經濟法司法實施困境及體制創新

薛克鵬

(中國政法大學 民商經濟法學院，北京100088)

經濟法司法實施困境及體制創新

薛克鵬

(中國政法大學 民商經濟法學院，北京100088)

經濟法規范的對象和目的決定了其實施主體應當具有及時發現和制止違法行為等能力，傳統司法難以滿足經濟法的實施需要，為此必須進行實施模式的創新。具有準司法性質的監管機構執法是經濟法在司法體制外實施模式的創新形式；公益訴訟則是司法機關為適應經濟法實施進行的一種體制內創新。經濟法必須依賴司法實施才能找到自己的出路。司法只有從法官的知識結構、審判機構和司法程序等三個方面進行創新，才能滿足實施經濟法的需要。

經濟法；行政實施；司法實施；公益訴訟

引 言

法律實施是以抽象的法律規范為標準，對法律事實進行認定和行為合法性進行判斷的一個過程，目的是保護主體的合法權益，追究違法者的法律責任。近代以來各國已形成以司法為中心的法律實施機制，由法官組成的法院成為解釋和適用法律的權威機關。雖然私法當事人可以通過協商、自行和解、調解和第三方仲裁等民間方式實施，行政相對人可以選擇行政復議程序維護其權利，但法院作為公共實施機構仍然是私法和行政法實施的基本途徑及最后保障。因此，經濟法必須面對長期形成的以司法為中心的法律實施傳統，不僅要得到法官的認同，在司法審判活動中正確適用，而且需要通過審判機構和司法程序得以體現。

一、經濟法司法實施的困境

(一)司法機構作為經濟法實施主體的困境

法律實施過程也就是監督義務人履行義務和保障當事人權利的過程。專業和公正的司法人員和相對獨立的機構是法律實施的前提。隨著法律職業內部分工越來越專業化，不同的部門法對實施主體也提出了不同的要求。為此，要正確評估經濟法司法實施的可行性，就應當正確認識經濟法對實施主體的基本要求。

首先，經濟法的實施主體應當具有維護社會經濟秩序和社會公共利益的能力。因為經濟法針對的是各種破壞經濟秩序和危害社會公益的行為，包括壟斷、不正當競爭、損害眾多消費者權益等行為。實施經濟法也就是要求執法者根據反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法以及預算法等法律的具體規定，確認判斷違法行為并追究違法者責任，保護經濟法權利和法益。因此，實施主體應當具有發現違法行為、收集違法證據和認定違法事實的能力。

其次，經濟法實施主體應當具有預防危害社會公共利益行為的能力，能防患于未然。經濟法規制的行為都關涉到社會公共利益，行為人一旦實施，將會導致巨大的經濟損失或嚴重的社會危機，如濫用市場支配地位、生產銷售偽劣食品、非法吸收公眾存款或非法建筑活動等。為此，經濟法通常都規定了預防危害后果發生的一系列措施，包括市場準入資格審查、對違法經營行為的監管和約束手段等等。這就需要實施主體能夠對可能導致危害社會公共利益后果的行為能夠提前作出預判，并及時采取相應的措施。

再次，后果的嚴重性或難以預料的多米諾骨牌效應，決定了經濟法實施主體應當具有及時和主動制止壟斷、不正當競爭、侵犯眾多消費者權益、破壞環境資源等危害社會公共利益行為的資格和權力，能夠及時主動進入市場，防止違法行為和危害后果繼續進行，而不是消極無為和袖手旁觀。

第四，經濟法實施主體應當既有相關的專業知識和能力，又有一定的法律知識，從法律和專業知識兩個角度對當事人行為進行判斷。因為經濟法規制的是食品、電信、建筑、銀行和證券等相關市場中的經營者，經營者都具有相關的專業技術和專門知識，其違法行為通常都利用了專業技術，如利用互聯網發送虛假廣告和惡意捆綁軟件等。實施主體只有在專業技術和法律知識兩個方面同時超越經營者，才能對違法行為進行認定和責任的追究。

最后，經濟法實施主體既要有規制經營者的能力，也要有規制政府違法行為的能力。因為既規范經營者等普通市場主體的違法行為，又規范行政機關的利用行政權力限制競爭、違規預算、違法取得或支出財政資金及違規采購等行為，所以，經濟法的實施者必須具備規制政府違法行為和追究政府違法責任的能力。

