中國司法的“政法模式”與“法政模式”

王 穎

(吉林大學 行政學院，吉林長春 130012)

【學術視點】

中國司法的“政法模式”與“法政模式”

王 穎

(吉林大學 行政學院，吉林長春 130012)

政治與法治之間的關系問題是人類追求良善社會的永恒話題。從本體論層面來看，各國司法都具有政治和法治雙重屬性。司法的政治性及其制度表達決定于“政治國情”，而司法的運行則詮釋與實踐其政治性所承載的各種政治價值與需求。由于當代中國獨具特色和優勢的黨政體制及其政權組織結構，我國司法具有鮮明的政治性；同時，由于實行依法治國、建設法治國家，我國司法在實踐中又表現為向法治性回歸的演進趨勢。因此，當代中國司法的政治與法治關系表現為體制上的“政法模式”和司法運行中的“法政模式”并存的鮮明特征。

司法；政治屬性；法治屬性；政法模式；法政模式

引 言

依法獨立行使審判權(以下簡稱“獨立審判”)和司法公正是現代法治的基本原則，也是各國政治發展和司法改革的共同追求。在各種關于獨立審判和公正裁判的解釋中，排除政治對司法*本文所指的司法是狹義上的司法，即特指國家審判機關(各級人民法院)適用法律、處理訴訟案件的活動。的不當影響幾乎已成為“共識性”觀點，但實踐中“講政治”則是各國司法機關都難以回避的。這里的“政治”，既包括政治性因素，如政黨、政治意識形態、行政權力、公眾輿論等對獨立審判、公正裁判的影響，還包括司法裁判中的政治性考量以及所產生的政治效果。因此，完全脫離政治的司法既不可能，也不現實，但司法機關是按照法治思維和法治方式，還是按照政治思維和政治方式來“講政治”卻是一個真問題。厘清司法中這種法治和政治的關系，無疑是破解獨立審判和公正裁判問題的關鍵。特別是對于正邁向政治和法治現代化，各種“傳統性與現代性”、*參見季金華、張昌輝：《現代服務型法院的建構理路》，載《法學論壇》2014年第1期。“現代性與后現代性”、*參見張文顯：《現代性與后現代性之間的中國司法——訴訟社會的中國法院》，載《現代法學》2014年第1期。歷時性與共時性問題混雜糅合、交錯并存的當代中國，認識和改進司法中的政治與法治關系，不僅是推進政治體制改革的前提性問題，而且是法治中國建構過程中不可逾越的、必須予以解決的一個重大的理論和實踐問題，更是當下深化司法改革的基本問題。然而，我國法學界對司法中的政治與法治關系問題的看法并未形成共識，甚至在某種程度上這一問題本身已經被政治化，存在“泛政治化”(Pan-politicalization)的工具主義與“去政治化”(De-politicization)的形式主義兩種極端與片面的認識取向。*形式主義主張司法形式在與社會世界的關系中是絕對自主的; 而工具主義將法律看作是一種反映, 或者服務于統治集團的工具。參見[法]布迪厄：《法律的力量——邁向司法場域的社會學》，強世功譯，載《北大法律評論》第2卷(1999年)第2輯。因此，本文試圖從本體論和認識論兩個層面分析司法中的政治和法治的屬性及相互關系，并在考量中國特殊的歷史背景、政治體制以及司法運行實踐的基礎上，提出“政法模式”與“法政模式”并存且相輔相成，這是當代中國政治與法治關系在司法領域的基本形態。

