村財鄉管的法理悖論及改革路徑

周 珩

(內蒙古大學 法學院，內蒙古呼和浩特 010070)

村財鄉管的法理悖論及改革路徑

周 珩

(內蒙古大學 法學院，內蒙古呼和浩特 010070)

村財鄉管的實施體現了國家權力向農村延伸的必然選擇，借助于國家的強力推動和農民的默許，村財鄉管得以全面推行。但村財鄉管在本質上侵蝕了基層民主制度，也不利于培育農民的法治意識，同時，缺乏相應的法律依據，因此村財鄉管與村民自治的法理是相背離的。村級財務的管理改革，應從明確鄉鎮政府與村委會各自的職責權限、遵守村級財務管理制度、加強村級財務公開與監督幾個方面入手。

村財鄉管；村民自治；基層民主；村級財務公開；法治意識

引 言

村財鄉管是指村集體的財務由鄉政府來代為管理。村財鄉管的農村資金管理模式可以追溯到1996年3月14日財政部發布的《村合作經濟組織財務制度(試行)》，其第52條規定：村合作經濟組織要加強對財務檔案的管理。建立財務(會計)檔案室(柜)，實行統一管理，專人負責，做到完整無缺、存放有序、方便查找。不具備條件的村合作經濟組織，可將其財務檔案委托鄉(鎮)經營管理站(辦公室)統一管理。在該文件的指導下，村財鄉管的農村財務管理制度在我國全面建立起來。具體而言，村財鄉管主要有以下幾種形式：一是村里所有的資金、賬目都上交給鄉鎮的農經站和信用社管理，村里若需花錢，得事先由村委會和村黨支部拿出預算，再報經鄉鎮農經站審核、批準；二是有的地方實行“三權分立”，即資金的使用權、管理權、審批權分開：村里用錢但不允許存錢、管錢，村里存錢過多或不將多余的錢存交于鄉鎮，將按貪污論處，鄉鎮農經站能管錢、存錢但不能用錢、批錢，鄉鎮政府能批錢但不能管錢；三是還有的地方將村里的會計人員統一集中在鄉鎮辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產。*參見金太軍、董磊明：《村民自治背景下鄉村關系的沖突及其對策》，載《中國行政管理》2000年第10期。無論采用哪種具體的形式，都可以說村財鄉管幾乎成了我國當前農村資金管理的唯一形式。然而，自該制度建立之初一直到現在圍繞著村財鄉管問題都在進行著持續不斷的爭論。支持者認為，村財鄉管制度規范了農村的財務管理，降低了村干部腐化的幾率；質疑者則認為，村財鄉管違反了《村民委員會組織法》中關于村財民主管理的規定，強化了鄉鎮政府對村委會的控制。*具體可參見劉振江、何印強：《“村財鄉管”——推進農村民主管理進程的可靠途徑》，載《經濟與管理研究》1997年第4期；詹成付：《推行“村財鄉管”要慎重》，載《鄉鎮論壇》1998年第1期；沈玉林：《“村財鄉管”成了“村財鄉用”》，載《鄉村工作》2001年第6期；李侃社、李平：《“村財鄉管”財務管理機制探討》，載《陜西農業科學》2003年第6期；陳愛巧：《“村財鄉管”的弊端芻議》，載《農村財政與財務》2004年第7期；李貴民、付景遠、谷有利：《村財不能以鄉管了之——關于村財鄉管問題的思考》，載《農村經濟》2005年第8期；任中平、陳滋潤：《村級財務管理亟待規范》，載《中國發展觀察》2009年第11期。這些論爭，基本都是從實踐的角度探討村財鄉管的意義、引發的問題以及規范村級財務管理等微觀層面的具體問題，而從理論層面，尤其是從促進基層民主發展、推進“全面依法治國”戰略布局實現的這種宏觀層面的理論研究卻非常匱乏。也正是基于此，本文擬從村財鄉管推行的原因、存在的法理及法律實務問題、改革路徑幾個方面著手，研究在“全面依法治國”的大背景下，落實《村民委員會組織法》的規定，規范鄉鎮級政府的權力運行并提升村民自治水平問題。

一、村財鄉管制度推行的原因

我國從20世紀80年代初便開始實施村民自治制度，其目的是通過村民的自我管理、自我教育、自我服務實現農村基層民主的發展，村級財務的自主管理是村民自治制度的重要內容。村民自治制度的實施，表明國家要發展基層民主，培育具有良好法律意識的基層群眾自治制度。但為什么在村民自治制度實施了十幾年后，從90年代中期又開始推行村財鄉管了呢？村民自治制度在實踐中對發揮廣大農民參與農村的管理，促進中國農村的發展起到了一定的積極作用。但在該制度運行過程中，卻也暴露出了一系列的問題。其中，村級財務管理混亂是這些問題的焦點。在20世紀末期，我國學者就對農村實行村民自治過程中出現的村級財務管理混亂狀況進行過研究，進而指出，在農村村級財務中存在著“賬目混亂”、“收入不入賬”、“財務不公開”和“收支無計劃，非生產性開支大”的問題，導致了在經濟上農民利益受損，在政治上損害了黨和政府在廣大農民心目中的權威，造成了農民非制度化參與政治，甚至威脅到了廣大農村地區的社會穩定。*就該問題的詳細論述，請參見程同順：《財務管理：村民自治中的難點》，載《調研世界》1999年第3期。90年代中期，為解決村民自治過程中出現的村級財務管理混亂造成的嚴重危害問題，采取了農村財務公開和村財鄉管兩種解決方案。最終，村財鄉管方案被廣泛采納，在實踐中付諸實施。村財鄉管制度的實施，表面看起來是國家對村級財務混亂狀況的治理措施，但該制度背后卻隱含著更為深層次的原因，在筆者看來，村財鄉管制度的實施是與如下原因有關的。