經濟法對實施主體的特殊要求，決定了作為最古老和最具權威性的司法機構作為實施主體的局限性。雖然在維護當事人權利，處理民商事糾紛和行政糾紛方面有其獨特優勢，在審理刑事案件方面也無可替代。但司法權遵循不告不理，不主動介入社會糾紛即被動性原則，限制了其實施法律的范圍。當競爭法、消費者法、勞動法、資源環境法、金融法和財稅法等規范經營者和政府經濟活動的法律大量出現后，其局限性也就日益凸顯。

(二)司法程序困境

法律的目的不同，實施方式也不同，專門的實施機構和相應的法律程序是兩個不可或缺的要素，其中與訴訟目的相關聯的訴訟程序構成法律實施不可或缺的內容。所以，除了實施主體之外，經濟法實施機制離不開相應的法律程序。經濟法固有的特性一方面決定了司法權難以獨自承擔起實施經濟法的任務，另一方面決定了傳統的三大訴訟制度也難以適應其實施需要。

首先，民事訴訟是根據民商法審理平等的民商事主體之間的人身或財產糾紛的程序，根據民事訴訟法規定，原告應當是與個人利益受到侵害和案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織。違反《反壟斷法》《反不正當競爭法》《廣告法》《食品安全法》等經濟法的行為，可能對某個體的權益造成侵害，但主要侵犯的是不特定多數人的利益，破壞的是市場經濟秩序。如果遵循傳統的民事訴訟規定，則幾乎無人能夠提起訴訟。因此，如果不改變民事訴訟法的純私益訴訟性質，上述案件將很難進入司法程序。即使有上述法律的存在，法院也無法將其適用到具體的案件中。

其次，根據2014年修訂的《行政訴訟法》第25條規定，行政訴訟原告是行政行為相對人以及與行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織。從行政訴訟目的看，行政訴訟也屬于私益訴訟。但是，經濟法規范的政府濫用權力限制競爭、違法預算、任意發行地方債、秘密采購、任意出讓土地使用權或轉讓國有資產等行為，直接危害的是社會公共利益，而不是具體行政相對人的利益，而且在多數情況下缺乏具體的行政相對人。因此，如果只允許有直接利害關系的相對人對政府提起維護個人權益的訴訟，那么，行政機關違反預算法和其他財稅法損害社會公共利益的行為同樣無法進入行政訴訟。湖南農民訴財政局的案件充分證明了行政訴訟的局限性。*2006年，常寧市財政局超出年度財政預算購買了兩臺小轎車，常寧市農民蔣石林以普通納稅人的身份將財政局訴至法院，要求法院認定財政局的行為違法，將違法購置的車輛收歸國庫。法院審查后認為不屬于受案范圍內未予受理。參見人民網：《普通納稅人狀告財政‘管家’》，網址：http://finance.people.com.cn/GB/1037/4280083.html。訪問日期：2017年6月19日。

最后，刑事訴訟雖然是一種公益訴訟，但需要以行為人構成犯罪為條件，而且訴訟成本非常高。通過刑事訴訟追究犯罪人的刑事責任雖然是經濟法實施的最為有效的途徑，但是多數違反經濟法的行為雖有社會危害性，卻未達到犯罪程度，因而不可能通過刑事訴訟程序實現其目的。

因此，傳統的三大訴訟程序難以成為實施經濟法的程序法。經濟法約束的主體、規范的行為、維護的利益和法律責任形式等因素，都決定了不但需要在實施主體方面的制度創新，而且需要在訴訟程序上的創新。

二、司法體制之外的經濟法實施創新

形成于近代的以司法權為中心的、與個人權利本位理念相一致的實施機制，順應了保護人權的歷史需要。這種機制在維護個人權利和制約權力方面雖然得心應手，但是在應對濫用個人自由和防止經濟失序以及維護社會公共利益方面存在嚴重缺陷和不足。因此，當規制經濟行為的經濟法出現后，法律實施機制的創新就不可避免。這種創新首先發生在傳統的司法體制之外，以設立具有準司法性質的監管機構執法為基本形式。