一、司法具有政治和法治的雙重屬性

司法中政治與法治的關系，其理論原點是司法在本體論意義上的性質，人們對此的認知經歷了從規范主義到實證主義的范式轉向。傳統法學或司法理論將司法認定為是與政治相隔絕的一種自主、封閉的活動或過程，認為“法官應當根據法律規定，而非政治壓力，更非個人偏好，來裁判案件”，*[美]杰弗瑞·A·西格爾、哈羅德·J·斯皮斯：《正義背后的意識形態：最高法院與態度模型》，劉哲瑋譯，北京大學出版社2012年版，第1頁。并以此構建出理想司法圖景——由作為中立第三方的法官使用現存的法律規則，在對抗性訴訟程序之后做出一個“贏者通吃”的兩分式的判決。*參見[美]馬丁·夏皮羅：《法院：比較法上和政治學上的分析》，張生、李彤譯，中國政法大學出版社2005年版，第1頁。然而，司法作為一種社會實踐的存在，理想的司法圖景不僅在歷史上從未出現過，更無法解釋近代以來司法因社會關系的復雜性而發展與變化的現實。*波斯納將現代司法發展與變化的根本原因解釋為現代社會關系的復雜性，這種復雜性增加了司法對社會生活的滲透與干預，同時也對司法因應現實以及傳統能力提出了新的要求和挑戰。參見[美]理查德·波斯納:《波斯納法官司法反思錄》，蘇力譯，北京大學出版社2014年版，第9頁。自19世紀末以來，隨著馬克斯·韋伯以理性化為核心開啟對人類社會及其建制的“祛魅化”進程，以往在機械司法與形式主義法治的范疇內對司法的屬性與功能的認知開始受到質疑與批判。特別是進入20世紀以來，新興的法學理論開始推翻司法僅具有單一的法治屬性與功能的預設，側重從司法實踐的經驗層面揭示司法自身具有多面屬性和復合功能，具有代表性的有新自然法學派、社會法學派、法律現實主義、批判法學派以及21世紀初以桑斯坦(Cass R. Sunstein)、麥考利(Stewart Macaulay)、塔瑪納哈(Brian Z. Tamanaha)等學者自詡的“新法律現實主義”(又被稱為“法律與現實”運動)。這些新興法學理論的共同之處是破除了形式法治主義所構建的封閉的法律規則系統，認為法官判案不是機械地只受法律的影響，在有些案件中也會受政治意見、道德、個人偏見等非法律因素影響。*參見B. Leiter. Legal Formalism and Legal Realism: What Is the Issue, Legal Theory, Vol. 16, Issue 2 (2010), p.123; B.Z. Tamanaha. Balanced Realism on Judging, Valparaiso University Law Review, Vol. 44, Issue 4 (2010), p.6; Stephen Ware. Originalism, Balanced Legal Realism and Judicial Selection: A Case Study, Kansas Journal of Law & Public Policy, Vol. 22 (2013), pp.168-169, available at: http://works.bepress.com/stephen_ware/32/.正如美國法學家弗里德曼(Lawrence M. Friedman)所說：“對于司法制度而言，法治的觀念并不必須意味著法官作出的判決不受政治的影響，也不意味著判決不具有政治意義或不對政治制度發生作用；不意味著法官超脫于價值體系和思想觀念；也不意味著其判決是以盲目、機械的方式作出的。法官和公務員不是機器，他們是人，具有人的情感和思想；他們也有自己的好惡，有政見，有價值觀?！?[美]勞倫斯·M·弗里德曼: 《法治、現代化和司法制度》，載宋冰編: 《程序、正義與現代化》，中國政法大學出版社1998 年版，第124頁。此外，司法政治學、政治社會學等領域的學者則從司法作為政治權力的分支、政權組織結構的一部分的視角切入，打破了司法與政治權力、國家組織對立的法律神話，認為特定的司法運作旨在實現特定的政治理想或目的。*參見Martin Shapiro. Law and Politics: The Problem of Boundaries, Keith E. Whittington, R. Daniel Kelemen，and Gregory A. Caldeira eds., Law and Politics, USA: Oxford University Press, 2008, chapter 45.美國法學家和大法官卡多佐(Benjamin N. Cardozo)坦言：“法院是國家及其權力的產物”。*[美]本杰明·N.卡多佐：《法律的成長》，李紅勃、李璐怡譯，北京大學出版社2014年版，第59頁。法國社會學家布迪厄(Pierre Bourdieu)更是指出：“司法場域的特定邏輯由兩個要素決定：特定的權力關系與司法運作的內在邏輯”，*布迪厄認為司法存在于政治場域(即權力場域)的斗爭所型塑的特定社會世界(social universe)之中，從而形成“司法場域”，并且司法場域與權力場域之間、以及司法場域通過權力場域與整個社會場域之間的全部的客觀關系，決定了司法行動所特有的目的、具體效果是在這種關系的世界中確定的。參見[法]布迪厄：《法律的力量——邁向司法場域的社會學》，強世功譯，載《北大法律評論》第2卷(1999年)第2輯。其中政治權力因素決定著司法的制度結構以及對法律的解釋權，而司法運作的內在邏輯，即“法理”因素則約束著司法權運行的范圍及其運行方式。他們的論斷鮮明地揭示出司法所包含的政治與法治的雙重面向。

司法實踐中之所以存在政治與法治因素的交織與融合，是源于司法自身即具有政治與法治的雙重屬性。事實上，“法律適用的政治內涵是難以避免的，而法律適用有多少政治內涵，司法本身就在多大程度上構成一種政治權力”。*[德]迪特·格林：《政治與法》，楊登杰譯,載鄭永流主編:《法哲學與法社會學論叢(六)》，中國政法大學出版社2003年版,第131頁。作為國家政治權力的分支以及政治體制的組成部分，司法必然具有政治屬性，表現為司法以其終局性、權威性、國家壟斷性的審判職能，通過定分止爭、修復破裂的法律關系、確認和發展社會規范的方式，促成和諧的政治關系和穩定的政治秩序，為政權合法性提供資源。另一方面，司法作為法律系統，其“相對自主”的運作邏輯決定了司法的法治屬性，表現為以法律或判例為最基本的論據和解釋依據，并依托法律方法、按照法律邏輯、根據法律程序來判斷和解決糾紛。法治性代表司法運行中的技術性、規范性與程序性等技藝理性，構成司法過程的客觀方面；司法的政治性體現司法的意識形態導向，構成司法過程的主觀方面。正如有的學者所說：“從古至今任何國家的司法都是主客觀相結合的制度產物?！?江國華：《司法規律層次論》，載《中國法學》2016年第1期。

