旅游是什么？
——基于政府文件的話語分析

張朝枝 林詩婷

（1．中山大學旅游學院 廣東珠海 519082；2．中山大學旅游發展與規劃研究中心 廣東廣州 510275）

引言

旅游是旅游學科最基本的概念，是架構旅游學科的基本點和出發點，但是“旅游是什么”這個問題討論至今依舊未能有定論。旅游究竟是指旅游者的活動，還是指旅游者行為引發的現象的總和，抑或是其他，學者對此眾說紛紜。不否認百家爭鳴有利于學術問題的深入與拓展，但這并不利于旅游學科體系的建立。雖然學術界對“旅游是什么”有各種不同的定義，但普通社會公眾似乎對“旅游是什么”的理解比較一致，即旅游就是“偶爾離開日常熟悉的地方，去陌生的地方放松休閑和體驗”，是在非慣常環境中的休閑、體驗、獵奇、享受、交往或審美。而在現實邏輯中，在政府主導旅游發展的大背景下，政府對“旅游是什么”的理解更為重要。因此本文試圖通過話語分析，從政府出臺的各種與旅游相關的法規、文件中分析文字背后的思想、價值觀，從而理解中國官方文件中的“旅游”，探究政府視角下旅游的屬性、范疇和關聯性，以從一個新的角度探究旅游的本質。

一、文獻綜述

從哲學上講，事物的本質規定性決定其區別于其他事物的根本點。概念是反映對象本質屬性的思維形式，其最重要的特征是能經得起謹慎細致的分析和嚴格的邏輯推理，而就科學研究的意義而言，對本質的認知決定著構建有關該事物的一整套知識體系的基本綱領，對旅游本質認識的混亂和錯誤將導致知識共同體（大學教育中的學科）在構建中步履維艱、缺乏方向。目前旅游研究中，不管是關于旅游的概念、定義，還是關于旅游的本質都未能形成共識，但不少學者對已有的關于旅游的定義和本質的研究進行了整理分類，如曹詩圖、鄭宇飛、黃蓉根據研究側重點不同，把已有的定義分為：強調旅游目的和內容的定義、強調旅游功能的定義、強調旅游本質的定義、強調旅游時空的定義、強調旅游綜合關系（或關系總和）的定義以及所謂的權威性定義（官方或半官方的定義）；楊振之則把旅游定義分為3類：從空間和時間的轉換角度的定義、從目的和動機的角度的定義、從旅游所引起的現象和關系之和的角度出發的定義；陳道山則把學者對旅游的本質做出的注解和嘗試分為：經濟本質論、文化本質論、儀式本質論、社會綜合本質論、其他本質論。

雖然對有關旅游定義和本質的研究進行整理歸類的文章不少，但最終整理的結果也沒能形成共識。得到大多數學者認同的分類有3種，其中一種分類將旅游定義或本質分為經濟化的旅游定義、文化論者的旅游定義、官方/半官方的旅游定義和其他。經濟化的旅游定義如奧地利學者Herman Von Schullard（1910）認為“旅游是外國或外地人口進入非定居地并在其逗留和移動所引起的經濟活動的總和”。文化論者的定義強調旅游對人精神需求的滿足，如法國文化學者讓 · 梅特森（1966）認為“旅游是一種消遣活動，包括旅行或在離開定居地點較遠的地方逗留，其目的在于消遣、休息或為了豐富他的經歷和文化教養”；從事旅游文學研究的馮乃康認為“旅游是以去異地尋求審美享受為主要內容的一種短期生活方式”。官方/半官方的定義中，1981年旅游科學專家國際聯合會的意見認為“旅游是人們向既非永久定居地亦非工作地旅行并在該處逗留所引起的相互關系和現象的綜合”，即AIEST（“艾斯特”）定義；以及1991年世界旅游組織的定義——“一個人旅行到一個其慣常居住環境以外的地方并逗留不超過一定限度的時間的活動，這種旅行的主要目的是在到訪地從事某種不獲得報酬的活動”。而其他不同的學者對相關研究進行不同的細分得出不同結論，如儀式本質論、社會綜合本質論、社會交往本質論等。