(一)國家權力向農村延伸的必然選擇

傳統的中國社會是一個以農民為主的“鄉土社會”。如何控制以農民為主的廣大農村，歷來是各朝統治者必須解決的一個重要問題。從中國歷史上看，為控制農村，在清朝之前大力推行保甲制度，為有效治理農村，民國政府實行了鄉村自治政策。但無論是保甲制度還是民國時期的鄉村自治，在農村的基層組織都不是國家的一級政權。在清末之前國家政權只是延伸到縣一級，在縣之下，靠的是作為一個階層存在的士大夫和鄉紳來支撐國家權力在基層的運轉。盡管民國政府推行鄉村自治，但“在地方自治的外衣下，推行的是保甲制度”。*張皓：《民國時期鄉村自治推行之前因后果——從〈民國鄉村自治問題研究〉談起》，載《史學月刊》2003年第5期。盡管如此，從總體上看，民國時期的國家權力并沒有完全控制鄉村。也正是因此，毛主席在對中國社會進行深刻分析的基礎上，提出了“農村包圍城市”進而奪取國家政權的正確革命路線。

在人民公社化時期，通過一大二公的公有化政策，將農民與土地、農民與集體緊密聯系在一起，達到了國家權力對鄉村實行有效管理的目的。也正是在此時，國家權力才真正地對鄉村進行了徹底的控制。路遙在《平凡的世界》中生動描述了人民公社時期國家權力對農村實現全方位控制的生活場景。然而，這種人民公社制度卻因平均主義、大鍋飯等不利于主體創造性發揮的問題，最終走到了歷史的盡頭。中共十一屆三中全會之后，我國社會進入到了一個快速的轉型時期，農村實行家庭聯產承包責任制改革，實行“多勞多得”的按勞分配制度，隨著社會主義市場經濟建立，要求按照市場規律調配各類生產要素，于是便出現了中國特色的農民工現象，在這種社會背景下，國家權力對農村的管控出現了松動。在不增加國家財政負擔和人員編制壓力的情況下，如何實現對農村的治理呢？20世紀80年代初，廣西宜山、羅城一帶出現的農民自我組織起來的管理公共事務的自治性組織引起國家領導人的重視，而這種自治性組織也被認為是治理農村最好的選擇。*參見徐勇：《村民自治的深化：權利保障與社區重建——新世紀以來中國村民自治發展的走向》，載《學習與探索》2005年第4期。1987年《村民委員會組織法(試行)》的通過，標志著村民自治制度正式建立。村民自治制度在某種程度上既填補了國家權力脫離農村的現實，也發揮了傳統農村內在的秩序對農村管理的優勢，是多種因素共同作用選擇的必然結果。

在農村實行村民自治，村主任等村委會主要負責人員由村民選舉產生，“辦理本村的公共事務和公益事業”(《村民委員會組織法》第2條)，“村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展”(《村民委員會組織法》第8條)。然而，如何在充分發揮基層自治制度優越性的情況下，還能保持國家政權對基層的控制呢？從權力的運作過程看，要想保持權力對基層的控制力，一方面是要從選人用人上進行控制，另一方面則需要從資金運用上進行控制。按照村民自治的基本要義，村民委員會由村民選舉產生。如果村民委員會是村民選舉產生的，那么國家權力在具體到村主任等村民委員會的人選上，就很難實現控制。而且，為了避免在村委會選舉過程中出現對村民選舉權的侵害，《村委會組織法》第11條還明確規定“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。在這種情況下，對農村基層組織資金上進行控制，就成了國家權力向基層延伸的不二選擇。“地方黨政在難以公開干預村委會選舉之后，便利用行政權力控制村的領導人和村的公共治理。如……對村級財務實行‘村財鄉管’……人、財、物均由縣鄉政府所控制”。*徐勇：《村民自治的深化：權利保障與社區重建——新世紀以來中國村民自治發展的走向》，載《學習與探索》2005年第4期。村財鄉管制度得以建立和實施，其背后的深層次原因是與權力天然具有的控制和支配屬性直接相關的，在無法直接對“人”進行干涉的情況下，對農村的“財”加大控制力度便成了國家權力向農村延伸的必要手段。

(二)村財鄉管使得在不同權力的博弈中有利于國家權力

“經濟基礎決定上層建筑”，有什么樣的經濟基礎就會有什么樣的上層建筑與之相適應。盡管上世紀80年代我國已經開始逐步從計劃經濟向市場經濟轉型，但市場經濟在中國的建立卻不是一蹴而就的。習慣于計劃經濟管理模式的行政機關更是傾向使用國家行政管理這種直接的權力運作方式。在農村實行村民自治制度后，鄉鎮政府成為了國家的基層政權。鄉鎮政府主要的工作就是貫徹、落實國家在農村的各項發展目標、計劃和任務，為保證工作完成，鄉鎮政府“仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會從產生到日常工作進行行政干預”。*金太軍、董磊明：《村民自治背景下鄉村關系的沖突及其對策》，載《中國行政管理》2000年第10期。在鄉鎮基層政府不能決定誰當村主任的情況下，對基層財物的使用進行控制便是對農村各項工作進行間接管理的關鍵環節，所以各地的鄉鎮積極采用村財鄉管這種方式。可以說，村財鄉管制度能夠得以實施一個最為根本的原因便在于上級行政機關，尤其是鄉鎮一級機關對作為國家權力末梢的鄉村的控制問題。