綜上，政治性與法治性是司法的一體兩面，都是司法的本質屬性，司法的政治性體現“司法國情”，并決定了其法治性的制度表達，但并不代表司法的法治性只是其政治性的附屬品，或者說司法僅僅按照政治邏輯運行。這也是司法區別于立法和行政等政治權力分支的特殊所在，即司法是以其法治性的技藝理性詮釋與實踐其政治性所承擔的各種政治需求。從法治邏輯上來看，司法政治功能的發揮必須以法治功能的實現，也就是按照司法的法治規律和邏輯運行為前提和條件。這構成司法中的政治與法治之間有機互動的“底線”，一旦突破，必將迎來“法治的崩潰與政治的墮落”。*參見田培灃：《當代中國司法的政治立場》，吉林大學2015年博士學位論文，第45頁。

二、中國司法體制上的“政法模式”

中國司法具有鮮明的政治屬性特征。清末法學家沈家本就曾指出，中西方法律存在的諸多差別中，顯著的區別就在于政與法之間的相互地位，也即政與法的關系是政從屬于法，還是法從屬于政。我國傳統上是一個“政在法之上，法隨政之后”的國家，雖歷經近代百余年改革和革命的歷史浮沉后仍然存續，并逐漸形成了獨具特色的制度符號——“政法”。*參見強世功：《法制與治理——國家轉型中的法律》，中國政法大學出版社2003年版，第78-134頁；侯猛：《政法傳統中的民主集中制》，載《法商研究》2011年第1期；劉全娥：《陜甘寧邊區司法改革與“政法傳統”的形成》，吉林大學2012年博士學位論文，第23-125頁。新中國成立后，人民民主專政的社會主義國家性質和相應的政治體制架構在理念和制度上進一步鞏固了政法傳統，表現為司法機關嵌入于“黨政體制”——政黨與政府的雙重復合結構中。*“黨政體制”可理解為“中國共產黨領導的政治體制”的簡稱，是由景躍進等學者在綜合考慮中國的政治經驗現實、政治的結構性特征、歷史發展脈絡、語言使用習慣以及這一語詞的包容性、客觀性與中立性基礎上提出來的。參見景躍進、陳明明、肖濱：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，導論。黨政權力對司法體制具有主導性和高度滲透性，從而決定了我國司法的政治屬性特征，即在政治體制上的“政法模式”。

政法模式的首要政治前提是“黨的領導”。堅持黨對司法工作的領導是我國司法制度的本質特征，也是我國司法的最大政治特色和政治優勢?！拔覀儽仨殘猿贮h的領導……政法部門是為人民服務，為社會主義服務的，是人民民主專政的一個重要工具……黨的領導、專門工作與群眾路線相結合，是政法工作的優良傳統?！?彭真：《關于政法工作的幾個問題》，載《論新中國的政法工作》，中央文獻出版社1992年版，第419-424頁。盡管各國政黨對司法都存在一定的影響，但在多黨制和輪流執政的國家，政黨是一個變量，而非常量，并不公開聲明、甚至明確反對政黨對司法的領導，其對司法領域的影響主要是獲得執政地位或在議會中占據多數席位的政黨通過對法官選任、立法規定司法機關的組成和職能等進行隱性影響。而我國是中國共產黨領導的多黨合作制國家，共產黨是長期執政的領導黨，政黨成為常量，而非變量，并且是對國家事務實行全面領導，司法領域也不例外。黨對司法工作的領導并不限于宏觀上的路線、方針、政策上的領導，而是包括自上而下的組織領導，例如從中央到地方設置政法委員會；各級人民法院均設有主要領導干部組成的黨組，負責具體貫徹落實黨的各項方針、政策與指示；各級人民法院院長候選人選由各級黨委向同級人民代表大會推薦，再經選舉產生；新中國成立初期對法院的逮捕、審判，特別是判處死刑決定實行“黨內審批制”，改革開放之初廢除各級黨委審批案件制度，但保留重大事項主動向黨委請示報告制度等。

政法模式的另一政治前提是我國的根本政治制度和政權組織結構。中國的政治權力結構不是平行且相互制衡的三權鼎立，而是搭積木式的立體而垂直的直接制約結構。國家政權體系立于人民代表大會制度基礎之上，人大既是建立和完善法律體系的立法機關，也是憲法和法律有效實施的監督和保障機關，而行政機關和司法機關是在職能分工原則下作為人大的派生機構，置于人大的政治和法律地位之下?！皣倚姓C關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”*《中華人民共和國憲法》第3條。的憲法原則正是對這一政權組織結構的權威認定。根據憲法和法律的規定，人大及其常委會對司法的影響主要包括對法院的規范和監督兩個方面：對法院的規范包括決定法院的機構設置、人事任免等組織方面的事項，以及為法院審判活動制定和提供法律規范、程序模式、方針政策等；對法院工作的監督包括聽取并審議法院的工作報告，對法院工作進行檢查、質詢和監督，對法院做出的司法解釋或其他規范性的文件進行審查，以及對法院工作進行視察等。*參見《中華人民共和國憲法》第3、58、62、63、67條；《中華人民共和國各級人民代表大會和地方人民政府組織法》第8、9、21、28、44、47條；《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第5、8-14、27、31-35、44、45條。