現在大部分學者認為被經濟化的旅游定義不可取甚至是錯誤的，因為其只觸及旅游的表象，除了經濟屬性，旅游具有文化屬性和社會屬性等多種屬性，把旅游與旅游所牽動的相關現象混淆起來并試圖用單一的詞匯來涵蓋不同類型的旅游這樣復雜的含義的事實，是導致我們直到今天也無法發現旅游本質的重要原因之一；而出于進行經濟分析的需要或其他功利性目的把旅游說成是一種經濟活動甚至是一個產業、一個經濟部門，顯然是邏輯上混亂的，這是把“旅游業”與“旅游”相混淆了。文化論者的旅游定義是深入旅游本質的一大進步，但官方/半官方的旅游定義更多是關注旅游業的發展，為更好對旅游業相關要素進行統計，并不利于旅游本質的挖掘。

另一種分類則是將旅游定義分為學術定義和工作定義兩大類，即概念性或學術性定義和技術性或操作性定義（主要是出于統計工作的需要）。其中學術定義屬理論層面，用于科學研究和旅游學科的構建，技術性定義屬操作層面，只限于滿足實際工作中統計計量的需要。技術性或操作性定義與第一種分類中的經濟化定義和官方/半官方的定義有相似和交叉重疊之處。盡管這樣的分類較前一種更簡單，但也更為籠統，其中學術性定義中何種定義更體現旅游的本質不得而知。

而針對旅游是指人的活動，還是指人的活動所引發的現象和關系這一分歧，旅游的定義分為廣義定義和狹義定義兩大類：即宏觀地將旅游看成是一種因人際而產生的社會現象（由此引發的現象和關系的總和）和微觀地將旅游看成是一種純個人的一種休閑方式或一項經濟產業。但不少學者對廣義的旅游定義提出異議，因為旅游概念的泛化使人們混淆了旅游與旅游學、旅游業的關系，掩蓋了旅游的本質，而“現象總和”其實應該是指“旅游現象”或“旅游學研究對象”。王玉海便提出旅游及其相關的所有現象都是由旅游者的旅游需求和旅游活動引發的，因此定義旅游這一概念只能從其旅游者的旅游需求與旅游活動出發，而不能從其引發的關系和現象出發。學術定義中旅游是“旅且游”，“是人們利用閑暇時間對非慣常環境的一種體驗，是一種短暫的生活方式和生存狀態”。

從已有的分類以及學者對已有定義的分析，可見旅游的定義會傾向于旅游的內核、本質，而非是泛化。在眾多學者對旅游的定義和本質的研究中，以張凌云和謝彥君對旅游的定義最具代表性，現在已有不少學者在張凌云和謝彥君對旅游定義的基礎上進行補充和修正。其中張凌云（2008）認為旅游的概念分為兩層，第一層是旅游最基本的定義，指人們一種短暫的生活方式和生存狀態，是人們對慣常生存狀態和境遇的一種否定。第二層是由于人的這種與生俱來的需要和行為得到滿足和釋放時，所產生的社會關系和現象的總和。利用利珀模型和普洛格模型對“非慣常環境”概念進行驗證，2009年張凌云把第二層定義改為“旅游現象”，認為旅游是一種在非慣常環境下的從事不以賺錢為目的的活動。謝彥君則認為“旅游在根本上是一種主要以獲得心理快感為目的的審美過程和自娛過程，是人類社會發展到一定階段時人類最基本的活動之一”。

從對旅游的定義和本質進行整理分析的結果來看，目前學界有關旅游的定義和本質更傾向于微觀定義以及概念性定義。即便如此，“旅游是什么”這一問題尚未形成共識。雖然不少學者提出旅游的本質是體驗，并成為國內學術界的主流觀點，但也有不少學者提出旅游的本質是異地消遣、審美的愉悅體驗，或出于愉悅需求的滿足、現場審美體驗、特殊的生活方式，或人詩意地棲居，或人的自我完善和發展、自覺活動等，關于旅游的本質問題依舊存在較大爭論。

二、研究方法

1．方法介紹

本文采用話語分析研究方法。語言是社會權力、歷史和意識形態的反映，話語則是社會組織和社會過程的一部分，因此從話語視角進行分析能夠較深入地了解話語背后的背景、社會權力，挖掘內部意義。話語視角則是指從話語的角度審視相關問題，包括：表征和建構，即考察事物在陳述或語言運用中如何被呈現；權力和意識形態運作，即考察話語表征和建構帶來的后果和影響。在各種分析書面和口頭溝通信息的社會科學研究方法中，話語分析法不僅非常適合對田野調查的數據進行分析，對假設進行檢驗，也非常適合驗證或重釋數據信息。通過數據格式化得到一組標準化的信息后，任何的話語分析都會涉及一系列循環的和不斷調整的步驟：數據壓縮（選擇、集中、簡化），數據展示（通過模型、圖表）以及總結和檢驗結論。