實施村財鄉管的官方解釋是為了預防農村的腐敗問題，原因是要讓村委會開展相關的農村公益事業類工作，發展農村經濟，就必然涉及到動用相應的資金。在這一過程中，農村“當家人”利用職務便利實施的侵占集體資金等腐敗問題便會產生。正是基于這一理由，才出現了村財鄉管制度的實施是為了預防農村基層出現的腐敗問題的說法。但從這一制度的實踐的效果看，似乎并不理想。這一點從筆者對部分村民的訪談中可以“略見一斑”：村財鄉管的好處是村長不能再亂花錢了，這一點成為共識。“(錢——引者注)上級掌握(指“控制”)點還是對的，攤上不好的村長把錢都放自己腰包里了也夠嗆。這個村財鄉管怎么也是經過了一個門檻，鄉政府把關。”“村財鄉管這個政策還是很好的，就說人是選出來的，但這個當家人不給好好當的也有啊，就算鄉管了，他還想法再往自個手撈呢，那要在自個手那不更撈了嗎。”“錢是政府掌握著，但跟政府有關系的人還是能夠想辦法把錢套出來。這樣的人也多了。鄉里給項目，項目變成錢，就能把錢摟到手了。”這幾段記錄恰恰反映了村民的心理：痛恨村官腐敗，進而支持村財鄉管；但在意識到村財鄉管并沒有真正解決問題的時候，流露出“無可奈何”的心態。正是因為這一村財鄉管制度在預防農村腐敗方面的不理想，才有了最近幾年我國社會中出現的“小官巨腐”現象及與“打老虎”一同出現的“拍蒼蠅”話語。2015年7月，最高人民檢察院相關負責人在新聞發布會上通報稱，“小官涉貪”是農村扶貧領域職務犯罪的顯著特點，甚至有些省農村“兩委”負責人案件超過了涉農扶貧職務犯罪案件的半數，在部分市縣甚至占了七八成。2017年1月5日，最高人民檢察院對外通報稱，在涉農扶貧開發領域，村黨支部書記、村委會主任和村會計等農村“兩委”人員犯罪現象嚴重，仍是涉農犯罪的特點。*具體請參見張磊：《最高檢：涉農扶貧領域職務犯罪易發多發》，載《中國紀檢監察報》2015年7月22日第1版；戴佳：《最高檢發布扶貧開發領域職務犯罪典型案件》，載《檢察日報》2017年1月6日。因此，預防基層的腐敗并不是村財鄉管實施的制度性原因。

當農村基層實施村民自治后，農村的村委會不再是一級國家機關，村委會主任也不是國家工作人員。在這種情況下，用典型的行政命令方式在農村開展工作，往往起不到好的效果。然而，國家權力機關到農村去開展大部分工作，往往都需要先去找村長或書記，以便獲得農村基層權力人物的支持，而“村干部并不是無償地提供地方性知識，他利用自己的知識獲得了一些象征性利潤”，“一方面，他/她(這里指村干部——引者注，下同)借助國家權力對鄉民行使權力，借助國家權力強化自己在鄉間的地位；另一方面由于他/她的地方性知識，他/她可以影響國家權力的行使，借助鄉民的力量強化自己對于國家的地位”。*蘇力：《送法下鄉：中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版，第35頁。在這種情況下，國家機關將原本屬于村民自治權的財務權收歸鄉鎮管理，在無形中形成了對天高皇帝遠的農村“當家人”的某種制約，以便于政權機關在農村更順利地開展工作。在調研中，筆者獲得一份《中共XXX鎮委員會關于上報村“兩委”成員任期屆滿審計工作情況的報告》(2015年)，該報告主要就全鎮下轄的16個村集體的財務狀況進行介紹，分為基本情況、審計情況、存在問題、審計評價、意見和建議五個部分。存在的問題中，有一項非常醒目，即“個別村未將村集體收入繳入鎮代管村級管理賬，存在財務坐收坐支問題”。表面看來，這是“個別村”的工作疏漏，實質上卻反映出鎮政權向農村的過度延伸。在某種程度上，村財鄉管制度的實施，在鄉鎮政府、農村“當家人”和村民之間形成了一種微妙的制約關系。在國家權力通過農村“當家人”與農民發生聯系的過程中，變得對國家權力的行使者更為有利。也正因此，在反對村財鄉管的聲音中，具有村官身份者的呼聲最高。*參見郭道璋：《村財鄉管舊創未愈痛猶新》，載《鄉鎮論壇》1998年第4期；林生鐘：《“村財鄉管”別給我們上枷鎖》，載《鄉鎮論壇》1998年第3期；崔中魁：《村委會狀告“村財鄉管”》，載《鄉鎮論壇》2005年第9期；沈永強：《“村財鄉管”，挫傷了村干部的積極性》，載《村委主任》2011年第5期。村財鄉管制度的實施，似乎是有利于國家權力機關，并對農村的 “當家人”產生制約，進而更能保護農民自身的利益。但是，這種村財鄉管模式的要害在于國家權力對農村自治組織的縱向制約而非村民自治制度建立之初所設定的依靠農民自下而上的民主參與政治的基層民主模式。

