論民事執行檢察監督制度之目的的理性界定

杜承秀

(廣東海洋大學 法政學院，廣東湛江 524008)

論民事執行檢察監督制度之目的的理性界定

杜承秀

(廣東海洋大學 法政學院，廣東湛江 524008)

為有效提升民事執行檢察監督制度的法治化水準，需要對該制度的目的進行理性界定。民事執行檢察監督制度產生的背景及出現的原因、檢察權的性質及功用、法治國家建設的時代訴求、機制順暢運作的客觀要求和民事執行檢察監督制度的實際功效，是重新界定民事執行檢察監督制度之目的應考量的五個因素。民事執行檢察監督制度的目的應界定為解決執行亂，在此目的視角下，應在啟動方式、具體權力、實現方式等方面對該制度予以完善。

民事執行檢察監督；執行亂；執行難；一元目的說

一、問題緣起

“每條法律規則的產生都源于一種目的”,*轉引自[美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第109頁。“在更多的時候，對法學家而言，重要的不是邏輯思維，而是進行目的理性的思維”，*[德]伯恩·魏德士：《法理學》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第134頁。這些法學經典名言很好地說明了法律目的對法律制度的決定作用，在法律目的與法律制度構成要素的關系上，法律目的起決定和支配作用，法律制度具體構成要素須受制于法律目的，是實現法律目的的手段與方式。我國學者李浩也認為：“相對于法律制度的其他要素而言，法律制度的目的具有根本性和全局性”，*李浩：《目的論視域中的民事執行檢察監督對象解讀》，載《法商研究》2011年第2期。民事執行檢察監督制度也不例外。因此，只有精準界定民事執行檢察監督制度的目的，才可能在正確法律目的的指導下確定民事執行檢察監督的原則、設置啟動方式、厘定監督范圍、明確監督方式、配置監督權能、安排運作程序、充實保障措施。

作為一項較為年輕的法律制度，民事執行檢察監督制度在我國的踐行只有不到二十年的歷史，*2002年9月20日四川省人民檢察院頒行的《關于在民事、行政訴訟中應用檢察建議的意見(試行)》(川檢會【2002】第6號)明確將人民法院的執行案件納入到檢察監督的范圍，這是筆者目前在公開渠道能夠檢索到的最早關于民事執行檢察監督的規范性文件。2003年初四川省達州市人民檢察院對達州市中藥材站和達縣碑廟供銷社兩起房地產執行案件進行監督，最終使這兩起案件得到圓滿執行終結(具體可參見李菊明：《民事執行檢察監督制度建構新論》，載《法學論壇》2015年第2期)，這是筆者在公開渠道能夠檢索到的較早出現的民事執行檢察監督實例。而我國對該制度的理論研究稍后于該制度的實踐。實踐經驗和理論研究積淀的單薄，是造成該制度法治化水準不高的主要原因。為大力提升民事執行檢察監督制度法治化水準，亟待對關乎該制度的重大理論問題展開深入研究與充分論證。當下學界對民事執行檢察監督制度目的的定位尚存在觀點分歧，現行有效規范性文件對其界定也不盡相同，這一方面導致該制度在司法實踐中的運行不暢，制度設置的法律效果和社會效果難以充分發揮，另一方面也極大制約著民事執行檢察監督制度的科學建構。筆者擬在本文中理性界定民事執行檢察監督制度的目的，并以之為標準探討2017年1月1日正式實施的《最高人民法院、最高人民檢察院關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)的需完善之處，以促進于民事執行檢察監督制度的法治化。

二、民事執行檢察監督制度目的的現有界定

(一)民事執行檢察監督制度目的的理論界定

當下專家學者們一致公認民事執行檢察監督制度目的是民事執行檢察監督制度的重要內容，對制度構成要素起決定和支配作用，但在論及“民事執行檢察監督制度的目的是什么”這一基礎性和前提性問題時，卻存在著理論分歧，較常見的理論學說主要有如下三種：

