的時代，服務業在GDP中的平均占比為70%，相對落后的國家也為50%之多，而中國截至2013年只占46.1%。要實現我國經濟戰略轉型、產業結構優化升級、發展方式轉變等目標，服務業是關鍵，也是突破口。大力發展服務經濟，實現經濟跨越式轉型，是當前我國的戰略選擇。經濟全球化與國際產業重新布局的新趨勢，將提供給中國一個全面提升現代服務業的機會，提高國際競爭力及其在世界經濟分工中的地位，會成為中國進入后工業化時代面臨的重要挑戰。

2．國內環境帶來的機遇

旅游業作為我國現代服務業的重要組成部分，作為投資、消費與出口的重要領域，其快速發展與崛起，對于構建我國現代服務經濟體系具有重要意義。2014年，我國的出境旅游增長了20%，國內旅游增長了10%，按照世界旅游發展的一般規律，未來10年我國的旅游業發展仍將保持較高的增長速度。經濟新常態恰恰為旅游大發展提供了新機遇。發達國家的經驗證明，在工業化轉型之后都是旅游迅速增長的黃金時期。可以說，我國的旅游業還處在一個高速發展的常態，中國經濟的新常態與旅游發展的常態所形成的態勢差，必然會促使資源、資本與技術向旅游產業轉移。2014年我國有6 000億元的投資進入旅游產業，旅游業不僅是一個巨大的消費領域，也是一個巨大的投資領域，未來也會成為我國重要的出口領域。

綜上所述，無論是國際環境還是國內環境，均為我國旅游產業的發展創造了良好的市場機會。在一個水平分工的世界旅游經濟體系中，要客觀評價中國旅游的地位，努力發揮中國在世界旅游格局中的主導性作用，就需要中國旅游業建立新思維，構建新平臺，選擇新方式，樹立新心態。應審時度勢，使我國旅游業在一個較短時期內構建起一個較為完整的現代服務業體系，成為國民經濟戰略性支柱產業。

二、中國旅游發展需要第二次革命

1．當前我國旅游發展模式、發展格局及主要現象

（1）旅游發展模式

我國旅游產業的發展得益于黨的十一屆三中全會。在十一屆三中全會精神的指導下，我國旅游業開始了由政治外事事業向經濟產業轉型的過程，這被許多旅游學者稱為中國旅游業的第一次革命。第一次旅游革命取得了矚目的成就，促使中國躋身世界旅游大國行列。但由于受當時我國社會經濟環境的限制，旅游發展形成了固有的發展模式，這種模式便是以入境旅游為主體，以主要城市為依托，以主要景區為骨干，以觀光旅游為核心，以旅行社為運行方式，以獲取外匯為目的。

（2）旅游發展格局

在上述發展模式下，我國的旅游形成了固有的格局：一是從巿場重心來說，主要為入境旅游，國內旅游受經濟與交通的制約，發展較為緩慢；二是從空間來說，主要是東部地區大的城市旅游發展較快，中部地區與西部地區以及小城市的旅游發展較為緩慢；三是從產品與旅游類型來說，主要是觀光產品，特種產品、專題產品與度假產品發展較為緩慢；四是從組織方式來說，主要是以旅行社為主體的團隊旅游，散客旅游、代理旅游組織方式發展較為緩慢；五是從經濟形態來說，主要是點線旅游，以區域為核心的板塊旅游發展緩慢。

（3）旅游發展出現的主要現象

在上述的基本發展格局中，我國的旅游發展出現了如下一些主要的現象：

一是入境旅游持續下降，出境旅游大幅增長。從2000年起，我國出境旅游平均每年增加700萬人次，到2014年出境旅游達到10 700萬人次，而入境旅游人次近5年來持續下降，表明我國的旅游產品與旅游服務不能有效地滿足入境旅游與國內居民的旅游需求，旅游的國際競爭力在下降。

二是旅游產業仍處于一個“小弱散差”的發展狀態，旅游產業組織水平及產業貢獻度較低。我國有近3萬家旅行社，2013年度全國旅行社營業收入3 599.14億元，利潤總額32.72億元，按美元計算，營業收入約590億美元，利潤總額約5.36億美元。而世界最大的旅游企業——美國運通公司同期營業收入338億美元，利潤總額44.8億美元，其差距可見一斑。

三是旅游品質未得到有效提升。我國旅游發展仍依賴于景區，旅游作為一種新文化現象的生活方式尚未完全體現，“大人看人頭，小孩看屁股”的走馬觀花式旅游已成為中國旅游異化的真實反映。