(三)國家的強力推動和農民的默許是村財鄉管實施的條件

為順利實施村財鄉管制度，國務院于2000年3月3日下發了《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，財政部、監察部于2000年9月7日下發了《關于試行會計委派制度工作的意見》(以下簡稱《意見》)。《通知》指出：“用農業稅附加方式收取的村提留屬于集體資金，實行鄉管村用，由鄉鎮經營管理部門監督管理”。《意見》中則明確了會計委派制度是加強會計監督和管理的有效形式，是從源頭上預防和治理腐敗的重要措施，即由政府部門或產權單位作為所有者，向國有單位或集體企業委派會計人員，受委派人員代表委派部門監督被委派單位的會計行為和經濟活動，并在業務上受被委派單位領導，通過會計核算參與其內部管理，被委派單位中就包括農村集體經濟組織。

2004年6月22日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》指出，規范農村集體財務收支審批程序。財務事項發生時，經手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字(蓋章)，交民主理財小組集體審核。審核同意后，由民主理財小組組長簽字(蓋章)，報經村黨組織、村民委員會負責人審批同意并簽字(蓋章)，由會計人員審核記賬。經民主理財小組審核確定為不合理財務開支的事項，有關支出由責任人承擔。財務流程完成后，要按照財務公開程序進行公開，接受群眾監督。這幾份文件都意在要求鄉級人民政府及業務主管部門要對村級財務活動加強指導和監督。在上述文件的要求下，各省、自治區紛紛制定了本省推行村財鄉管的文件。*參見2002年4月2日遼寧省人民政府辦公廳轉發省農業廳等部門《關于全省農民負擔執法檢查情況報告的通知》(遼政辦發[2002]24號)；2002年7月26日《黑龍江省村集體經濟組織財務管理暫行辦法》(黑政辦發[2002]38號)；2005年9月8日江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳《關于開展控制和化解鄉村債務試點工作的實施意見》(蘇辦[2005]26號)；2007年10月3日西藏自治區人民政府辦公廳《關于進一步加強財政管理、確保圓滿完成年度財政預算收支任務的緊急通知》(藏政辦發〔2007〕89號)；2007年11月14日廣東省人民政府辦公廳轉發省財政廳《關于推進鎮(鄉)財政和村級財務管理方式改革試點工作指導意見的通知》(粵府辦〔2007〕96號)；2008年5月20日內蒙古自治區人民政府辦公廳印發《關于深化農村牧區綜合改革工作要點》(內政辦發〔2008〕41號)，等等。可以說，在國家強大的行政權力的推動下，村財鄉管制度得以在廣袤的中國大地建立推廣。國家權力是保障村財鄉管制度得以實施的推動力量。

然而，一項制度如果只有國家的推動而沒有得到該制度所涉及的對象的支持的話，也很難落地生根。如前所述，在村財鄉管實施的過程中，農村當家人反對的聲音最大，但并沒有阻止該制度的繼續實施。這又是為什么呢？這要從農村的變化談起。過去村集體的財產包括資源、資產、土地等，近年來，資源、資產、土地等都在減少。比如，村里原來的機動地屬于村集體，其收入也屬村集體的收入，但目前這部分機動地按照《農村土地承包法》被調整給農村新增人口；作為資源的林地、魚池被轉化為耕地和水田，也分給了農民，造成資源的減少；諸如村辦學校這類村集體資產被收歸國有，也使得村集體的財產數量在減少。筆者在訪談中，一位村委會會計介紹說，村集體現在沒有什么收入。在村集體沒什么收入的情況下，村民對村級財務的監督也失去了動力。這也使得村財鄉管制度并未遭遇到來自農村底層百姓的堅決抵制，進而才能夠順利得以實施。

二、村財鄉管與村民自治的法理相矛盾

該如何看待這一已經在農村實行了多年的村財鄉管制度呢？筆者認為，村財鄉管與實施村民自治存在矛盾，不論是從理論上，還是從實踐效果看，這一制度都有改革的必要。

(一)村財鄉管侵蝕了基層民主制度

村民自治已有三十多年的歷史，“從村委會組織法的立法理念看，實行村民自治，確實有通過基層民主的建設進而逐級上推以民主建構國家體制的思路”，*徐勇：《村民自治的深化：權利保障與社區重建——新世紀以來中國村民自治發展的走向》，載《學習與探索》2005年第4期。是直接民主的體現。“村民自治制度的實行使農民開始成為農村政治生活的主體，他們希望通過由自己選舉產生的村民委員會這一村民自治組織來控制社區資源，體現和維護他們的利益”。*董紅：《村民自治背景下鄉鎮政府與村民委員會關系研究》，載《西北工業大學學報(社會科學版)》2009年第6期。然而，實踐中村委會往往“同時扮演著管理政府事務(代理人)和管理村民事務(當家人)的雙重角色，具有延伸國家行政權力和行使村民自治權力的雙重功能”。*樓鮮麗：《村民自治鄉鎮政府與村委會關系研究》，載《新西部》2008年第6期。這種雙重身份容易造成村委會身份混同、職能混同。村財鄉管讓本來就定位不清的村委會徹底喪失了村民自治的根基。因為村級財務是村民自治運行的命脈，關系到村民自治的發展，本應由村民、村委會自己來掌握。誠然，在村民自治運行的過程中會暴露出諸如村官腐敗等問題，然而我們卻不能因噎廢食，斬斷民主管理的鏈條。