我國司法在政治上接受黨的領導、在法律上對人大負責的政法模式是我國“同心圓+金字塔式”的政治權力架構在司法領域的映照。*鄒讜曾將中國政治權力結構比喻為由不同層級的同心圓組成的金字塔，中國共產黨居于這個同心圓的中心，在縱向“層級制度”維度，自上而下一以貫之；在橫向“水平關系”維度，具有強大的向心控制力。參見鄒讜：《中國革命再闡釋》，牛津大學出版社2002年版，第一章。如果以西方法治國家的權力分立的政治體制為參照，我國黨政一體的政治體制似乎顯得“離經叛道”，但若放置于近代以來中國的民族獨立、國家統一、經濟發展、文化革新以及政制轉型的背景中進行評斷，則具有其歷史合理性和現實需要性。我國是在經歷了內憂外患、民族危亡的戰爭和革命時期后，在百廢待興條件下建立的人民民主專政的社會主義國家，為鞏固新生的國家政權，只有選擇黨政高度整合的政治組織結構才能應對當時的社會和政治危機，可以說這是特殊歷史時期邏輯發展的必然要求和結果。而且，人民民主專政的社會主義國家奉行國家權力來自于人民、服務于人民，這種“權為民所用”的國家權力與人民權利是高度一致的，不存在二者之間侵犯和對抗的關系。掌握執政權力的共產黨作為最廣大人民根本利益的代表，其政策和主張通過人民代表大會制度予以實現，進一步確立了黨政體制的合法性和正當性。同時，在法治國家的建設過程中，我國作為專制和人治傳統根深蒂固的法治“后發外生型”國家，僅依靠市民社會自身的力量很難自發地實現法治，需要一個具有強組織力的核心予以領導和推進。因此，“中國特殊的國情決定了在相當長的時期內，法治中國建設必須以執政黨和政府強力推行和大力促進的方式展開”，*姚建宗：《法治中國建設的一種實踐思路闡釋》，載《當代世界與社會主義》2014年第5期。而司法作為法治建設的重要維度，自然置于其中。這些都進一步型塑和鞏固了我國司法在政治體制上的政法模式。

從歷史語境的視角來看，政法模式是在特定的政治、經濟、社會、文化等要素的共同作用下形成的，對其評判不應超越當時的時代特征。當前我國仍然處于法治發展的初級階段，政法模式構成我國司法的政治屬性，并體現具有“中國特色”的司法國情，同時也為我國司法改革設定了體制框架和邊界。因此，具有現實意義的改革路徑應該是在中國現有的政治體制框架下和允許的邊界內來設計改革的著力點和路線圖，而不是跳脫我國司法體制上的政法模式去提出浪漫主義的方案。

三、中國司法運行中的“法政模式”

政法模式是我國司法在政治體制上的一種歷史性構成和既成性事實，并且在黨的領導、人大監督以及政府推動下，我國自改革開放以來取得了顯著的法治成就，“晚近30年，中國共產黨主導推動了立法、執法、司法乃至法律秩序構建的全過程”。*郭亮、陳金全：《思想史視域下法治中國的若干問題》，載《求索》2016年第1期。但司法體制上的政法模式不免對司法運行造成“體制性捆綁”，*參見馬長山：《新一輪司法改革的可能與限度》，載《政法論壇》2015年第5期?；蛘哒f“體制上的依附性必然導致審判的缺乏獨立性”的困境，*歐陽順樂：《人民法院獨立行使審判權的惟一之路在于改革現行的法院體制》，載《現代法學》1994年第6期。表現在：由于我國“高度的同構性和整合性”政治體制，*參見吳英姿：《司法的限度：在司法能動與司法克制之間》，載《法學研究》2009年第5期。法院的人財物、法官的身份待遇甚至審判過程，受到黨委、人大、政府以及上級法院等橫縱交錯的體制性約束和不當干預，從而形成司法的行政化、地方化等問題，影響法院獨立行使審判權。對此，我國從改革開放以來，通過一系列政治體制改革和司法改革，使司法運行中政治與法治的關系正?；⒎ㄖ位?，形成了“法政模式”。所謂法政模式，就是司法在運行過程中遵循司法規律，即司法的法治規律或法治邏輯居于主導地位，而政治因素或政治邏輯在法治軌道上影響司法運行的狀態。因此，從一定意義上來說，我國司法的法政模式的演進過程就是爭取審判獨立的過程。