為了減少研究設計和結果闡釋的個人主觀性，分析政府視角下旅游與其他事物的關聯性，本文采用話語分析軟件Roster Mining進行輔助分析。它作為一款知識處理和內容挖掘軟件，通過詞頻分析能夠探究數據的重要程度，聯系具體語境可以探究政府對旅游的關注點。

2．分析文本來源與資料分析

政府文件能夠體現政府對特定對象的理解以及對其的態度和采取的措施。旅游行政管理機構是指國務院領導下，按照統一領導、分級管理的原則，組成的中央和地方旅游事業的行政管理部門。它們負責制定和協助實施旅游發展政策、規劃和標準，起草相關法律法規草案和規章等文件以統籌協調旅游業的發展。故旅游行政主管部門制定、起草的各類旅游相關法規、文件和各級政府發布的旅游相關的文件反映其對旅游的理解和對旅游發展的態度。因此本文通過對1987年至2015年中華人民共和國國家旅游局公布的文件，包括法律、行政法規、部門規章、規范性文件，以及國務院、國務院其他組成部門、直屬機構等發布的有關旅游的重要文件進行檢索，最后獲得1987年至2015年與旅游相關的法律2個，包括《旅游法（2013）》《國民旅游休閑綱要（2013—2020）》；行業標準、規范、要求等共11個，包括《城市旅游公共服務基本要求（2013）》《國家商務旅游示范區建設與管理規范（2014）》等；國務院、旅游局、林業局等發布的規定、辦法、細則、意見等24個，包括《關于促進文化與旅游集合發展的指導意見（2009）》《中國公民出國旅游管理辦法（2002）》《旅行社條例（2009）》《國家旅游局職能配置內設機構和人員編制規定（1998）》等；國家發展改革委、住房與城鄉建設部、國家林業局等部門機構發布的通知、決定等7個，包括《關于實施鄉村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知（2014）》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定（2015）》《住房城鄉建設部辦公廳關于做好2013年全國特色景觀旅游名鎮名村示范工作的通知（2013）》等。

本文首先把收集到的各類法律法規、行業標準、規范性文件等政府文件一一進行解讀，將其中有關國務院、國家旅游局對旅游的理解的話語進行篩選、匯總，并結合具體語境對政府理解的旅游的本質屬性、范疇進行再次解讀，對比不同部門對旅游本質屬性理解的差異；其后將所有文件轉換為“. txt”形式，通過Roster Mining軟件進行高頻詞分析，將結果與語境相結合，分析政府對旅游各要素的態度，以及對旅游的關注點；最后通過進一步的理論分析，探究政府話語表征和建構帶來的影響，從而得出結論。

三、研究發現

1．旅游的本質屬性

在政府文件中，旅游被定義為一種消費活動，是與旅游相關的一系列活動的綜合。如《旅游服務基礎術語（1997）》定義觀光旅游是“以參觀、欣賞自然景觀和民俗風情為主要目的和游覽內容的旅游消費活動”，度假旅游是“以度假和休閑為主要目的和內容的一種旅游消費活動”。《國家商務旅游示范區建設與管理規范（2014）》定義商務旅游是“商務游客在商務活動過程中產生的與旅游相關的一系列活動的綜合，通常包括商務貿易、會議、展覽博覽、公務考察、獎勵旅游等商務活動以及與之相關的餐飲、住宿、交通、游覽、購物、娛樂等旅游活動”。

政府非常重視旅游消費活動的產業經濟屬性，如《關于促進智慧旅游發展的指導意見（2015）》提出：“智慧旅游是運用新一代信息網絡技術和裝備，充分準確及時感知和使用各類旅游信息，從而實現旅游服務、旅游管理、旅游營銷、旅游體驗的智能化，促進旅游業態向綜合性和融合型轉型提升，是游客市場需求和現代信息技術驅動旅游業創新發展的新動力和新趨勢，是全面提升旅游業發展轉型升級、提高旅游滿意度的重要抓手”。其中特別強調了智慧旅游“促進旅游業態向綜合性和融合型轉型提升”、“提升旅游業發展轉型升級”等作用。而從《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見（2009）》為了推進文化和旅游結合發展提出的主要措施——“打造文化旅游系列活動品牌、打造高品質旅游演藝產品、鼓勵主題公園和旅游度假區設立連鎖網吧及游戲游藝場所”等也可以看出政府將旅游看作一個產業，通過打造品牌、開發產品、建設各項設施等舉措來推動產業的發展。