1.一元目的說。該說將民事執行檢察監督制度的目的界定為“解決執行亂”。谷佳杰、呂天奇等通過對十余年民事執行檢察監督實踐的理性檢視，發現將民事執行檢察監督制度的目的界定為解決執行亂和解決執行難，實質上異化了民事執行檢察權的權能配置，造成了檢察權的職能錯位，“應當摒棄二元化的制度定位與程序配置，確立民事執行檢察監督的一元化制度設計”，*谷佳杰、呂天奇：《民事執行檢察監督的當下境遇》，載《當代法學》2015年第2期。他們認為應該將民事執行檢察監督制度的目的定位于解決執行亂。

2.二元目的說。該說認為民事執行檢察監督制度的目的是為了解決執行亂也是為了解決執行難。在學術理論界和司法實務界均有專家學者將民事執行檢察監督制度的目的作二元的界定，湯維建、李浩、馬登科等認為該制度既要解決執行亂又要解決執行難。

3.三元目的說。楊榮馨是三元目的說的倡導者，其在《略論強制執行的檢察監督》一文中提出民事執行檢察監督制度有支持、糾錯和共進三項目的。支持是幫助法院解決執行難；糾錯是監督法院的違法執行或者執行不作為行為，亦即解決執行亂；共進是通過支持與糾錯，檢察院和法院取得雙贏、實現共同進步。從邏輯關系上論，“共進”與“支持”、“糾錯”并不在同一個層面，“支持”與“糾錯”目的實現了，“共進”的目的就當然達到了。所以，“支持”與“糾錯”才是民事執行檢察監督制度追求的直接目的，“共進”實際上是支持、糾錯二元目的實現的必然結果，不具有直接目的性，或者說不具有目的的直接性、明顯性。正如楊榮馨所言：“有了支持和糾錯，被監督單位完成了執行工作，監督單位完成了監督任務，監督和被監督單位獲得共贏,取得共同進步”。*楊榮馨：《略論強制執行的檢察監督》，載《人民檢察》2007年第13期。因此，筆者認為，很大程度上三元目的說實質是二元目的說，它與二元目的說并沒有本質差異。

(二)民事執行檢察監督制度目的的規范界定

目前關乎民事執行檢察監督的全國性規范性文件主要有三個：其一是2011年3月10日最高人民法院和最高人民檢察院聯合頒行的、文號為高檢會[2011]2號的《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)，其二是2013 年9月23日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第十次會議通過的、文號為高檢發釋字 [2013] 3 號的《人民檢察院民事訴訟監督規則 (試行)》(以下簡稱 《監督規則》)，其三是2016年12月19日發布的《規定》。《通知》明確界定民事執行檢察監督制度的目的是“規范人民法院執行行為與支持人民法院依法執行”，顯然將該制度的目的界定為既解決執行亂又解決執行難。《監督規則》第102條是對民事執行檢察監督制度目的的規定，該條明確規定人民檢察院民事執行檢察監督的對象是法院的違法執行行為，所以其將民事執行檢察監督制度的目的界定為解決執行亂。《規定》將民事執行檢察監督制度的目的界定為“促進人民法院依法執行”。 理論上界分促進有積極促進和消極促進兩種。積極促進帶有支持性質，亦即通過強化原行為而支持、協助、幫助原行為的完成。消極的促進是通過對原行為的監督、規制而迫使原行為校正、合規。因此“促進人民法院依法執行”實質上就是解決執行亂和解決執行難，是二元目的說。

除全國性規范性文件外，對民事執行檢察監督進行規定更多的是地方人民法院、地方人民檢察院單獨頒行或者地方人民法院與人民檢察院聯合頒行的地方性規范文件。地方司法機關頒行的相關民事執行檢察監督規范性文件眾多，而且早在中央國家機關頒行“法”文件之前就已經出現。筆者對業已頒行的民事執行檢察監督地方規范性文件進行收集整理和文本分析，發現它們對民事執行檢察監督的目的都有界定，其中一元目的界定和二元目的界定比例差別不大。