法政模式的形成伴隨著司法理念的變遷與重構。改革開放以來，從主導司法運行的理念來看，經歷了從政治邏輯主導到法治邏輯主導的變遷過程。有學者將這一變遷過程概括為從為階級斗爭服務的政治司法價值觀到為經濟建設保駕護航的經濟司法價值觀，再轉變到為維護社會穩定的社會司法價值觀，再到走向為法治文明注譯導航的衡平司法價值觀，并認為前三種司法價值觀從本質上都是司法工具主義的產物，是達成政治效果的一種手段，而衡平司法價值觀才是回歸司法本身內在的法治邏輯和規律的正確理念。*參見江國華：《轉型中國的司法價值觀》，載《法學研究》2014年第1期。從“政治掛帥”向“法治掛帥”的司法理念的變遷與重構，突出體現在司法裁判中從政策為主要依據向“以法律為準繩”的裁判原則的轉變過程。建國前夕，為了體現司法的黨性和人民性，中共中央廢除了國民黨《六法全書》為主的法律體系和“偽法統”，同時作出指示：“在人民的法律還不完備的情況下，司法機關的辦事原則應是：有綱領、法律、命令、條例、決議規定者，從綱領、法律、命令、條例、決議之規定；無綱領、法律、命令、條例、決議規定者，從新民主主義政策?！?韓延龍、常兆儒：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編(第1卷)》，中國社會科學出版社1981年版，第87頁。1956年3月，彭真在第三次全國檢察工作會議上指出：“我們辦案時，只要站穩階級立場，根據政策，按照階級利益來辦事就可以了。”*1956年3月31日彭真在第三次全國檢察工作會議上的報告。1958年6月至8月，召開的第四屆全國司法工作會議通過的《關于第四屆全國司法工作會議的報告》中指出，“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具……法院工作服從黨的領導……不僅要堅決服從黨的方針、政策的領導，而且要堅決服從黨對審判具體案件以及其他一切方面的指示和監督”。*最高人民法院黨組：《人民司法工作貫徹建設社會主義總路線的規劃的意見》，載《人民司法》1958年增刊。同年8月，毛澤東在北戴河發表談話中提出：“不能靠法制治多數人。”“我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，實際靠人，不靠民法、刑法來維持秩序?！薄拔覀兠總€決議都是法，開會也是法?！?參見項淳一：《黨的領導與法制建設》，載《中國法學》1991年第4期。劉少奇也說“法律只能作為辦事的參考”、“黨的決議就是法”等。*同⑨。其后，由彭真領導的中央政法小組在《關于人民公社化后政法工作一些問題向主席、中央的報告》中甚至提議：“刑法、民法、訴訟法根據我國實際情況看，已經沒有必要制定了?！?徐付群：《五十年代末法制建設滑坡原因新探》，載《中共黨史研究》1998年第5期?！胺ㄔ邯毩⑦M行審判,只服從法律”的憲法原則也被批判為資產階級的法律觀，界定為是“反對黨的領導”、“以法抗黨”、“妄圖改變專政職能，篡改人民法院性質”，*參見若泉、何方：《不許篡改人民法院的性質：駁賈潛等人“審判獨立”、“有利于被告”等謬論》，載《人民日報》1957年12月24日；康樹華：《“司法獨立”的反動本質》，載《政法研究》1958年第2期；李木茬：《批判從舊法觀點出發的審判獨立》，載《政法研究》1958年第1期；張憨、蔣惠嶺：《法院獨立審判問題研究》，人民法院出版社1998年版，第144頁；翟小波：《法院體制自主性建構之反思》，載《中外法學》2001年第3期。并最終在文化大革命時期被徹底的否定，在實踐中出現“砸爛公檢法”、“無法無天”等破壞法制的悲劇。*“1967年‘一月風暴’以后，全國各級人民法院的組織機構已基本上癱瘓，審判工作已基本上停頓。同年12月，人民法院成為公安機關軍管會下屬的‘審判組’。從此，公安機關軍管會行使國家的審判權?！蓖瑯樱骸澳欠N完全無視法律程序的‘群專群審群判’，更是造成全國司法建設大倒退的重要標志。”“司法工作的嚴重破壞，是構成十年內亂‘無法無天’的重要原因?！眳⒁娪崦袈暎骸吨袊ㄖ苹臍v史進程》，安徽人民出版社1997年版，第20-221頁。事實上，以黨和國家政策取代法律作為審判依據在司法實踐中極易發展為以言代法、以權壓法的狀況，司法實質上以犧牲司法本身的獨立、公正的法治價值而淪為了政治統治的附庸與工具。對此，隨著文化大革命結束后政治思想領域的“撥亂反正”，在1979年中共中央發出的《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(下稱《指示》)中就深刻的檢討了這一問題，“在我們黨內，由于建國以來對建立和健全社會主義法制長期沒有重視，否定法律、輕視法律；以黨代政、以言代法、有法不依，在很多同志身上已經成為習慣；認為法律可有可無，法律束手束腳，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在黨員干部中相當流行?！?張文顯：《改革開放新時期的中國法治建設》，載《社會科學戰線》2008年第9期?！叭绻覀儾幌聸Q心解決這些問題，國家制定的法律難以貫徹執行，我們的黨就會失信于民?！?李雅云：《中國法治建設里程碑式的黨的文件——紀念中共中央發布〈關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示〉25周年》，載《法學》2004年第9期?！吨甘尽分羞€明確指出：“執行法律和貫徹執行黨的路線、方針、政策是一致的。今后，各級黨組織的決議和指示，都必須有利于法律的執行，而不能與法律相抵觸。如果某些法律的某些內容已不適應形勢發展的需要，應通過法定程序加以修改?！?張志銘：《中國社會主義法律和政策關系問題新探》，載《河北法學》1988年第4期?！靶谭?、刑事訴訟法同全國人民每天的切身利害有密切關系，它們能否嚴格執行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志?！?張文顯：《改革開放新時期的中國法治建設》，載《社會科學戰線》2008年第9期。在1979年頒布實施的法院組織法中首先恢復了“五四憲法”的規定，即“人民法院獨立進行審判，只服從法律”的司法原則。*參見《中華人民共和國人民法院組織法》，載《人民司法》1979年第9期。之后，隨著我國立法工作的不斷加強和完善，在2010年形成了中國特色社會主義法律體系，實現了我國司法裁判中從無法可依到具有基本完備的法律體系的轉變，嚴格適用法律也成為司法運行思維的出發點。因此，在司法理念層面逐漸確立了法律和法治邏輯在司法裁判中的主導地位。