(一)市場規制法實施模式創新

法律實施體制創新首先與市場規制法相關。1887年，美國根據《洲際貿易法》建立了世界上第一個市場監管機構——洲際貿易委員會。此后，為遏制壟斷，保護消費者和中小企業免受盤剝和壓榨，國會通過了《謝爾曼法》。最初，該法按照傳統模式授權聯邦法院追究壟斷者責任，保護競爭者和消費者。但是，受固有理念的影響，聯邦法院幾乎無所作為。不但無法為壟斷受害者提供任何救濟，甚至以保護契約自由為由替壟斷者辯護，使壟斷者紛紛逍遙法外。為此，國會決定另起爐灶，設立聯邦貿易委員會專司反托拉斯法的實施。*參見孔祥俊著：《反壟斷法原理》，中國法制出版社2001年版，第710頁。此后，隨著聯邦電信法、證券法和銀行法等市場規制法的陸續通過，司法部反托拉斯局、食品藥品管理局、聯邦貿易委員會、聯邦電信委員會、證券監管委員會和勞工局等監管機構也陸續建立，專門監督法律的實施。第二次世界大戰后其他國家紛紛效仿美國，在立法的同時設立相應的監管機構進行執法，從而在傳統的司法體制之外形成了一套專門的法律實施系統。2011年，為了防止金融危機再度發生，美國又通過了《多德·弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，并設立了專門的實施機構——金融消費者保護局(Bureau of Consumer Financial Protection)。目前，美國以實施法律為目的的市場監管機構已達50多個。*參見[美]史蒂芬·布雷耶：《規制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學出版社2008年版，第525頁。監管機構一方面行使監督和檢查的權力，對違法行為進行調查，另一方面對違法行為直接處罰，追究違法者責任。這是因經濟法出現之后形成的一種新的法律實施方式，是行政權向司法權的一種擴張。*根據學者對美國行政權演變歷史研究結果，發現盡管有三權分立原則限制，但是法律向行政機關授予審判權一直在進行。而且認為，現代社會的復雜性需要行政機關具有司法職權。參見伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第55頁。

與司法實施相比，監管機構執法或行政實施有以下特點：(1)主動性，即執法或監管機關可以根據舉報或自行決定啟動調查程序，并依據事實和法律對案件作出處理。(2)公益性，即監管機關應當出于維護社會秩序和公共利益等目的，私人之間的利益糾紛不屬于實施的范圍。因此，行政機關實施的法律與社會公共利益直接相關。(3)法定性，即監管機構執法必須有明確的法律規定，且不得超越授權范圍。(4)準司法性，即監管機關是代表國家執行法律，與司法實施有共同性，為此借鑒了司法實施的經驗，仿照司法程序運作。(5)程序性，即監管機構在實施過程中，必須遵循嚴格的程序，包括行政許可法、行政處罰法和行政強制法等行政程序法。(6)快捷性，即監管機構實施程序簡捷，從立案、調查，到最后作出決定，一般會在較短時間內完成。(7)效力的有限性，即這種實施一般不具有終局效力，利害關系人有權提起訴訟，請求法院對實施結果行為進行審查。如果超越職權或適用法律錯誤，法院有權撤消或變更。(8)分散性，即不同的市場領域有不同的監管機關，分別執行各自范圍的法律。

由監管部門實施經濟法，既能減輕司法機關的壓力，又能滿足及時法律適用的要求，還能對危害社會公共利益行為主動和及時制止，彌補了司法機構被動執法的不足，實現了經濟法規制危害社會公共利益的目的，是當代國家法律實施模式的重要形式。不同國家的法律實施模式不完全相同。我國是在原計劃經濟體制基礎上，吸收歐美市場經濟國家的立法經驗后建立的市場監管機構，執法內容包括《反不正當競爭法》《反壟斷法》《消費者權益保護法》《產品質量法》《廣告法》《商業銀行法》和《證券法》等與經濟秩序相關的法律。由于監管機構隸屬于行政機關，所以習慣上也被稱為行政執法機關。監管機構執行法律通常有以下幾種方式：(1)市場準入審查。市場準入是市場規制法的一個重要內容，如《商業銀行法》《食品安全法》《建筑法》《城市房地產管理法》都規定了從事相應經營活動的條件或資質。需要從事相關經營活動的人可以提出申請，市場監管機構依法審核并決定是否許可。(2)市場監督檢查。為了維護經濟秩序和社會公共利益，市場規制法規定監管機構應當依法對市場經營行為進行監督檢查，以便及時發現并制止違法行為。如《反壟斷法》第39條規定，反壟斷執法機構可以進入被調查的經營者的營業場所或者其他有關場所進行檢查；《商業銀行法》第62條規定，銀行業監督管理機構有權依法隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行檢查監督。(3)調查和處罰。即監管機構通過調查，收集違法證據，并依法追究違法者的責任。這是行政實施的一種形式和重要環節。(4)強制退市。對嚴重違反市場規制法的行為，監管機構應當依法吊銷經營許可證和營業執照，關閉違法企業，強制退出市場。例如《食品安全法》第123條規定，經營者違法經營行為，情節嚴重的，監管機構可以吊銷許可證；《旅游法》第97條和《廣告法》第55條規定，對違法經營情節嚴重的，監管機構可以吊銷許可證和營業執照。