三、民事執行檢察監督制度目的之重新界定的考量因素

理論研究和既有規則對民事執行檢察監督制度目的的不統一界定無疑會減損該制度的嚴肅性，導致該制度在司法實踐中不能順暢運行，該制度的功效也無法充分發揮。很顯然，在法制統一的中國大陸，民事執行檢察監督制度的目的不可能既是一元的又是二元的，甚至還是三元的。那么民事執行檢察監督制度的目的到底應該作何界定？對該問題的正確回答，需要建立在深入論證與透徹說理的基礎上。客觀說，法律制度目的的界定雖然具有一定主觀性，但是，“法律制度的主觀意志性絕不是隨意或是任意，法律制度的目的是主客觀相一致的，人們對法律制度目的的主觀認識應當反映客觀規律，符合客觀規律”，*田成有：《法律社會學的學理與運用》，中國檢察出版社2002年版，第205頁。民事執行檢察監督制度的目的界定顯然也應該被客觀所決定，基于對以下要素的認真考量，筆者認為民事執行檢察監督制度的目的應該是一元的，應該被界定為解決執行亂。

(一)民事執行檢察監督制度產生的背景及出現的原因

任何社會現象的出現及存在都不會是無緣無故的，從某社會現象產生的背景及出現的原因出發，可以較好地詮釋其目的。肇始于本世紀初的民事執行檢察監督，有其產生的深刻社會因由。埃利希在《法社會學原理》一書中指出：“在當代以及任何其他的時代，法發展的重心不在立法、不在法學，也不在司法判決，而是在社會本身”，*[奧]歐根·埃利希：《法律社會學的基本原理》，葉名怡、袁震譯，大百科全書出版社2009年版，第117頁。是社會本身發展的客觀訴求催生了“民事執行檢察監督”法律現象的出現。本世紀初，中國社會進入了經濟轉型、體制轉軌時期，再加上城鎮化進程的加速推進，中國的社會矛盾進入了高發、多發、頻發期，各類糾紛尤其是民事糾紛源源不斷地涌向法院。彼時，普通民眾訴訟權利意識雖有極大提升，但與之相對應的訴訟義務意識卻未能同步跟進，體現在現實中就出現法院作出的大量生效民事判決書、裁定書、調解書因負有義務的一方當事人的拖延履行或者拒不履行而難以實現甚至根本無法實現的現象。法院“司法白條”的普遍存在大大貶損了司法尊嚴，成為法治中國健康發展路途上的一大頑疾，必須加以針對性治理。上世紀末本世紀初，人民法院開始加大民事案件執行的力度，創新性探索出各項舉措，經常展開民事執行運動。一段時期內法院的民事執行權被極大張揚。客觀說，法院執行權的張揚有一定現實需求，但卻并未能夠在科學、理性法律規則的引導下良性展開，所以往往伴隨著種種執行亂象：恣意執行、濫用職權或者以侵害當事人和案外利害關系人合法權益乃至侵害社會公共利益的方法進行執行等等。人民法院的執行業務成為貪腐、瀆職等職務違法犯罪的重災區。2009年時任最高人民法院院長王勝俊在向十一屆全國人大常委會所作的工作報告中指出：“執行領域存在的消極腐敗現象在司法不廉中占較大比例。”*王亦君：《法院執行領域消極腐敗較嚴重》，載《中國青年報》2009年10月29日。2009年11月時任最高人民法院副院長沈德詠在當年的全國法院執行工作座談會上曾坦承：“全國法院執行干警占全國法官人數的十分之一，而在全國法院系統每年違法、違紀干警中，執行人員發生問題的卻占了三分之一，法院執行存在問題的嚴重性是不言自明的。”*王全寶：《最高檢正式監督法院執行亂》，載《新聞周刊》2012年第4期。人民法院的民事執行亂為全社會所詬病。為擺脫困境，塑造人民法院公正、文明司法的良好形象，法院一方面加強自身干部隊伍廉政的建設，嚴格民事執行行為應遵守的工作紀律和法律規則，著力法院內部自我監督糾錯機制的設置及踐行。另一方面，法院也十分清醒地認識到“自說自話”的內部監督和自我追責機制在客觀、公正、中立等方面都存在著天然弊端，有悖現代法治正當程序原則的基本要求，其對違法執行與執行不作為行為的監督和糾錯功效不可能充分發揮，根本不可能治理“執行亂”頑疾。因此，在抵觸、排除檢察監督這一外部監督機制若干年后，始接納其對民事執行活動施以專門法律監督 。*最初人民法院對人民檢察院的“民事執行檢察監督”是持反對意見并采取抵觸作法的。1995年最高人民法院頒行的《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》明確規定“執行活動中法院所作出的裁定不屬于人民檢察院抗訴的范圍”；2000年6月30日最高人民法院通過的《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執行建議問題的批復》明確指出“人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據”。從我國民事執行檢察監督制度產生的背景及出現的原因來看，顯然其不是為了解決執行難，而是為了解決執行亂。因為執行難對于法治傳統乏缺、法治根基甚淺和司法權威沒有確立的中國大陸，并不是新世紀到來才出現的問題，它一直都是我國法治建設歷程中需要花大力氣克服的障礙，執行難與新中國法制共生，止于今天依然普遍存在于我國的司法實踐中。我國的歷次司法改革和民事訴訟法律制度的修改完善都有加強法院民事執行措施和保障機制方面的規定。民事執行難的根深蒂固也即意味著假若為了解決執行難，民事執行檢察監督制度的出現應該會更早而不可能只到本世紀初才出現。所以，民事執行檢察監督制度的產生不是為了解決民事執行難，而是為解決民事執行活動中出現的種種亂象，解決執行亂應該成為民事執行檢察監督制度的目的。