法政模式的形成也是我國政治體制改革和黨領導方式、執政方式轉變的成果。從黨的領導和司法之間的關系來看，黨的領導方式發生了以政治思維為主導向以法治思維為主導的轉換。以黨委審批案件制度的變遷來看，建國之初，中共中央規定有關逮捕、審判尤其是死刑判決，均需經過相當一級黨委審批。導致當時處理刑事案件的通常做法是法院審理前,由公安或檢察機關報請黨委審批罪名、刑種和刑期,對案件的處理作出結論；并且由于原審法院的判決是經當地黨委審批決定的,上級人民法院在審判上訴案件時,如果要進行改判還要告知下級人民法院征求當地黨委是否同意改判，從而使案件從起訴到審判再到上訴都變成了一種走過場,造成黨法不分、以黨代法的弊端。對此，1979年中共中央發出的《指示》決定,“今后,加強黨對司法工作的領導,最重要的一條，就是切實保證法律的實施,切實保證人民法院獨立行使審判權,使之不受其他行政機關、團體和個人的干涉。根據黨委與司法機關各有專責、不能互相代替、不應相互混淆的原則, 中央決定取消各級黨委審批案件的制度”，*最高人民法院研究室：《司法手冊(第一輯)》，人民法院出版社1991年版，第71頁。同時確立了“黨對司法工作的領導，主要是方針、政策的領導”。1987年，中共十三大決定推進以黨政職能分開為核心的政治體制改革，明確指出：“應當改革黨的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關……之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。”從此開啟了黨領導司法的方式向法治化、規范化的變革。但實踐中仍存在黨委直接或間接的審批案件、領導以各種隱蔽的、非制度化的方式過問案件等問題。針對這些問題，中共中央發布一系列文件予以糾正。1997年，中共十五大報告指出，“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權?！?002年，中共十六大報告進一步作出推進司法體制改革的戰略決策，提出“按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度”，“要從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。2005年，中共中央發布《關于進一步加強和改進黨對政法工作領導的意見》，指出“不干預政法部門正常的執法活動，不代替政法部門對案件的定性處理?！?006年，中共中央作出《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》，明確了法院工作主題是“公正與效率”。2012年，中共十八大更加強調運用法治思維和法治方式治國理政，全面推進黨對司法的領導從“以黨代法”向“依法執政”方式轉變。同時，全面推進以維護司法權威、提高司法公信力為核心的司法體制改革。

在司法與人大的關系中，法政模式的特征突出體現在人大對司法的監督權力和監督方式的改革?！拔逅膽椃ā币幎ǎㄔ河蓢鴦赵夯蚴〖壢嗣裎瘑T會(人民政府)產生；各級法院院長由同級人大選舉, 副院長、審判委員會委員、審判庭庭長、副庭長和審判員等法院組成人員，由地方各級人民委員會(人民政府)任免?？梢?，人大對法院工作的監督權力有限，僅限于法院向人大報告工作和選舉院長,而法官任免權則受制于政府，人大對法院的監督力度明顯不強，常常處于缺位或者真空狀態。*參見張文顯：《司法理念和司法改革》，法律出版社2011年版，第8頁?！鞍硕椃ā焙?983年修訂的《人民法院組織法》規定，法院由同級人大產生并對人大負責；法院院長由同級人大選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由同級人大常委會任免。至此，明確了國家權力機關對司法機關的決定權和監督權，法院的審判工作受人大及其常委會的監督，標志著司法體制的科學化、法制化。但實踐中的20世紀80年代以來, 一些地方人大及其常委會為了擺脫“橡皮圖章”的監督疲軟狀況，紛紛實行對法院的“個案監督”。具體通過制定和實施個案監督的地方性法規，人大常委會個別委員或少數委員以人大常委會名義過問、監督案件審理，影響和干涉案件的執行，甚至對案件提出具體結論性意見以致對裁判結果產生實質影響等。*如2003年河南洛陽的“種子案”，洛陽市中級人民法院一審判決認定《河南省農作物種子管理條例》與《中華人民共和國種子法》相抵觸的條款無效，這引起河南省人大常委會的強烈反應。河南省人大在對洛陽市人大的答復中直接要求糾正洛陽市中級人民法院的違法行為，并對主審法官和主管領導作出處理。此案一出引起社會廣泛關注，普遍認為即使洛陽市中級人民法院的判決有誤，應當按照審判監督程序予以糾正，而河南省人大常委會的答復文件已直接干涉了法院的獨立審判，其實質是人大代為行使了審判權。參見馬書方：《關于人大對法院個案監督的探索與思考》，中國審判網，http://www.chinatrial.net.cn/news/1740.html。人大對司法的監督是由我國的政權組織結構所決定的，是司法權力來源于人民、對人民負責、受人民監督的中國特色社會主義司法制度的重要體現，但人大對司法的監督方式應是一種在保障審判權獨立運行基礎上的依法監督、集體監督、公開監督以及事后監督，逾越這條法治“紅線”的監督不僅影響司法公正的實現，同時也違背了代表最廣大人民利益的政治原則。對此，2006年十屆全國人大第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，以法律的形式停止各級人大常委會對法院審判的個案監督，禁止人大常委會組成人員個人對法院審判工作的監督，明確了通過司法解釋的備案制度監督最高人民法院的司法解釋，通過審議法院工作報告、專項報告、詢問和質詢、執法檢查、特定問題調查和人事任免等方式對法院進行法律監督和工作監督。這標志著我國人大對司法的監督尋求要以保證司法權依法獨立公正運行的法治方式，而非尋求個人或地方利益的政治方式來實現。