四是旅游業態尚無大的突破，新型的旅游商業模式沒有大的創新。近年來，雖然我國各地都在提旅游產業融合，推出了度假旅游、鄉村旅游、工業旅游、休閑旅游和旅游地產，然而這些僅停留在產品層面，并非真正意義上的產業融合，沒有旅游商業模式作為支撐，不會產生旅游的新業態。

五是旅游的國際化發展程度較低，跨國經營沒有大的發展。世界發達國家的旅游企業，幾乎都是伴隨著本國出境旅游發展起來，逐漸成長為最具國際競爭力的領袖型跨國旅游企業，如美國、日本和德國都是世界出境旅游大國，它們均產生了最具影響力的世界旅游企業。我國在2010年就成為世界出境旅游第一大國，但旅游企業并未“走出去”，在世界500強中幾乎沒有中國旅游企業的身影。

六是旅游市場亂象層出不窮。近年來，我國旅游業亂象一直被國人詬病，也引起許多外國游客的極大不滿，欺行霸市、壟斷市場、非法經營、欺客宰客、強迫消費等行為時有發生，不僅影響我國旅游經濟發展，也嚴重影響我國的國家形象。

七是區域旅游合作存在瓶頸。我國各地旅游開發多數是按照行政區域為核心進行，割裂了旅游的空間關系及旅游區域關系，使旅游發展形成了地域分割。

這種由于歷史原因形成的旅游發展模式、發展格局及產生的各種旅游現象，無論是與世界旅游發展趨勢，還是與我國社會經濟發展的要求，均不相適應。

2．我國旅游業二次革命的必要性

經過60多年的發展，特別是改革開放30多年的發展，我國已處在一個由工業社會向后工業社會過渡的發展階段。2014年，北京、上海、天津、江蘇、浙江和廣東等6個省市已完成工業社會發展階段，進入后工業社會發展階段，現代服務業將成為這些省市產業發展的重點。旅游業作為現代服務業的重要組成部分，其發育與發展直接關系到我國社會經濟平穩、持續發展的宏觀目標能否實現。然而，旅游業能否改變原有發展格局、能否轉型升級，又成為目標實現的關鍵。

從理性角度分析，旅游是對應于工業生產方式的一種生活方式。每一種生產方式都會有不同的生活方式與之對應，這就形成了不同的社會形態。人類社會經歷了游牧社會、農耕社會、工業社會與后工業社會的演變，社會形態之所以不同，不僅在于生產方式的不同，也在于其生活方式的不同。從空間關系來說，游牧社會是移動生活方式，農耕社會是定居生活方式，工業社會是移居生活方式。旅游正是工業社會移居生活方式的體現，移動與居住構成了旅游現象，也成為旅游的本質屬性。慣常環境與非慣常環境、快節奏與慢節奏、大尺度與小尺度的不同轉換，正是生活在工業化與城鎮化下的人們的追求與選擇。而我國的旅游卻未很好地體現人們對這種移居生活方式的熱愛與追求，人們對此已多有不滿，近幾年我國出境旅游人次大規模增長，入境旅游人次持續下降，充分并強烈地說明了這一問題。

這種旅游發展模式以及所形成的發展格局必須發生改變，這是人民的呼聲，也是中國旅游發展的要求。然而，模式與格局的改變需要靠外力，只有外部環境發生巨變，且該巨變對事物產生強大沖擊時，才會改革固有的發展模式，形成新的發展格局。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則，取得了改革理論與政策的一系列重大突破，成為我國旅游發展模式與發展格局變化的重要推動力。

我國的旅游業實行政府主導型發展戰略，制度與政策對我國旅游發展模式及發展格局具有重要的決定性作用。我國的旅游業之所以在20世紀80年代快速發展，得益于政策的支持與制度的創新，而這幾年中國旅游業出現的問題，也是政策與制度供給不足所致，使得我國旅游產業發展落后于其他開放較晚的產業。雖然我國的出境旅游與國內旅游成為世界第一，入境旅游成為世界第三，然而我們卻未產生引領世界旅游發展方向的國際領袖型企業；我們擁有巨大規模支撐的產業融合商機，卻無引領旅游發展方向的商業模式創新；我們擁有眾多世界級的旅游資源，卻未形成眾多的世界級旅游產品與具有國際競爭力的旅游目的地。所有這些，難道不值得我們深思嗎？