由此可見，政府所理解的旅游是一種經濟活動，經濟屬性是其本質屬性，與學界的經濟本質論一致，認為旅游的效益主要是拉動經濟增長。經濟現象或經濟活動看似把所有與旅游相關的活動囊括其中，也似乎抽絲剝繭般提煉出旅游的本質是經濟屬性，但正因為政府出于經濟分析的需求以及對旅游業在國民經濟發展中的重要意義的功利性認識，而過分強調旅游的經濟功能，從而忽略了旅游本身所具有的文化和社會等多種屬性，不能解釋如宗教朝圣、民俗旅游等文化特性突出的旅游活動，這種過分強調旅游經濟屬性的界定方法被眾多學者所批評。

雖然政府理解的旅游本質是其經濟屬性，但是不同的政府部門、機構對旅游的理解存在一些差異。其中住房與城鄉建設部除了認可旅游的經濟屬性外，還將旅游理解為一種社會福利，并關注居民生活以及旅游資源的保護，堅持保護優先。《關于印發李東序同志在“全國生態旅游現場交流會”上的講話函（2006）》明確指出“過去有一種誤解，把旅游看作是一種市場行為，看作是一種產業發展，這個觀念要轉變。其實，發展旅游是一種社會管理，是一種公共服務，是一種市場監管，是政府的職能”，肯定了旅游作為一種社會活動、公共福利的屬性。且在《住房城鄉建設部辦公廳關于做好2013年全國特色景觀旅游名鎮名村示范工作的通知（2013）》中提到“加大對名鎮名村的傾斜和支持，創新旅游發展模式，通過補貼改造家庭旅館、補助支持特色商品和特色餐飲等方式，把發展旅游接待服務與改善居民居住條件、提高居民收入結合起來”，不僅肯定旅游對經濟發展的推動作用，更是強調了“補助支持”居民以“改善居民居住條件”、“提高居民收入”等。而在住建部與國家旅游局聯合發布的《關于開展全國特色景觀旅游名鎮（村）示范工作的通知（2009）》中提出“應堅持保護優先，規劃優先；充分挖掘利用原有資源，不搞大拆大建；突出農村特色，實現城鄉差別化發展；促進農民就地就近就業，保護農民合法開發權和收益權……”，強調了發展旅游以保護優先的原則。而國家林業局所理解的旅游不僅具有經濟屬性，而且是促進人與自然和諧相處、傳播生態文化的教育活動。如《關于深入貫徹落實全國森林旅游工作會議精神的通知（2012）》提出“充分認識加快發展森林旅游是區域經濟發展新的增長點，是農民脫貧致富的新鑰匙，對促進人與自然和諧相處意義重大”、“切實把森林旅游工作作為發展現代林業、建設生態文明、促進科學發展的一項重要措施”，強調了旅游對生態文明建設、促進人與自然和諧相處的重要作用。賈治邦局長在2012年全國森林旅游工作會議上的講話提出：“加快發展森林旅游，能夠把生態優勢轉化為產業優勢和經濟優勢，對于加快轉變以消耗森林資源和犧牲環境為代價的傳統發展方式、推進科學發展具有重要意義”。

除了住建部、國家林業局等其他政府部門機構受部門職能的影響關注到旅游的其他屬性外，近年來，政府對旅游的界定也開始傾向于“公民福利”和“個體體驗”，將旅游休閑定義為不容侵犯的公民福利。2013年2月由國務院頒布實施的《國民旅游休閑綱要（2013—2020）》以“到2020年，職工帶薪年休假制度基本得到落實，城鄉居民旅游休閑消費水平大幅增長，健康、文明、環保的旅游休閑理念成為全社會的共識，國民旅游休閑質量顯著提高，與小康社會相適應的現代國民旅游休閑體系基本建成”為發展目標，提出需要落實《職工帶薪年休假條例》，保障國民的旅游休閑時間，并要“加強帶薪年休假落實的監督檢查，加強職工休息權益方面的法律援助”，明確將旅游休閑納入公民權益中。2014年國務院《關于促進旅游業改革發展的若干意見》明確提出“在城鄉規劃中要統籌考慮國民休閑度假需求”，為“營造居民休閑度假空間”，“加強設施建設，完善服務功能，合理優化布局”，并提到“集合養老服務業、健康服務業發展，積極開發多層次、多樣化的老年人休閑養生度假產品”。2015年7月發布的《溫泉旅游服務質量規范》將溫泉旅游定義為“以溫泉及環境空間為載體，以沐浴、泡湯和健康理療為主要方式，以體驗溫泉、感悟溫泉文化為主題，達到休閑、療養及度假目的的旅游活動”，便強調了“體驗”“文化”和“休閑”。對旅游本質的認識會因為相關的主體對它所采取的立場而發生變化，從政府對旅游特征的關注點的轉變，以及對旅游休閑作為公民權益的確認落實來看，政府對旅游本質的理解也發生了一些變化。