經濟法實施體制的創新是經濟法特殊目的、傳統司法權的缺陷以及行政權的優點等因素所決定的。近代由司法機關壟斷法律適用權是出于限制公權力和保護個人權利目的，是原始積累時期而不是現代工業社會和都市化社會的產物，是以個人權利本位為基礎，而不是社會本位為基礎。以被動消極方式和嚴格的程序進行追責是對個人權利的尊重和最好保護，也是能最大限度保障司法公正的歸責體制。但是，當人類經濟活動不斷威脅社會秩序和所有人的共同利益，需要法律以其特有的強制力對其進行遏制時，司法權則顯得軟弱無力。一方面，法官的專業知識已難以勝任專業化程度越來越高的法律需要；另一方面，被動消極的態度和冗長復雜的程序，難以及時遏制危害社會公共利益行為以及對眾多受害人進行救濟。近年來，我國先后發生的有毒奶粉、蘇丹紅、瘦肉精、塑化劑和染色饅頭等事件，當時廣大消費者亟需的是真實的信息和盡快清除有害食品，確保不再受到傷害。受害的消費者急需的是得到救治，而不是如何向法院提起訴訟，請求賠償。顯然，法院既不能主動要求違法者停止生產銷售，也無法直接制裁經營者，更無法在大量受害人需要治療時直接進行救濟。相反，監管部門可以發揮行政權主動、快捷和直接強制的優勢，有效制止違法行為，防止損失和危機的擴大，甚至可以對眾多的受害人直接進行救助。所以，為了維護社會公共利益，需要重新定位行政權的邊界，在控權的基礎上，充分發揮行政權的優勢。正因如此，以監管機構執法的行政實施獲得社會肯定。事實上，近代以來，實施法律的權力一直在向行政機關轉移。正如學者所言，“盡管有三權分立的迂腐教條，向行政機關授予審判權卻一直沒有中斷過。復雜的現代社會需要行政機關具有司法職權，使這種授權不可避免。”*[美]伯納德·施瓦茨著：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第55頁。

(二)宏觀調控法實施模式創新

和市場規制法一樣，宏觀調控法也需要通過體制創新才能實施，包括獨立、公正而且能擔負起追究違法者責任職責的實施機關及相應的程序。各國的政治、文化和法律傳統不同，以財政法和中央銀行法為代表的宏觀調控法實施機制也各不相同，通常是以議會監督為主，同時在司法體制之外建立專門的實施機構。*例如，德國根據《經濟穩定與增長法》規定，除了聯邦議會和參議院對政府的財政活動進行監督外，還專門設立了“經濟平衡發展委員會”實施該法。參見《聯邦德國經濟穩定與增長法》，謝懷栻譯，載《環球法律評論》1989年第1期。