對村財鄉管不利于基層民主發展的評說，還離不開該制度發生的村民自治這一歷史語境和其賴以建立的觀念因素。“研究任何制度或任何法律，都不可忽視其結構背后的概念，否則是無法了解那制度或法律的，至多只知其然而不知其所以然”。*瞿同祖：《中國法律與中國社會》，中華書局2010年版，第1頁。從歷史淵源上看，地方自治發源于歐洲，是資產階級用以對抗封建王權的有利思想武器。在封建制中國“普天之下莫非王土”的家天下觀念下，地方自治的理念是不可能出現的。也正是基于此，在大力發展基層民主的當代背景下，就要真正的還權于民，在基層培育和踐行民主精神，逐漸地建立起一套與中國社會相適應的基層民主制度。筆者所做的調研表明，盡管村民對村財鄉管的態度不一，但部分村民認為，村財鄉管給村民帶來諸多不便，降低了效率，提高了成本，并侵犯了村民自治的權利，影響農村的發展，一些村干部還表示，其工作的積極性受到影響。基層百姓所反映出的村財鄉管存在的這類問題，是應該引起足夠重視的。

可以說，村財鄉管的實質是擴張鄉鎮政府的權力，加大鄉鎮政府對村級經濟活動的監督制約權，剝奪了村民委員會對村級財務的管理權。這是鄉鎮政權對村民自治權的一種制度侵犯，為鄉鎮政府侵吞、挪用村級財產提供了便利。*參見董紅：《村民自治背景下鄉鎮政府與村民委員會關系研究》，載《西北工業大學學報(社會科學版)》2009年第6期。我國《憲法》第111條明確規定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”。在全面推進依法治國的大背景下，作為我國憲法基本制度的基層群眾自治制度必須得到全面的貫徹實施，“必須長期堅持、全面貫徹、不斷發展”。*習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第139頁。培養具有參政議政能力，適應現代民主制度發展的公民，提升廣大公民的主體意識、責任意識和擔當精神是國家進行現代化建設，推進依法治國的關鍵環節。只有大膽地將村級財務權交由村委會真正地行使，并充分地發揮廣大農民參與和監督意識才能保障村民自治制度的健康發展。

(二)村財鄉管不利于培育基層農民的法治意識

依法治國是我國的一項基本國策。中共十八屆四中全會更是旗幟鮮明地提出“全面依法治國”戰略。然而，法治國的實現卻是一個漫長的過程。但不論法治國的建設多么漫長，法治已上升為社會主義的核心價值觀，已經得到了全社會的共識，說明我國必將沿著法治國的道路前進。與西歐國家內源性近代化的道路不同，包括法律的近代轉型在內的中國社會走的是“外源性的近代化道路”，*張晉藩：《中國法律的傳統與近代轉型》，法律出版社2009年版，第566頁。導致了中國社會法律轉型的過程中，以移植國外法律制度為主，卻對本土資源的吸收和利用存在不足。進而這些被移植的法律制度，要想真正地變為人們的行為模式，還需要一個內化吸收的過程。在這一過程中，經常會出現制定法與民間法之間的矛盾和沖突。這便導致了在仍然具有某種鄉土社會特征的中國農村，以移植為主的一套外來的制定法制度，“在很多方面不能很好地滿足農民的需要和解決他們的問題”。*梁治平：《在邊緣處思考》，法律出版社2009年版，第74-75頁。

為此，一方面我們在立法和司法的過程中，要盡可能地立足于中國現實發揮“本土資源”的作用，“法律只能在其毫不脫離民眾生活實際的情況下才能實現其效力，否則民眾生活就會拒絕服從它”。*[德]拉德布魯赫：《法學導論》，米健譯，商務印書館2013年版，第14頁。立法者更要立足中國的實際，用中國的話語來制定符合中國實際的法律。在這個意義上，也映證了馬克思所說的立法者“僅僅是在表述法律”*《馬克思恩格斯全集(第1卷)》，人民出版社1956年版，第183頁。的名言。另一方面，在法治建設過程中，要特別注意培育整個中國民眾的法律意識，在民眾具有良性法律意識的情況下，才可能出現“全民守法”的良好法治環境。正所謂“真正要實行規則化的治理，一個非常重要的前提條件就是規則治理的對象要有一定程度的規則性。這種規則性不可能通過制定規則，將不規則的現象納入一個規則的條文就能解決”。*蘇力：《送法下鄉：中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版，第141頁。村民自治的目的便是要培育中國社會生活參與者的規則意識、法律意識，以提升整個中國社會依法辦事的能力。之所以特別強調這種法律意識，是因為我國的傳統社會并非建立在法治的基礎之上。傳統中國社會是建立在小農經濟之上的，這種經濟條件就決定了傳統中國社會的治理并非依靠法律，由于小農社會的高度穩定性，人與人之間形成了緊密的人身依附關系，在這種社會中以血緣為基礎的熟人社會的特點決定了社會生活得以展開的基礎靠的是人情而非契約。在經歷了社會轉型后，社會主義新中國的建立才使我國擺脫了任人欺凌的命運，中國人才真正站起來了。在此之后的社會發展歷程中，我們先是將黨和政府作為人民的“救星”形象塑造的，民眾對黨和政府存在的是感恩心理，這也奠定了黨和政府的政治基礎。經過改革開放，國家的高速經濟發展，讓中國擺脫了貧困。與此同時，國人也逐漸地從過去的感恩心理向納稅人心理過渡。在這種狀況下，黨和政府不再是人民的“救星”而是人民的“公仆”。既然如此，在實行基層自治的農村，農民便是農村的主人，是主人當然有權決定自己的事情，而村級財務便是非常重要的事情。村財鄉管制度的實施，給基層民眾造成了一種印象，即沒有國家的干預，沒有國家行政權力的保障，我國廣大的農村不可能實現真正的自治。村民自治權中的財務管理權，如果不能真正地由村民掌控、監督的話，就不會形成真正意義上的群眾性自治組織。那種長期在中國民眾意識中形成的“青天大老爺”形象將無法去除，新中國政府倡導的讓普通民眾都“當家作主”的目標實現起來就會非常漫長，《村民委員會組織法》所規定的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的目標也將變得遙遠而漫長。在這種情況下，制定法將被民眾作為一種有利可圖的工具利用，有利時便使用法律，不利時便規避法律，于是便會出現了伯爾曼所言的那種“沒有信仰的法律將退化成為僵死的法條”*[美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，中國政法大學出版社2012年版，第38頁。的一種狀態。然而，讓民眾如何去信仰法律呢？民眾能夠信仰法律的關鍵在于，民眾心中的法律意識與制定法是一致的。也正是因此，有必要對那些不利于培育民眾法律意識的制度進行改革，村財鄉管便是其中之一。