2．旅游的范疇

在政府文件中，旅游作為一種消費活動，包括旅游過程中的吃、住、行、游、娛、購“六要素”，而作為一個產業，就包括了餐飲業、住宿業、交通運輸業、娛樂業、零售業等。如《國家商務旅游示范區建設與管理規范（2014）》定義的商務旅游便包括了與之相關的餐飲、住宿、交通、游覽、購物、娛樂等旅游活動；《溫泉旅游服務質量規范（2015）》規定溫泉旅游企業可根據賓客需求提供餐飲、客房、會議、娛樂、購物、美容保健等配套服務項目。可見政府理解的旅游既包括“旅游活動”，也包括“旅游業”。

而政府理解的旅游范疇與Leiper（1979）對tourism的整體性定義具有共通之處，但又具有本質的區別。Leiper將tourism定義為一個包含游客、客源地、通道、目的地、旅游產業等多方面的開放系統，其系統內部各方面相互連接，對外與社會、政治、文化、環境互動，強調了“游客”“客源地”“通道”“目的地”“旅游產業”多個方面。這些領域下發生的吃、住、行、游、娛、購行為，以及相應形成的餐飲業、住宿業、交通運輸業、娛樂業、零售業構成了政府視角下的旅游。雖然政府理解的旅游范疇涉及了Leiper開放性系統的各個方面，但是不可否認的是，政府所理解的旅游是一種消費活動或一個產業，和Leiper所理解的tourism是一個開放系統具有本質上的區別，即政府更強調的是旅游與經濟、產業等密切相關的方面。這種差異不被學界所接受，不少學者認為正是因為政府對旅游業在國民經濟發展中的重要意義的功利性認識，導致人們把旅游的經濟屬性誤以為是旅游的本質，進而把“旅游業”與“旅游”相互混淆。

再者，政府理解的旅游既包括異地性的旅游活動，也包括日常休閑與游憩，因此旅游的界限限于休閑性，不對異地性這個特征作區分。從政府對觀光旅游、度假旅游、會議旅游、溫泉旅游等旅游形式的定義來看，都強調了旅游的愉悅性、休閑性，并將這樣的特征作為旅游與其他活動區分的標準。但是不少學者認為休閑性并不能將旅游完全進行界定，旅游與日常休閑是兩個不同的概念，且隨著愉悅性、異地性、原真性等成為旅游學進展的標志性關鍵詞，不少學者認可旅游發生于非慣常環境（人們日常生活、學習和工作以外的自然和人文環境），即異地性或異域性是旅游的一大特征。這樣的一種特征能夠將旅游與日常休閑進行劃分，輔助界定旅游的界限，但并沒有得到政府的重視。如《中華人民共和國旅游法（2013）》第二條明確指出“在中華人民共和國境內的和在中華人民共和國境內組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動以及為旅游活動提供相關的服務的經營活動，適用本法”，其中雖然提到境內到境外的地理空間跨越，但是境內旅游并沒有提及空間變換，異地界限的含糊使得日常休閑活動也囊括在旅游中。而且《關于做好2015年春節元宵節期間旅游安全工作的通知（2015）》中的第一點“高度重視旅游安全工作……今年‘兩節’期間游客出游人數將進一步增長，出游時間集中，出游形式多樣”就把“旅游”和“出游”等同，沒有對出游中可能并不是旅游的游客進行區分。

3．旅游的關注點

通過Roster Mining進行詞頻分析，提取前60個高頻詞，并把同類、相同的詞語進行合并，刪除與研究主題無關的詞語，最后得到30個高頻詞（見表1）。

表1 與旅游相關的政府文件高頻詞Tab.1 High frequency words of government documents related to tourism