我國當前采用的是以行政為主，權力機構監督為輔的實施模式。*我國各級人大及其常委會執行的法律范圍較小，主要是《預算法》和《企業國有資產管理法》。例如《預算法》第83條規定，各級人民代表大會及其常務委員會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。《企業國有資產管理法》第63條規定，各級人民代表大會常務委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責的情況和國有資產監督管理情況的專項工作報告，組織對本法實施情況的執法檢查等，依法行使監督職權。具體表現在以下幾個方面：(1)上級行政機關執法，即當行政機關不履行經濟法義務或職責時，由其上級行政機關負責監督實施。如《預算法》第87條規定，各級政府監督下級政府的預算執行；下級政府應當定期向上一級政府報告預算執行情況。如《企業國有資產管理法》第64條規定，國務院和地方人民政府應當對其授權履行出資人職責的機構履行職責的情況進行監督。(2)財政部門執法。如《預算法》第88條規定，各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況；《政府采購法》第13條規定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。(3)審計機關執法。審計是對被審計單位的財政、財務收支及其他經濟活動的真實性、合法性和效益性進行審查和評價的獨立性經濟監督活動。政府調控活動直接或間接都與財政有關，因此，審計機關是政府調控法的重要執法機構，在發現和確認政府違法行為以及追究法律責任方面發揮著重要的作用。授權審計機關監督權的法律有預算法、企業國有資產管理法、政府采購法和審計法。如《預算法》第89條規定，縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督；《政府采購法》第68條規定，審計機關應當對政府采購進行審計監督。政府采購監督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監督；《企業國有資產管理法》第65條規定，國務院和地方人民政府審計機關對國有資本經營預算的執行情況和屬于審計監督對象的國家出資企業進行審計監督。為保障審計機關執法，法律授予其許多執法措施，包括責令改正、通報批評和警告，責令限期繳納應當上繳的收入，限期退還違法所得，限期退還被侵占的國有資產和處罰等。*參見《中華人民共和國審計法》第41、45條規定。(4)行政監察機關監督法律的實施。如《政府采購法》第69條規定，監察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察；各級行政監察機關對行政機關及其工作人員執行法律法規，包括經濟行為進行監督檢查，有權直接做出責任認定，或者提出監察建議。

法律實施的核心是對負有法律義務或職責的行為人進行監督并追究違法者的責任。宏觀調控法是以規范政府財政收支和貨幣總量調節行為的法律，顯而易見，在現有體制下，由行政機關作為執法者，從法理和實踐上都很難保證獨立和公正。這是目前宏觀調控法實施效果欠佳的體制根源。因此，宏觀調控法的實施體制需要進一步創新，核心是建立獨立的執法監督機構。

三、經濟法司法實施的創新

雖然司法權在實施經濟法方面有其不足，經濟法需要在司法體制之外進行創新，但司法機關仍然是最具獨立性和權威性的法律實施機關。只有充分發揮司法權的作用，在司法體制內進行創新，經濟法的實施才能取得最佳效果。

(一)經濟法在傳統訴訟程序中的適用情形

首先，普通民事訴訟在經濟法實施中仍具有一定的作用。因為許多違反市場規制法的行為通常具有雙重危害性，如壟斷和虛假宣傳，既損害社會公共利益，又侵犯個別私人利益。監管機構通過規制違法經營行為，只是為了維護經濟秩序和社會公共利益，但無法對私人受害者進行救濟。私人受害者需要獲得賠償，仍然要提起普通民事訴訟。受害者起訴目的雖然是維護其個人利益，但其訴訟效果在客觀上對社會公益有反射性保護作用。為此，經濟法通常都附帶規定受害者可以要求民事賠償的條款，賦予其起訴的權利，如《反不正當競爭法》第20條規定，被侵害的經營者的合法權益受到不正當競爭行為損害的，可以向人民法院提起訴訟；《反壟斷法》第50條也規定，經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。法院在審理此類案件時，必然涉及經濟法規范的適用問題。

其次，監管機關的執法行為要接受法院的合法性審查，法院在審理此類行政訴訟案件時，必然涉及經濟法的適用。法律授予行政監管機關有直接處罰權，但是經營者如果對處罰不服，可以向法院提起訴訟，請求司法審查。*美國、日本和德國均有類似規定，被處罰人對監管機構的處罰不服，可以向法院提起訴訟。可分別參見《美國聯邦貿易委員會法》第5條(c)、《日本關于禁止私人壟斷和確保公正交易法》第85條和《德國反對限制競爭法》第82條之規定。因為監管機關取得的執法權，不過是司法權的一種讓渡，最終仍需接受司法機關的監督。我國在《反不正當競爭法》《反壟斷法》《消費者權益保護法》和《產品質量法》等法律中都規定，經營者對執法機關做出的裁決不服的有權提起行政訴訟。法院對執法機關適用法律的行為有權進行審查。即行政訴訟也涉及經濟法的實施問題。*關于人民法院對行政機關適用法律法規行為的監督依據，可參見《中華人民共和國行政訴訟法》第70條第(二)之規定。