(三)村財鄉管缺乏法律依據

根據《村民委員會組織法》第5條的規定，作為村民自治組織的村民委員會和作為基層政權的鄉鎮政府之間只有工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系，因此，鄉鎮政府不應按照行政管理的模式去干預村委會自行處理村級事務。同時，該法第24條明確了村民自治的范圍，即涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；從村集體經濟所得收益的使用；本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；土地承包經營方案；村集體經濟項目的立項、承包方案；宅基地的使用方案；征地補償費的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。因此，村集體財產和村集體經濟所得的使用、支配和收益都由村民以集體討論的形式決定。該法第10條和第30條規定，村民委員會執行村民會議、村民代表會議的決定、決議并及時公布前述決定、決議的實施情況。上述規定表明，村級財務的相關事項是由村民集體討論決定、村委會執行并由村民集體監督完成的，這也是村民自治制度的內在要求和核心內容。

從我國全國人大及其常委會的立法來看，對于村財村管都給予了肯定，而村財鄉管卻于法無據。雖然國務院及各省、自治區都頒布了一系列關于村財鄉管的規范性文件，但根據《立法法》第8條，有關基層群眾自治制度的事項只能制定法律，其他法規、規章甚至是規范性文件只能在法律所確定的原則下做出具體規定，而村財鄉管是與《村民委員會組織法》中確立的村民自治相違背的。1998年4月18日發布的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》指出了村級財務公開的內容，主要包括財務計劃及其執行情況、各項收入和支出、各項財產、債權債務、收益分配、代收代繳費用、水電費、以資代勞情況以及群眾要求公開的其他財務事項。這從側面反映了村級財務的范疇。與此同時，該通知強調，村級財務是村務的重要內容，通過公開村級財務的內容，可以真正讓村民參與公共事務的管理，實行有效的民主監督，使村民自治不走過場、不搞形式主義。應當說國務院下發的這一通知是真正貫徹了村民自治這一原則的。

2012年修訂的《農業法》第73條第3款規定，農村集體經濟組織和村民委員會對涉及農民利益的重要事項，應當向農民公開，并定期公布財務賬目，接受農民的監督。該規定的前提是涉及農村集體經濟組織的財務問題由農村集體經濟組織和村委會自己進行管理，并且其管理過程受到農民的監督。考慮到農村集體經濟組織和村委會的現實條件，對不具備財務管理能力和記賬能力的地方，可以適用1999年修訂的《會計法》第36條規定，各單位應當根據會計業務的需要，設置會計機構，或者在有關機構中設置會計人員并指定會計主管人員；不具備設置條件的，應當委托經批準設立從事會計代理記賬業務的中介機構代理記賬。這樣，農村集體經濟組織中屬于村民自治范疇的財務管理問題就排除了來自第三方的干涉。

“憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的威力在于人民出自真誠的信仰”。*習近平：《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第140頁。在全面依法治國的背景下，貫徹憲法的基本制度，對那些違背憲法及法律的做法進行改革，就是我們當前面臨的重要任務。村財鄉管這一嚴重背離了基層群眾自治的憲法和法律規定的制度，必須予以堅決的改革。

三、村級財務管理制度的改革路徑

發展農村民主決策、民主管理和民主監督才是民主和法治的根本，也是我國“放權讓利”、培育社會自治組織力量的重要保障。為此，需要從以下幾個方面對嚴重侵蝕我國社會基層民主制度的村級財務管理制度進行改革。