用改革思維來審視我國的旅游發展是重要的。不可否認，35年來，我國的旅游產業取得了快速發展，旅游業的功能正在逐步放大，旅游經濟對國家社會經濟的影響力正在逐步強化，特別是處在從工業社會向后工業社會過渡的階段，旅游發展將成為國家經濟社會結構調整的重要力量。而與旅游發達國家相比，與人民群眾的期望與期待相比，我國旅游業發展的總體水平還有較大的改革、創新與發展空間，特別是重建設、輕管理，重硬件、輕軟件，重規模、輕品質，重開發、輕保護等問題急需從根本上加以解決。旅游要成為未來我國社會經濟戰略性支柱產業，要成為人民滿意的現代服務業，必須以改革的精神來重新探尋中國旅游發展道路，必須以創新的精神來構建旅游運行方式，必須以市場的決定性力量來創造適應未來我國旅游發展的商業模式。因此，我國旅游發展需要進行二次革命。

三、規范研究的三個基礎性工作

要實現這樣一個目標，離不開旅游研究者的推動。在科學研究中，規范研究（normative research）討論建立在某種倫理與價值觀基礎上的應然性。在旅游發展呼喚二次革命的時候，旅游研究者需要對與“應該如何”有關的三個基礎性工作進行思考，即重新認識旅游現象與旅游功能、重新發現市場的力量及重新理解旅游制度設計。

1．重新認識旅游現象與旅游功能

（1）旅游現象

從歷史上來看，旅游現象與旅游行為早已存在，然而旅游成為人們的一種生活方式，是進入工業化社會后出現的一種現象，是由工業化的生產方式決定的。工業化越發達，城市化程度越高，居民的旅游生活方式越是普遍、經常，這就是第二次世界大戰以后旅游進入大眾化時代，20世紀90年代中期旅游成為世界第一大產業的主要原因。

就世界范圍來說，工業化與城市化程度較高的國家，均將居民旅游的權利與消費作為國家管理的重要內容，作為政府工作的重點。旅游成為中國人的生活方式是近10年的事。在20世紀，認為發展旅游就是發展入境旅游，就是為國家多創匯。由于我國仍是一個正在工業化發展的國家，無論是人們的需求還是消費，都不會考慮旅游，這是由社會經濟發展階段所決定的。

進入21世紀后，隨著工業化與城市化進程的推進，旅游成為我國居民重要的生活方式，同時也在改變著人們對旅游管理的認識。以往都是從經濟與產業角度認識旅游，認為發展旅游就是發展旅游經濟與旅游產業，只要產業規模有所擴大，旅游收入有所增加，到訪我國的旅游人次更多，旅游工作就具有成效。然而，旅游管理內容不僅包括巿場需求與旅游產業，還包括如何從政策及制度上來保障城市居民的旅游權利，為當地居民提供更有效的旅游產品與旅游服務，即旅游事業。可以說，當我們對旅游的認識從產業層面上升至事業層面時，就把握了旅游的本質屬性。

旅游由產業與經濟層面向事業與社會層面的轉變，不僅是我們的認識在深化，也要求旅游管理職能發生重大轉變。可以說，政府干預旅游業發展的出發點，或所謂實施旅游產業政策的根本目標，應當是滿足人的發展的需要，追求社會總剩余的最大化，而非旅游部門的利益最大化。因此要從事業管理與社會管理的層面來認識旅游管理，設計旅游管理的職能。對旅游的管理特別是對本國居民的旅游管理，已成為世界各國社會管理的重要內容。

（2）旅游功能

我國已進入一個由工業社會向后工業社會過渡的發展階段，無論是旅游的市場需求還是旅游產業規模都在快速地放大。面對一個定居地消費之外的移動消費，如何從制度與政策上進行頂層設計以進行有效管理，考驗旅游行政管理者的能力與智慧。同時，正確認識旅游的功能，要改變旅游消費主體論的思維。長期以來，無論是行業還是學術界，對旅游功能的認識僅限于消費領域，這種認識是非常片面的。旅游既有消費的功能，也有投資的功能，還有出口的功能，這3種功能在不同發展階段的作用不同。在我國旅游發展初期，旅游的功能主要表現為出口與消費；現階段旅游的功能表現為消費與投資；未來隨著旅游企業“走出去”戰略的實施，我國旅游的功能會形成消費、投資與出口三位一體的局面。重新認識旅游的經濟功能，對于我國旅游產業的發展與制度建設具有重要的理論意義。

2．重新發現市場力量

經過30年的發展，中國旅游的市場力量正在聚集，市場配置資源的能力正在加強。如果說第一次旅游革命的成功主要得益于外部旅游市場的力量，那么這一次旅游革命將主要是由內部旅游市場決定。從市場需求方來看，30多年來，中國旅游需求無論是規模、結構，還是出游方式，均發生了翻天覆地的變化；從供給方來看，也在競爭中形成了一批國際化、規模化的旅游企業。市場的變化將成為中國新型旅游商業模式的決定性力量。發現市場力量、適應市場力量、引導市場力量是中國旅游的一項重要課題。