再次，行政機關或法律授權的組織如果違反法律規定，在實施行政壟斷、違法預算或違規采購時，具有直接利害關系的行政相對人依法有權提起行政訴訟。法院在審理此類案件時，也涉及《反壟斷法》和《預算法》等法律的適用問題。

最后，法院在審理經濟犯罪案件時，也常常需要適用經濟法。不論是美國的《謝爾曼法》《克萊頓法》和1934年的《證券法》，還是德國的《反不正當競爭法》、日本的《關于禁止私人獨占和確保公正交易法》以及我國臺灣地區的“公平交易法”，都直接規定了相應的刑事責任。*參見1890年《謝爾曼法》第1-3條規定。我國雖然將刑事責任統一規定在刑法中，但諸如商業仿冒、商業賄賂、虛假宣傳、侵犯商業秘密和商業詆毀等許多經濟犯罪，其實都屬于法定犯罪范疇。*所謂法定犯罪，就是指行為本身并不一定具有反社會性、反道德性，只是因為法律上規定這種行為應受到一定的處罰，因而成為犯罪。這類犯罪的前提是經濟法的存在。沒有經濟法對不正當競爭和壟斷等行為的禁止性規定，也就沒有相關的犯罪。因此，法院在審判此類經濟犯罪案件過程中，應當將經濟法的相關規定與刑法完整結合，避免脫離經濟犯罪的法源認定犯罪。

(二)公益訴訟——經濟法司法實施的基本形式

以直接利害關系作為起訴條件的民事訴訟和行政訴訟，以及法院在認定經濟犯罪時適用經濟法，是作為一個輔助性的實施方式，都沒有改變原有司法體制和訴訟程序，不涉及司法體制的創新。如前所述，經濟法對實施主體和程序的特殊要求，決定了司法權必須進行創新。而真正體現經濟法司法程序創新的基本形式則是“圍繞在公共利益產生的糾紛基礎上形成的訴訟”*左衛民、周長軍著：《變遷與改革——法院制度現代化研究》，法律出版社2000年版，第100頁。，即公益訴訟。

公益訴訟是對傳統私益訴訟的一場革命，是經濟法維護社會公共利益宗旨對司法權的天然要求，也是對傳統民事和行政訴訟制度的一種超越。經濟法禁止的壟斷、不正當競爭、生產和銷售假冒偽劣產品、欺詐消費者、浪費資源和污染環境等行為，都侵犯了不同層面的公共利益。通過司法途徑維護這些利益，必須突破傳統的理念，擺脫原告必須是直接利害關系人這一限制條件，鼓勵全社會通過法律途徑向侵害社會公共利益的行為提出挑戰。20世紀90年代，經濟法學界首先提出在我國建立經濟公益訴訟，拉開了中國公益訴訟的序幕。*參見韓志宏、阮大強：《新型訴訟——經濟公益訴訟的理論與實踐》，法律出版社1999年版，第1頁。經過多年的努力，公益訴訟終于在污染環境和消費者權益方面開始破冰。雖然目前的訴訟范圍還遠不能滿足經濟法實施的需要，其影響力可能會因依附在民事訴訟法中而被淡化，但它畢竟啟動了經濟法在司法環節實施的行動。隨著司法理念的不斷進步，以經濟法為法律依據的公益訴訟范圍逐步會擴大，涵蓋到反壟斷、反不正當競爭、勞動和財政稅收等多種公益訴訟類型。實際上，近幾年，從全國人大到最高人民法院和最高人民檢察院，都在不斷完善我國的公益訴訟制度。*2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，最高人民法院隨后制定了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，明確規定了人民檢察院提起公益訴訟的職能，訴訟范圍包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。