行政與司法的關系也向“法政模式”轉變。新中國成立初期，法院是同級政府的組成部分,受同級政府的領導和監督，僅具有“半權”的政治地位。在實踐中，一些縣、市長兼任法院院長，院長有權決定案件的判決結果，審判員的判決要服從院長的決定。*盡管當時這些做法受到質疑，認為其違背司法獨立的原則，但質疑的聲音很快被作為“舊法觀點”受到批判。參見李光燦、李劍飛：《肅清反人民的舊法觀點》，載《人民日報》1952 年8月22日。這種法院在政權組織機構上作為行政機關的附屬，行政權力事實上干預司法裁判，甚至行政性意見成為裁判結論的做法，嚴重影響法院依法獨立公正行使審判權，特別是涉府行政訴訟幾乎不可能進行。之后“五四憲法”確立了在人民代表大會制度下的“一府兩院”的政治格局，并明確規定“人民法院進行獨立審判，只服從法律”，法院與政府構成同級國家機關，分工協作、彼此尊重并互相監督，在機構、人員、職能上分立。但法院的設置仍然需要行政機關的批準，各級法院助理審判員的任命、人員編制和辦公機構由司法行政機關負責，還存在政府機關代行法院審判權的現象，如公檢法合署辦公、“一長代三長”、“一員頂三員”等。*“一長代三長”、“一員頂三員”指公安局長、檢察長、法院院長實行“分片包干”，一個地區的案件，由其中一長負責主持辦理，他可以代行其他兩長的職權。偵查員、檢察員、審判員也可以互相代行職權。參見蔣惠嶺：《法院獨立審判問題研究》，人民法院出版社1998年版，第145頁?！鞍硕椃ā薄?983年修訂的《人民法院組織法》廢除了這些規定，確立了公檢法三機關“分工負責、互相配合、互相制約”的司法制度。并且從1982年起，法院根據《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》的規定，開始試行受理部分行政案件；1988年，成立最高人民法院行政審判庭，各級法院逐步建立了行政審判機構；1990年，《中華人民共和國行政訴訟法》正式實施，標志著我國行政訴訟制度正式建立。隨后，全國人大及其常委會先后頒布了《國家賠償法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》等法律, 國務院相繼發布《全面推進依法行政的決定》和《行政復議條例》。根據這些法律法規，最高人民法院制定了《關于執行中華人民共和國〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》《關于行政訴訟證據若干問題的規定》等一系列重要的司法解釋,進一步完善了行政審判制度，司法對行政的制約與監督作用不斷提高。中共十八屆四中全會更是提出“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度”，同時針對行政權力干預審判權獨立運行的問題提出“一攬子”改革措施，包括最高人民法院設立巡回法庭，設立跨行政區劃人民法院，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度等，快速回歸司法運行的法政模式。