(一)明確鄉鎮政府與村委會各自的職責權限

根據《村民委員會組織法》第2條和第5條規定，本村的公共事務和公益事業、調解民間糾紛等職責明確屬于村民委員會，鄉鎮政府僅能對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，且不得干預。村級財務管理作為該村的重要事項，其財產、資產的管理、使用和支出均應當由該村自主進行民主討論、民主決策和民主監督。當然，村民包括村委會在行使上述民主權利的過程中應當依據法律，不能違反法律侵害少數人利益。這也符合民主的基本規則，即多數人決定和保護少數人權利。在中國現階段發揮村民民主制度的過程中，還應充分結合我國的民主特點，即票決民主和協商民主的相互結合。在村民行使權利過程中，應當充分地進行協商，要保證在決策前每個村民的知情權和參與權，做到在充分協商基礎上的票決。這可保證涉及村級財務的問題得到民眾的知情和參與。在這一過程中，鄉鎮政府可以發揮指導、支持、幫助和監督的作用，以保證民主的順利開展。如鄉鎮政府要對村級財務賬目和財務公開內容進行審計監督。重點開展村干部任期和離任、村級債務、農民負擔、農村“一事一議”、土地補償費管理使用、村級補助經費等專項審計，對群眾反映強烈的問題要進行重點審計，審計結果要及時公開。在審計中查出被侵占的集體資產和資金，要責成責任人將侵占的集體資產和資金如數退還給集體；涉及國家工作人員及村干部違法亂紀的，要提處理意見，移交紀檢監察部門處理；對于情節嚴重、構成犯罪的，移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。我國應以這種建立在規則之治上的現代治理模式，取代那種家長式的父愛主義管理模式，使農民真正成為農村的主人，提高農民參政議政的能力。現代農民是擁有政治權利、在政治和法律上應得到平等尊重和保護的公民。這種具有獨立自主人格的公民，恰恰是基層民主和法治國家得以建立的基石。而正是這種具有現代公民意識和法律意識的新農民，才能最大限度地維護其自身、村莊和國家的利益，達到個人、集體和國家利益的協調統一。這恰如德國法學家耶林所言：“中國只要保留對成年孩子加以管束的戒尺，縱使擁有幾億民眾也絕不會占據小國瑞士對他國所擁有的國際法上受尊敬的地位。”*[德]耶林：《為權利而斗爭》，胡寶海譯，中國法制出版社2004年版，第74頁。可以想象，這種對本屬于村民自治范圍內事務的村級財政管理權的國家干預，何嘗不是懸在一個“成年孩子”頭上的“戒尺”呢？如何從制度上破除這把懸著的“戒尺”就需要我們給出建設性的回答。鑒于《村民委員會組織法》的規定過于籠統，需要各地出臺相關的實施細則，但實施細則的制定應嚴格遵循鄉鎮政府不得干預村民自治事項的原則。可以說，明確劃分鄉鎮政府與村委會各自的職責權限便是對法治的核心要素和底線原則，即“公權力與民眾要接受法律的同等約束、公民的權利和自由才能夠得到平等而有效的法律保障”*馬長山：《“全面推進依法治國”需要重建法治價值觀》，載《國家檢察官學院學報》2015年第1期。的堅守，讓基層鄉鎮政府和群眾自治組織在法律所確立的各自軌道內行事，規則明確，監督合理，進而做到規則之治，這才是充分發揮村民自治制度的必然選擇。

(二)嚴格執行各項財務管理制度

2006年10月8日，中共中央紀委監察部、財政部、農業部下發的《關于進一步規范鄉村財務管理工作的通知》(以下簡稱《通知》)中強調，村集體經濟組織要建立和完善規范的財務管理制度，主要包括：民主管理和財務公開制度、現金銀行存款管理制度、債權債務管理制度、資產臺賬制度、票據管理制度、會計檔案管理制度、村干部任期屆滿經濟責任和離任審計制度、一事一議籌資籌勞制度、土地補償費監督管理制度等。建立內部控制制度，主要包括：貨幣資金內部控制制度、銷售和收款業務內部控制制度、采購和付款業務內部控制制度、存貨內部控制制度、對外技資業務內部控制制度、固定資產內部控制制度、借款業務內部控制制度等，同時要建立財產清查制度。以上制度基于兩個出發點：一是對村級財務的管理；二是對村級財務的監督，且涵蓋了村級財務流動的各個環節，是制約村財亂象的有效機制。但由于村財鄉管的現實，使得上述制度在各地都沒有推行，該《通知》形同虛設。為了還權于村，全面貫徹落實上述的財務管理制度是必要前提。當然，這些制度的最終落實需要村民的積極參與，要調動村民參與集體政治生活的積極性。讓村民真正意識到，自己才是農村的主人，農村事務要在國家法律法規的范圍內運行，既要真正實現村民自治，又要在法律法規劃定的范圍內行事，最終形成基層自治與鄉鎮政權的良性互動狀態。這些制度的建立，最終能夠形成用制度管權管人的狀態。這也就是蘇力教授所說的“現代化本身就是一個重新塑造我們的生活世界和作為生活世界一部分的我們的過程，它將我們每一個人在一定程度上標準化了，將我們的生活環境、行為方式、甚至在某種程度上的思想情感都標準化了、規則化了，只有這時，作為規則的法律才能有效地起作用”。*蘇力：《送法下鄉：中國基層司法制度研究》，北京大學出版社2011年版，第141-142頁。作為鄉鎮政府要充分轉變原來的行為方式，要在現代民主和法治的框架內對農村進行管理。要正確認識農村干部與鄉鎮政府的關系，即農村干部本身是農民，不是政府的雇員，鄉鎮政府應該對村干部進行積極的引導和施以必要的監督，而不是從財務上來控制、制約村干部。從農村財務的發展歷程看，從人民公社時期到改革開放前十年，農村有村級財務的自主權，而在實行村民自治后，反而要村財鄉管，這是在開歷史的倒車，與真正推行村民自治的要求不符。督促農村建立并落實國家規定的各項財務制度，并及時對村級財務的執行狀況進行監督和檢查才是鄉鎮政府的職責之所在。在還財權于民的過程中，還是需要鄉鎮政府真正轉變觀念，牢固樹立農民是農村主人的意識。當然，在這一過程中，也需要充分發揮農村村民自身的力量，相信農民能夠自己辦好自己的事兒，能夠真正成為農村的主人。