(二)檢察權的性質及功用

民事執行檢察監督制度的目的需要仰仗民事執行檢察監督權的具體運用來實現，其是民事執行檢察監督權行使的結果和效能。毋庸置疑，民事執行檢察監督權是檢察權的種概念，在檢察權的外延之中，因此，民事執行檢察監督權的性質及功用一定受制于檢察權的根本屬性和功用。

由于各國在現實發展狀況和法律文化淵源及背景等方面存在著差異，所以，在國家權力的架構中，對檢察權目的的定位和具體功能的賦予是不同的，但是，綜觀目前主要法治先行國家，筆者沒有發現哪個國家將檢察院參與民事訴訟和民事執行活動的目的界定為“解決執行難”。英國、美國等英美法系國家的檢察機關對民事訴訟活動的介入有限，僅僅可以在涉及政府重大利益的民事訴訟案件中，作為政府的訴訟代理人出庭進行訴訟，*參見劉方：《略論中國檢察權》，載《國家檢察官學院學報》2012年第2期。因此，英美法系國家檢察機關在民事訴訟中類似于起訴的原告，其訴訟職能和角色定位截然有別于我國，很顯然在英國、美國等英美法系國家，檢察機關介入民事訴訟的目的與“解決執行難”風馬牛不相及。法國被尊奉為現代檢察制度的“母國”，也是最先規定檢察機關參與民事訴訟和民事執行活動的國家，法國《民事訴訟法典》列專章規定檢察機關如何參與民事訴訟活動，法國檢察機關的職權包括對法定的和公法秩序受到侵害的民事案件提起訴訟或者聯合當事人提起訴訟、對法院的違法行為實施監督。法國關于檢察機關和檢察權的定位，被德國等大陸法系國家效仿。前蘇聯將檢察權定位為專門法律監督權，“前蘇聯時期法律明確規定檢察機關對法院民事裁判、民事調解書的執行行為享有法律監督權。列寧《論“雙重”領導與法制》《寧肯少些，但要好些》《怎樣改組工農檢察院》等文章中，詳細闡述了社會主義國家法律監督的基本理論，并提出應當將檢察機關組建專門的法律監督機關，專司監督法律實施的職能”。*李菊明：《民事執行檢察監督制度建構新論》，載《法學論壇》2015年第2期。新中國的檢察制度設置師承前蘇聯，對檢察機關和檢察權的定位一如前蘇聯，自1954年《憲法》，以后的歷部憲法均將檢察機關定位為專門的法律監督機關，均將檢察權定位為法律監督權。現行《憲法》第129條明文規定檢察機關是中國的法律監督機關。不論是基于我國檢察權的憲法規定，還是從新中國檢察制度的起源上看，我們都可以知道檢察權在我國一直被界定為一種法律監督權，法律監督權是我國檢察權的固有權屬內容。作為從事對公權力行使行為進行專門法律監督的機關，檢察機關所擁有的法律監督權往往是在其他公權力行為違法或者不當時，才開展法律監督行為。檢察權的行使或者檢察監督權的運行須秉承“謙抑”原則，奉行“節制”主義，而不得妨礙其他公權力的正常行使。檢察監督權的消極性、被動性決定了其進行的監督往往是事后監督，只可以用來監督違法的公權力行為，而不可能用它來從事民事執行工作，因為民事執行工作具有很強的行政性，“民事執行工作從性質上講是行政性工作，它截然有別于司法工作，而具有確定性、主動性、命令性、強制性等特點”，*邱丹、李曇靜：《民事執行權的性質及權力分配》，載《人民司法》2015年第5期。“民事執行活動不同于訴訟活動，對程序的要求較低，很多時候，執行人員不及時采取果斷措施，再去執行，很可能被執行人就無法覓到或者可供執行的財產被轉移、隱匿或者揮霍殆盡而致使無法執行，所以，執行活動對及時、高效的要求會更高，不少民事執行行為即時性特色比較鮮明”。*張顯偉、杜承秀、王麗芳：《民事行政訴訟檢察監督制度研究》，中國法制出版社2011年版，第87頁。檢察權的性質決定了其根本不可能完成主動性、積極性的民事執行工作，讓檢察院配合法院進行民事執行活動以解決執行難，是民事執行檢察監督權的無法承受之重，與該權力的性質及功用截然悖離。