我國司法的法政模式不僅體現在法院外部與黨、人大、政府之間的關系變革，在法院內部的管理體制方面也有顯著變化。我國法院的管理體制是在建國初期鎮壓反革命、法院作為專政機關的背景下形成的，沿襲了黨政機關的管理模式，具有明顯的行政化色彩，主要表現在三個方面：一是下級法院將正在審理的案件的有關問題向上級法院請示，待上級法院批復后作出裁判意見，使兩審終審制變為實際的“一審制”。二是案件辦理由庭長、院長層層審批；審判委員會通過聽取辦案人匯報的方式集體討論定案；有的法官為規避個人責任，主動將案件向庭長、院長請示匯報，或者提請審判委員會討論決定，導致審者不判、判者不審，判審分離、權責不清。三是并未建立法官與其他公務員相區別的職務序列，并且對法官采取行政化的任免條件、績效考核方法，導致一線辦案的普通法官為了晉升行政職級，不得不離開辦案一線去非業務部門從事管理工作，同時一些原本從事管理工作的人員也擁有法官身份，司法人員結構、職責定位和管理機制不合理。對此，從20世紀90年代開始，陸續進行審判方式和法官的正規化、專業化、職業化改革，不斷完善司法機關的機構設置、職權劃分和相關管理制度，包括由糾問式庭審方式向抗辯式庭審方式改革；逐漸減少上下級法院之間請示案件；取消庭務會討論案件制度；強調當庭宣判，庭長、院長不得在程序之外審批案件等。特別是中共十八屆四中全會之后深化司法管理體制改革，開展和試行一系列改革措施，包括：取消以往院長、庭長對裁判文書的簽發制，而代之以參加審判人員的簽署制；除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進行審核簽發；改革審判委員會制度，審判委員會的主要職能從討論案件轉變為宏觀指導，即總結審判經驗、討論決定重大疑難復雜案件及其法律適用問題、統一裁判標準；*最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》提出，“明確審判委員會統一本院裁判標準的職能，依法合理確定審判委員會討論案件的范圍。審判委員會只討論涉及國家外交、安全和社會穩定的重大復雜案件，以及重大、疑難、復雜案件的法律適用問題。強化審判委員會總結審判經驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導職能。”參見黃文藝：《中國司法改革基本理路解析》，載《法制與社會發展》2017年第2期。推行司法人員分類管理改革，建立法官員額制，組建分工協作的司法團隊；推進司法責任制改革，落實法官辦案主體地位，建立法院內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度，防止內部干預；建立與單獨職務序列相配套的法官薪酬、履職保障制度等。這些措施的提出與實踐，體現了我國司法遵循司法的法治運行規律、去除行政化等不當政治因素影響，從而保障合議庭和獨任法官依法獨立行使職權，實現“審理者裁判，裁判者負責”的改革決心和目標。

事實上，司法運行中的“法政模式”的演進過程深深嵌入于當代中國宏觀上的政治與法治關系的變遷之中，即從建國初期到改革開放前的“以階級斗爭為綱”的政治主導型社會，向改革開放后、特別是中共十五大確立了依法治國方略后的法治主導型社會的轉型。正是在這種轉型與改革的大背景下，遵循司法的規律，調整黨、人大、行政機關與司法的關系，推進司法機關內部審判權與管理權分離的改革，消解以人代法、以言代法、以權代法、以權曲法的政治性影響因素，我國司法向司法運行的法政模式演進。

結 語

政治體制和司法運行機制決定司法必然具有政治屬性和法治屬性，但在不同時代、不同國家、不同歷史時期，兩種屬性的關系呈現不同的樣態。改革開放前，我國司法的政治與法治關系總體上屬于“政法模式”。改革開放后，隨著政治體制改革、法治改革和司法改革的實行和推進，我國司法運行機制開始呈現“法政模式”。政法模式是從政治體制的角度做出的理論概括，法政模式是從司法體制和司法運行的角度做出的理論概括。我國司法的政法模式與法政模式看似目標迥異并張力十足，但其共同的目標都是履行實現黨治理國家的使命、維護社會和諧穩定、促進社會公平正義、保障經濟發展。在現實中，只有尊重和秉持政法模式，即堅持黨的領導和人民代表大會制度，法政模式才能正確有效地運行；同時越是遵循法政模式的運行規律，越有利于實現司法的價值和功能，越有利于鞏固黨的執政地位和廣大人民的根本權益，進而維護國家的長治久安。因此，政法模式和法政模式是辯證統一的。

Subject:“Political and Legal Model” and “Rule of Law and Political Model” of China’s Judiciary

Author&unit:WANG Ying
(School of Public Administration, “2011 Plan” Collaborative Innovation Center of Judicial Civilization, Jilin University, Changchun Jilin 130012, China)

The relationship between politics and the rule of law is an eternal topic in the process of human seeking for a good society. From an ontological point of view, judiciary has both political and rule of law properties. On the one hand, the political property of judiciary and its institutional expressions depend on the “national conditions of politics”. On the other hand, the operation of judiciary interprets and practices the various political values and demands which the political property bears. Judiciary has a distinctive political property in contemporary China due to the party-government political system and its structure of organization which are unique and advantageous. But it shows a trend of returning to the rule of law in practice simultaneously as the implementation and construction of the rule of law. Therefore, the distinctive characteristics of the relationship between politics and the rule of law of judiciary are both “political and legal model” of the judicial system and “rule of law and political model” in judicial operation in contemporary China.

judiciary; political property; rule of law property; political and legal model; rule of law and political model

D90

：A

：1009-8003(2017)06-0060-09

[責任編輯：吳巖]

本文系中央馬克思主義理論研究和建設工程重大項目兼國家社科基金重大項目《全面推進依法治國重大現實問題研究》(2015MZD042)的階段性研究成果。

2017-08-10

王穎(1989-)，女，蒙古族，內蒙古通遼市人，吉林大學行政學院法律政治學專業、“2011計劃”司法文明協同創新中心博士研究生，研究方向：司法政治學、法治政府。