除了公益訴訟外，集體訴訟(Class action )是受害者彼此間具有共同利益，其中有一個人提起訴訟，意味著其他所有相同利益受損者同時也提起了訴訟。這種訴訟源于英國，盛行于美國，在消費者、勞工糾紛和證券領域廣泛應用。其主要特點是，除首席原告外，其他受害者不需要直接參加訴訟，任何不愿參加集體訴訟的成員必須親自申請退出。原告一旦賠償獲得支持，每個受害人都會按照比例得到一定的賠償。集體訴訟一般是勝訴才收費。部分訴訟費用先由首席原告支付，而其他受害者不需要支付任何費用。如此就降低了消費者、勞動者或證券投資者的訴訟成本，提高了訴訟效率，有利于法律的實施和保護社會公眾利益。為此，集體訴訟也是司法順應新的法律實施的一個制度創新。

(三)經濟法司法實施的體制保障

經濟法在傳統三大訴訟中的應用和公益訴訟必然要求司法在體制上進行創新，其中包括法官的知識結構、審判機構和司法程序三個方面。

法官是司法制度的核心和靈魂，是法律和正義的化身，司法的實質就是法官解釋法律和運用法律進行裁判的過程。從某種意義講，法律的實施程度最終是由法官的法律意識、認知能力、道德素養、知識結構和社會閱歷等個人因素所決定的。其中，法律知識結構和水平是一個重要因素。任何法官都要受其所在時代和所在國家或地區法律知識結構和理論水平的制約，是其所屬時代和地域的法律代言人。自由競爭時期法官的法律知識結構和水平與當時的法學理論和法律體系內容相適應，所有權神圣、契約自由和過錯原則等觀念主導著其理念，因此體現自由主義和個人權利的私法在這一時期得到充分彰顯。進入20世紀，經濟法極大豐富了法律的內容，改變了原有的法律體系和法律知識結構以及司法壟斷法律實施權的傳統。雖然監管機構執法是經濟法實施的一個重要途徑，但是，如果法官缺乏對經濟法的制度、理論和思維方式的了解和認同，不能將經濟法規則和觀念植入自己的法律知識體系中，經濟法的司法實施將完全失去基礎，甚至其地位也會被有意淡化或扭曲。我國當下經濟法在司法實施中的困境和法學影響力下降，與當前法官經濟法知識的不足不無關系。為此，學界一方面亟需在法官群體中宣傳和普及經濟法知識，提高經濟法在處理具體案件中適用的自覺性；另一方面，應在法學教育過程中，從社會事實、案例、制度和理論等幾個方面，將經濟法知識固化在法律職業群體的思維中，形成用經濟法規則處理案件以及用經濟法思維方式思考問題的習慣。

除了法官外，專業的審判機構是經濟法司法實施的基本條件。英美法系法官的精英化和法律知識體系的高度開放性，使其能夠適應不同部門法以及現代經濟社會不斷涌現的法律適用需求，不需要設立刑事、民事和行政等專門法庭。相反，大陸法系往往以部門法為基礎設立專門的法院或審判機構。為此，當法律體系擴張時，司法體制就必須及時改革。德國現行的多元司法體制就是不斷適應法律體系擴張的結果。*德國除普通法院外，還有憲法法院、行政法院、社會法院以及財政法院、勞動法院等專門法院。可參見蕭文哲：《現代德國司法制度》，載《中德法學論壇》2006年第5輯，南京大學出版社2006年版，第252頁以下；張鵬飛：《簡述德國的司法制度》，載《中國司法》2004年第2期，第71頁。所以，大陸法系的審判機構必須根據法律的變化進行調適和創新，不斷適應法律專業化的實施需求。20世紀80年代，我國法院普遍建立了經濟審判庭，但當時由于缺乏與市場經濟相適應的經濟法作為基礎，《競爭法》《消費者法》《勞動法》《金融法》和《財稅法》等真正意義上的經濟法尚未形成，也沒有市場壟斷、不正當競爭、消費者權益、勞動者權益和財稅等真正的需要適用經濟法處理的經濟案件，所謂的經濟審判庭審理的其實仍然是平等主體之間的民商事糾紛，從而給人以名不符實之感。進入社會主義市場經濟階段，經濟法以市場經濟為基礎進行了重構，《反不正當競爭法》《產品質量法》等單行法陸續通過，不正當競爭、壟斷、消費者糾紛、勞動糾紛、財稅和證券欺詐等許多需要適用經濟法審理的案件也頻頻發生，但是，由于經濟法與司法界長期脫離，忽略了與司法界的溝通和交流，未能從理論和實踐上指導經濟審判庭及時轉變成為真正的適用經濟法處理經濟和社會糾紛的審判機構，導致該審判庭被廢除。以致現在大量的不正當競爭、壟斷、消費者權益和勞動者權益案件，是以普通民商事案件方式進行審理，經濟法的適用受到了極大限制。經濟庭的廢除隔斷了經濟法與司法的聯系，從司法層面上否定了經濟法，對經濟法的司法實施是一個重大損失。目前的經濟法研究尚不能為經濟審判庭的恢復提供實踐和理論支持，但隨著競爭法、消費者、財稅法和金融法的日益成熟和實際案例增多，以適用此類法律審理相關案件為目的，逐步設立相應的審判機構是一個切實可行的思路。知識產權法院和杭州網絡法院的設立實際預示著人們已認識到此前建立的司法審判體制存在的缺陷，認識到了司法應當適應法律專業化的實施這一需求。為此，學界應當重視經濟法的司法應用研究，以所適用的法律為前提，以設立相應的審判機構為目的提出實際可行的方案和實踐依據。