（1）旅游需求方的變化

一是旅游需求的結構轉型。市場的變化首先表現為旅游需求的結構轉型，由以觀光旅游需求為主轉向以度假旅游為代表的多元旅游需求。在中國國內旅游發展初期，由于受時間、收入、信息及交通等諸多條件的制約，旅游者的選擇必然為有限的幾個最精彩的地方，如故宮、長城、兵馬俑、九寨溝等。從國內旅游抽樣調查結果中可以看出，隨著中國工業化的完成與城市化的加速發展，度假旅游人數在不斷增加。2000年以來，觀光旅游比重是下降的，從40%下降至30%以下，而度假旅游比重則是緩慢上升的，從16.8%上升至23.4%。雖然截至目前，度假旅游者比重未超過觀光旅游者比重，但從長期來看，度假旅游在未來將成為旅游市場的主體。除了度假旅游，商務旅游、醫療保健旅游、會展旅游、體育旅游、特種旅游需求規模也增長很快。

二是三大市場結構的變化。隨著旅游市場結構的變化，三大市場之間的關系也發生了變化。在20世紀80年代，入境旅游市場幾乎是中國旅游市場的代名詞，因為在當時只有很小的國內旅游市場，并且幾乎不存在出境旅游。20世紀90年代以后，隨著人均國民收入的提高，雙休日以及“黃金周”長假制度的實施，國內旅游開始起步，截至目前已經占據中國旅游市場3/4的份額，成為旅游市場的主體。隨著出境旅游市場的放開以及簽證政策的便利，出境旅游出現了長達十幾年的高速增長，到2012年，中國取代美國成為世界第一出境旅游消費大國。而伴隨著出境旅游的高速增長，2009年中國首次出現了入境旅游收入不抵出境旅游消費的現象，成為旅游外匯流出國。至此，三大市場結構發生了根本變化，包括國內旅游與出境旅游在內的國民旅游理應成為中國旅游管理的重點。

三是出游方式的變化。從旅游市場的主要出游方式來看，也發生了根本的變化。具體表現為團隊旅游比重下降，散客旅游比例上升。散客化對旅游市場的影響巨大，由于散客旅游的特點，傳統的旅行社等旅游企業很難為這部分游客服務，而基于網絡技術的一批網絡旅行商以及各類自助游俱樂部成為組織散客旅游的市場主體。散客旅游對政府公共服務體系也提出了新的要求，是否擁有為散客提供方便服務的散客服務體系成為衡量一個旅游目的地是否成熟的標志。

（2）旅游供給方的變化

旅游需求方的變化，必然引起位于市場另一方的旅游供給力量發生變化。隨著旅游需求多元化，市場上的旅游產業形態開始多樣化，旅游成為產業融合的重要領域。旅游市場上能夠被企業識別出來的消費者需求種類越來越多，市場上開始出現各類圍繞新需求產生的旅游企業類型，隨著這些企業類型與數量的增多，旅游產業的邊界及構成范圍大大擴展。一些新型旅游企業，如攜程、去哪兒等，在經營上已超越傳統旅游企業，成為中國旅游市場上的重要力量。

3．重新理解旅游制度設計

旅游發展涉及地區、部門與行業，關聯社會、經濟與民生，其發展需要市場力量，更需要政策與制度的保障。未來將更多地看到政府大幅度減少對資源的直接配置、市場化改革在廣度及深度上的新發展，以及在更多制度創新下旅游業的新發展。當前，需要在國家層面，對旅游發展進行政策與制度的頂層設計，從體制、機制、市場、空間及產業5個維度構建完整的旅游政策與制度體系。

（1）現行旅游政策與制度存在的問題

現有旅游管理制度已不能適應旅游生產力發展的需要，主要表現在兩個方面：

一是現有的管理難以適應“大旅游”發展格局的需要。長期以來，我國實行的是條塊分割的旅游管理體制，政出多門、職能交叉、權責脫節，旅游管理部門側重于行業管理，協調推進產業發展的職能較弱。面對逐漸形成的大旅游、大產業、大市場，產業邊界不清，現有旅游管理職能很難適應。“小馬拉大車”已成為旅游管理與旅游產業發展矛盾尷尬的現實寫照，新增統籌協調旅游相關行業與部門的管理職能，將成為旅游產業健康快速發展的關鍵。