因政府所理解的旅游本質是旅游的經濟屬性，所以政府非常關注旅游對經濟增長的促進作用，注重旅游的開發建設工作。從1987年至今，政府先后頒布了《關于擴大旅游商品生產和銷售的若干規定（1987）》《國務院關于加快發展旅游業意見（2009）》《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見（2014年）》《國務院關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見（2015）》等文件指導旅游業的開發建設。此外，政府將旅游業發展作為推動區域發展以及貧困地區脫貧的重要途徑，為此政府還發布了《關于實施鄉村旅游富民工程推進旅游扶貧工作的通知（2014）》等文件指導旅游扶貧工作。

旅游者作為旅游這一活動的主體，政府對其關注度非常高。政府為了促進旅游業快速健康發展，非常注重保障旅游者的權益，并通過對與旅游者密切聯系的旅行社、導游等利益相關者進行管理監督以保障旅游安全以及旅游服務質量。1990年發布的《旅游安全管理暫行辦法》第一條就說明是“為加強旅游安全管理工作，保障旅游者人身、財務安全，根據有關法律、法規，制定本辦法”。且隨著旅游不斷深入大眾生活，政府對旅游安全的重視程度不斷提高，國務院在每年的重大節慶都會針對旅游安全發布相關的通知，如《國務院辦公廳關于做好2014年國慶期間旅游工作的通知》以及《國務院辦公廳關于做好2015年春節元宵節期間旅游安全工作的通知》等。此外，2009年發布的《旅行社條例》和《旅行社條例實施細則》，以及2001年發布的《導游人員管理實施辦法》則分別明確了旅行社、導游（領隊）的權責，并以法律條例等方式明確旅游者的各項權益。而2010年發布的《旅游投訴處理辦法》第二條也明確說明旅游投訴“是指旅游者認為旅游經營者損害其合法權益，請求旅游行政管理部門、旅游質量監督管理機構或者旅游執法機構，對雙方發生的民事爭議進行處理的行為”，為旅游者提供保障其權益的重要途徑。

旅游資源作為旅游的基礎也受到了政府的高度關注，為了實現旅游可持續發展，政府重視生態環境保護、資源保護、旅游規劃等工作。如《國務院關于進一步做好旅游等開發建設活動中文物保護工作的意見（2012）》就肯定了“各類文物既是中華民族優秀傳統文化的重要載體，也是旅游業可持續發展的重要基礎”，國家為此采取一系列措施確保文物安全以及資源的有效利用，并于2015年發布了《旅游發展規劃實施評估導則》以確保旅游資源的合理有效規劃開發。

結論與討論

上述分析表明，從旅游的屬性上看，政府更多地將旅游理解為一項消費活動，一個經濟產業，但近期開始關注旅游的社會福利功能。從旅游的范疇來看，政府行文中所指旅游通常包括休閑、游憩、戶外運動等內容，與學術界概念中旅游的異地性特征并不完全吻合。從關注的焦點來看，政府比較關注旅游的開發建設、旅游者權益（旅游安全以及旅游服務質量）以及生態環境、旅游資源的保護。

政府對旅游的理解實則屬于經濟本質論的定義、工作定義以及宏觀定義，強調了旅游對經濟發展的促進作用。在某種程度上，國家旅游局對旅游的這種理解也在一定程度上造成了住房與城鄉建設部、國家林業局、環境保護部等其他與旅游密切相關的政府部門對旅游的誤解，就如《關于印發李東序同志在“全國生態旅游現場交流會”上的講話函（2006）》指出的，“過去有一種誤解，把旅游看作是一種市場行為，看作是一種產業發展”。而這樣的一種誤解，使得以保護為主的政府部門（城鄉建設部、國家林業局等）難以理解或認同旅游局的決策，進而造成了旅游相關工作難以順利實施。在政府職能轉型和社會需求轉向的背景下，旅游的“體驗”“休閑”“愉悅”等屬性才開始得到政府的重視，但從以往的經驗來看，政府仍然關注旅游開發與建設、旅游服務質量等方面的熱點問題。

當然，本研究結論仍然有其缺陷。本文重點分析國務院、國家旅游局及其他相關部門頒發的旅游相關文件，但并未能對各級地方政府的旅游管理部門頒發的旅游相關文件進行分析，雖然各級地方政府受主管單位領導，但不同層級的政府對旅游的理解可能會存在差異，因此可能會影響本文研究結論。

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