(三)加強村級財務公開與監督

公開的目的是便于村民知曉村級財務狀況、參與其管理及監督，而公開可以有多種形式和方法，如建立公開欄，定期廣播，微信公眾號，等等。另外，公開要及時。由村民會議、村民代表會議決定的村級財務事項及其實施情況，以及政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況一般1個月或2個月一次，至多不得超過3個月。根據《村民委員會組織法》第31條規定，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實，責令依法公布，因此，法律賦予鄉鎮政府監督的職責，卻沒有賦予其代行村委會抑或村民的管理權利。

充分發揮村務監督委員會的作用。根據《村民委員會組織法》第32條規定，該委員會的成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員；村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員；村務監督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。村務監督委員會享有對本村財務活動的民主監督權利，有權檢查審核財務賬目，有權否決不合理開支。村民有權對本村財務賬目提出質疑，有權委托村務監督委員會查閱審核財務賬目，有權要求有關當事人對財務問題作出解釋，有權直接向鄉鎮政府的農村經營管理部門反映本村的財務管理狀況。從實踐來看，目前民主監督所必需的相關機構建設較不完善，民主理財小組、村務公開監督小組等尚未全面建立，正是由于缺乏必要的監督機構及監督制度，因此村民對村財務的情況了解甚少。*參見詹成付主編：《全國村民自治狀況抽樣調查報告》，中國社會出版社2009年版，第29-30頁。在國家大力推進農村改革的條件下，應該積極探索多種路徑來發揮農民的積極性，擴大農民的知情權，并盡可能將那些可能產生基層腐敗的環節在制度上予以破除。這些工作恰恰是鄉鎮乃至國家高層需要關注和解決的。從實踐來看，僅僅依靠“管”，想通過村財鄉管來避免和預防農村可能出現的腐敗等問題，是無法實現的。“讓權力在陽光下運行”，將村級財務管理權置于陽光之下，必將起到預防腐敗的作用。只有全面貫徹村務財務公開接受村民監督的國家政策，才能夠預防腐敗。基層腐敗現象沒能遏制的重要原因之一便是村務不公開，決策過程不透明，進而導致了權力尋租和錢權交易。在深化農村改革過程中，還應該逐漸探索將原本屬于村委會過多的經濟性權力予以剝離，以從源頭上預防腐敗的發生。當然，這將是一個長期的過程。但無論這個過程如何之長，都要在村民監督村級財務的過程中，逐漸地培育起農民的法律意識，這樣才能真正地發揮村民自治制度的功能，并為全面依法治國奠定堅實的群眾基礎。

誠如張晉藩教授所言，“只有廣大民眾擁有先進的理論觀念，先進的制度才有可能得到人們的自覺遵守，制度規范的效益才能得到最大的發揮”。*張晉藩：《中國法律的傳統與近代轉型》，法律出版社2009年版，第578頁。有關村級財務的管理，國家在立法層面已有明確的規定，中央也通過不同層級的規范性文件進行了落實，對此，不存在無法可依、無章可循的空白，而是缺少貫徹執行的力度。在將“村財鄉管”復歸“村財村管”的過程中，既是對村民自治制度的徹底貫徹，又是對新時期擁有新的法律意識的民眾的培育過程，這一過程道路曲折，但我們堅信前途光明。因此，在全面依法治國的進程中，就要必須將村民自治制度貫徹到底。

結 語

村財鄉管制度實施的初衷是良好的，在看到村財鄉管起到積極作用的同時，也要注意到該制度在法理層面和規范層面對村民自治制度的侵蝕，不利于基層民主機制的培育，不利于民眾法律意識的提升。在這一制度運行了多年后，隨著我國社會法治環境的變化，隨著公民法治意識的提高，到了需要進行變革的歷史時刻。廢除村財鄉管制度的前提是完善農村基層組織的財務管理制度，加大監督力度，通過制度的變革和完善，最終做到還權于民，進而培育出良性運轉的農村基層自治組織制度，這將對我國基層民主的發展，基層群眾組織的培養起到重要的推動作用,同時也能從源頭上理順鄉鎮政府與農村村委會之間的關系，將那些原本不屬于政治性的事務盡可能交給農民自己處理，出現問題要在法律的范圍內予以解決，盡量避免鄉鎮政權卷入到非政治性紛爭。可以說，將“村財鄉管”還原為“村財村管”既有利于村民自治這一基本國策的貫徹和落實，同時對提高鄉鎮政權的威望和行政能力都是有利的。

Subject:The Legal Paradox and Reform Path of the Village Money Township Tube

Author&unit:ZHOU Heng
(School of Law, Inner Mongolia University, Hohhot Inner Mongolia 010070, China)

The implementation of the village money township tube embodies inevitable choice of the state power to the countryside, and also makes advantage of state power in different power game, with the aid of the country’s strong push and the tacit approval of the farmers, “the village money township tube” be able to fully implement. But the village money township tube in essence erode the grass-roots democracy system，and also do harm to cultivate grass-roots farmers’ legal awareness, at the same time, due to without relevant legal support，the village money township tube and villagers’ self-governance’ jurisprudence is on the contrary. The management reform of village financial, should begin with the following steps: clear the powers of the township government and villagers’ committee, comply with village financial management system, strengthen village financial disclosure and supervision.

the Village money township tube; villagers’ self-governance; grass-roots democracy; village financial disclosure; law consciousness

D911

：A

：1009-8003(2017)05-0142-10

[責任編輯：吳巖]

2017-07-06

本文系國家社科基金青年項目《選舉文化與村民自治立法的互動研究》(12CFX020)的階段性成果。

周珩(1981-)，女，黑龍江綏化人，法學博士，內蒙古大學法學院副教授、碩士生導師，中國社會科學院法學研究所博士后流動站研究人員，研究方向：憲法學。