(三)法治國家建設的時代訴求

作為訴訟制度組成部分的民事執行檢察監督制度是國家法治系統工程的構成要素，其目的界定和具體制度建構無不服務于當今時代法治國家建設的需要，并受制于國家法治發展的時代要求。學界認為：“黨的十一屆三中全會標志著我國開始了社會主義法制恢復時期的到來；而黨的十五大標志著我國治國方式的根本轉變”，*朱力宇：《從“健全社會主義法制”到“依法治國”——論“三個代表”重要思想對鄧小平法制理論的繼承和發展》，載《海南大學學報(人文社會科學版)》2005年第6期。因此，嚴格意義上講，自中共十五大將“依法治國、建立社會主義法治國家”寫入公報、法治被明確為我國的治國方略始，我國的現代法治建設才真正揚帆起航。毫無疑問現代法治建設的重點是依法治權，確保公權力依法運行在制度的籠子里，“在中國特色治國理政的意義上，法治有兩個核心功能：一是尊重保障人權，實現人民的主體地位和主體權利；二是授權控權，依法治權，依法治官”。*李林：《習近平全面依法治國思想的理論邏輯與創新發展》，載《法學研究》2016年第2期。中共十八屆四中全會提出了全面推進法治國家建設的總體目標和具體要求。為適應法治國家全面推進和一體化建設的訴求，契合現代法治的題中要義，我們所著力強化的是對公權力行使行為的監督制約法治體系， 必須確保所有公權力都運行在制度的籠子里，而不能出現法律監督的真空和縫隙。民事執行的全過程和方方面面都必須與被執行人、第三人、利害關系人打交道，有的時候民事執行工作還離不開銀行、房產管理部門、被執行人所在的單位或者住所地的居委會、村委會等社會主體的協助，所以民事執行活動時時、事事關乎到公民、法人和其他組織的合法權益，具有十分鮮明的社會性，民事執行權行使稍有不當或者消極不作為都將會侵害到私人的合法權益或者有損于國家、社會的公共利益。民事執行活動特點都決定了對其加強監督的必要性和重要性。民事執行權雖然有法院內部的監督、權力機關的監督、執行當事人和其他程序參與人以及輿論等的社會監督，但毫無異議的是這些監督都不是專門的法律監督，在監督的權威性、公正性、嚴肅性和監督機制的規范性、科學性等方面存在缺陷，致使對民事執行權運行的監督出現失靈和不奏效現象。近年來，隨著民事執行權張揚而出現的執行工作人員貪腐、瀆職、濫用職權等事例很好地說明了民事執行權極容易變質、異化，也很充分地證明了沒有專門的法律監督對民事執行權的監督是不可能確保該權力依法行使的。在我國檢察機關是專門的法律監督機關，擁有專業的法律監督人員、有著特定的法律監督權能配置，并且具有豐富的對行政行為和司法行為進行監督的經驗，其擔負起對民事執行活動進行法律監督的職責是義不容辭的。針對檢察權性質的理性定位，結合我國法律監督及法治建設的實踐經驗，中共十八屆四中全會公報明確指出：“加強對司法活動的監督，完善檢察機關行使監督權的法律制度”。 當下法治中國建設需要民事執行檢察監督制度必須定位為控制民事執行公權力的行使，治理民事執行工作人員執行活動中可能出現的違法現象，擔負起治權與治官的使命。總之，基于法治國家建設之訴求的考慮，民事執行檢察監督制度的目的不可能界定為幫助法院的執行活動以解決執行難，而只能界定為解決執行亂。