二是以行政區域為核心的區域旅游管理方式無法形成合理的分工體系，導致區域之間的無序競爭，區域旅游合作難以推進。中國旅游產業在空間上是以行政區域為核心的，各個行政區域均以自身區域利益為本位，進行相應的開發，這便導致了區域之間的重復建設與同質化競爭。而旅游產業的持續發展，需要打破這種區域行政力量的束縛，建立起超越行政邊界的跨區域旅游運行方式。多年來，中國出現了一些跨區域旅游合作，如泛珠三角旅游合作聯盟、長三角旅游合作聯席會議、以北京為核心的“9+10”區域旅游合作等，但迄今為止尚無實質性突破。這需要從更高的層面進行制度變革，建立起類似長江委、黃河委的區域旅游機構，對跨區域的旅游活動進行協調。

（2）旅游政策與制度的設計

一是面對我國居民旅游需求的增長，需要構建起旅游流動政策體系，如公共假日制度、私人假日制度、修學旅游制度、特殊人群旅游福利制度、公共假日旅游福利制度、獎勵旅游制度、國家領導人和公務員休假制度等。旅游需要可自由支配時間作為保證，特別是連續性假日時間的提供。全社會只有增加假日時間，才能有效地放大旅游需求，才能支撐我國旅游產業的發展。在帶薪休假制度難以實行的現階段，如何利用制度設計增加公共假期時間來替代私人假期，是值得深入研究的課題。

二是面對蓬勃發展的國內旅游需求，需要重視國內旅游的政策與制度設計。目前相關的供給促進制度始終沒有跟進，導致國內市場上大量的需求，尤其是高端度假旅游需求無法得到滿足。長期以來，我們重視入境旅游，對國內旅游卻未足夠重視，無論是相關的政策與制度，還是機構與機制，均顯不足。從經濟學的溢出效應來說，三大旅游市場是一個統一的市場體系，國內旅游出現問題，必然會對出境旅游與入境旅游產生溢出效應，我國近幾年入境旅游下降與出境旅游高速增長，在一定程度上反映了國內旅游在政策及制度層面上供給不足的問題。因此，我們要重視國內旅游的政策與制度設計，特別是在娛樂消費、購物消費、旅行消費方面實行更多的促進政策。

三是面對蓬勃發展的國內度假旅游需求，急需建立一整套與之相適應的政策與制度。度假旅游與觀光旅游無論是從產業組成還是從空間形態來說均有所不同，而長期以來，如我國的旅游制度與政策設計是以觀光旅游為核心的，如我們擁有A級景區評定制度、旅行社管理條例、星級酒店評定制度，卻沒有與度假旅游相對應的各類度假地評定制度、旅游代理商管理條例及主題酒店評定制度等。另外，旅游管理部門很早就認識到觀光旅游向度假旅游轉型的趨勢，并于1992年設立了12個國家旅游度假區，其設定基本上沿襲西方海濱度假的模式。而事實上度假形式多種多樣，草原度假、山地度假、海洋度假是其中的基本形式。只有設立不同形式的度假區，才能滿足多樣化的國內度假需求。可考慮在一些未經過工業化洗禮的地區，尋找適合這幾類度假形式的區域，建設國家旅游度假地、國家公園、國家旅游風景道，并實行特殊政策來加快其發展，以適應我國度假時代的來臨。

四是面對中國旅游市場主體的形成，需要建立起以旅游企業為主體的市場體系。制定不同類型的旅游企業組織名錄，通過相應的政策與制度設計，充分發揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵旅游企業做強做大。當務之急，首先要通過制度設計，促使旅游中間組織形成批零體系；其次要充分發揮旅游行業組織的作用，使各類旅游協會擔當起行業自律職責，推動旅游組織市場化發展；再次要堅決推動旅游企業跨地區經營，形成我國旅游企業的品牌化發展；最后要利用我國出境旅游快速發展的良好國際環境，研究我國旅游企業“走出去”的相關政策，促進我國旅游企業發展的國際化。

結語

中國旅游發展即將迎來第二次革命，這既為旅游業帶來了前所未有的發展機遇，也為旅游研究者帶來了前所未有的研究機會。旅游業二次革命是復雜的系統工程，非常需要學術界尤其是研究旅游經濟發展戰略與旅游產業政策的規范研究者的智力輸入。在涉及旅游業管理體制、出入境管理政策、旅游新業態管理、休假制度、旅游要素保障機制、旅游開發經營機制等與旅游經濟及產業發展有關的幾乎所有政策領域，均有大量的工作迫切需要展開。這些工作得到高效開展的前提，是規范研究者完成上述三個基礎性工作。筆者呼吁更多的學界同仁投身于這些工作中，實現研究對實踐的有效推動。

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