除了專門的審判機構和具有專門知識的法官外，經濟法的司法實施還必須有特殊的程序。“實體公正應該是司法系統追求的根本目標，程序公正則是實現實體公正的措施和保障。”*何家弘：《司法公正論》，載《中國法學》1999年第2期。基于各自的立法目的和保護利益，部門法在司法適用過程中都有各自的程序規則，對原告資格、起訴條件、舉證責任分配、審判方式等做出規定。不正當競爭、壟斷、消費者、勞動者、財稅和金融類案件，既包括當事人為維護自己權益的私益訴訟，也包括為維護社會公共利益的公益訴訟，不僅在法律適用上具有特殊性，而且在起訴條件和舉證責任分配方面都有特殊性，因此需要有相應的程序規則。但是，不正當競爭和壟斷糾紛當前卻被視為知識產權案件進行審理，侵犯消費者和勞動者權益案件以及金融欺詐案件則按照普通民事程序進行審理，既沒有優先從經濟法上進行實體判斷，也沒有體現此類法律的程序規則。近年來，最高人民法院雖然針對審理壟斷、不正當競爭、消費者和環境公益訴訟案件在程序和適用法律方面做出了司法解釋，但這些解釋仍然是從民事訴訟程序思維出發，沒有形成系統的適用于經濟類案件的程序規則。這是制約經濟法司法實施的一個重要因素。

結 語

法律的生命在于實施，實施的關鍵在于司法。在司法實施過程中，法官將抽象的法律條文用于一個個鮮活生動的案例，讓人們感知到法律的真實存在和價值所在。離開司法過程，再有意義的法律也極少被人知曉。盡管經濟法在司法體制外已經開辟了一條新的實施途徑，具有準司法特征的監管部門以類似法官身份，將經濟法用于處理一個個具體的案例，但其權威性和影響力遠不及司法，無法代替司法實施對經濟法的宣傳普及作用。對司法實施的忽略已經使經濟法付出了慘痛代價，如果繼續忽視司法的存在，司法也會忽視經濟法，經濟法的前路將會越走越窄。為此，在經濟法和司法之間重新架起溝通的橋梁，既是經濟法實現其治理市場經濟功能和推動司法體制創新的必由之路，也是經濟法走向成熟的不二選擇！

Subject:On Economic Law’s Enforcement in Difficulty by Court and Its Innovation System

Author&unit:XUE Kepeng
(China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Economic law actions and aims demand that enforcement body should have ability of discovering and checking the illegal activities. Since the traditional court is unable to carrying out economic law, the innovation of enforcement system must be conducted. The regulation agencies which enforce the economic law have a characteristic of quasi-court, and it is a new form of enforcement law. Economic law should been implemented by judge, and lawsuit for public interests are there procedure. To enforcement economic law efficiency, judge structure of legal knowledge, court and judicial procedure must totally renew.

enforcement body; enforcement procedure; innovation of enforcement model; administrative enforcement; judicial enforcement; public action

D922.29

：A

：1009-8003(2017)05-0022-08

[責任編輯：吳巖]

2017-06-28

薛克鵬(1962-)，男，山西萬榮人，法學博士，中國政法大學民商經濟法學院教授、博士生導師，研究方向：經濟法總論、競爭法、房地產法。