(四)機制順暢運作的客觀要求

民事執行檢察監督制度目的的實現離不開該制度構成要素之間的匹配與和諧，只有構成一項法律制度的各要素之間相互匹配、和諧一致，齊心協力指向共同的目的，民事執行檢察監督機制才可能運作順暢。如果制度的構成要素之間不和諧、不一致乃至相互鉗制，各要素指向的目標不一，那么，所設置的民事執行檢察監督機制在實踐運行中一定步履維艱、障礙重重，該制度的目的將根本無法實現。假若將民事執行檢察監督制度的目的界定為解決執行難目的，亦即該制度是用來強制被執行人履行生效的法律文書確定的義務以支持、幫助、協助法院順利地完成執行任務，其實質就是用檢察權強化民事執行權，增加權力的強制性和威懾力，迫使義務人履行義務。而假若將民事執行檢察監督制度的目的界定為解決執行亂，亦即該制度是用來監督法院的執行行為，確保法院有效實現生效的法律文書，確保法院不打司法白條，其實質就是用檢察權監督、制約、規范民事執行權，震懾民事執行部門及其工作人員，促進其依法行使民事執行權。所以解決執行難的目的界定決定了民事執行檢察監督制度監督的對象是被執行人、案外人、第三人及負有協助執行義務的人，監督的客體是前述主體的不履行執行義務或者協助義務、妨礙執行的行為；而解決執行亂的目的界定決定民事執行檢察監督制度監督的對象是法院的民事執行部門及其工作人員，監督的客體是違法行使執行權行為或者執行不作為。監督對象和監督客體的迥然差異，也決定了監督的程序安排、監督權力的具體配置和監督策略的具體使用會有所差異。另外，不同的目的趨向也決定了在監督時機的拿捏上是不相同的，界定為解決執行難目的的民事執行檢察監督應該與民事執行工作同步，貫穿于民事執行活動的始終。而界定為解決執行亂目的的民事執行檢察監督應該是事后監督，只有在有證據證明民事執行活動違法時才可以啟用，否則，在民事執行活動過程中進行檢察監督，可能會妨礙民事執行工作的正常開展。總之，兩種不同的目的界定決定了在其基礎之上的民事執行檢察監督制度的構成要素應該是截然不同的。客觀地說，解決執行難和解決執行亂兩種不同檢察監督目的之間的沖突更大于融合，必將致使民事執行檢察監督制度的構成要素間不和諧、不一致乃至相互鉗制，如此一來，兼顧兩種不同目的的民事執行檢察監督機制就不可能是一個匹配完美、協調和諧的機體，從而必將致使民事執行檢察監督制度實踐運行不暢，無法達到制度設置的任一目的。民事執行檢察監督制度的目的不可以作二元的界定，只能作一元的界定。將民事執行檢察監督制度目的界定為解決執行亂，不僅契合檢察監督權的性質和功用，適應法治國家全面推進時代潮流，而且更重要的是可以確保制度要素設置上的一體、協調，確保各個要素間合力一致、順暢運作，大大助力于民事執行檢察監督制度目的的實現。

(五)民事執行檢察監督制度的實際功效

將民事執行檢察監督制度踐行的實際功效作為界定該制度目的應該考量的客觀因素之一應該不存在異議。有學者通過查閱全國32個省、自治區和直轄市人民檢察院和高級人民法院的工作報告、檢索《中國法律年鑒》等對民事執行檢察監督踐行以來的實際案例進行了梳理和總結，其得出的結論是：“無論是從全國民事案件執行率數據的下降變化，還是從部分地區的民事執行監督率的橫向對比與執行率的縱向比較來看，民事執行檢察監督對執行率并未產生顯著的正態影響，該制度對緩解執行難的預期功效并未彰顯，實踐效果并不理想”。*谷佳杰、呂天奇：《民事執行檢察監督的當下境遇》，載《當代法學》2015年第2期。從民事執行檢察監督制度的實踐功效來看，其針對的是對民事執行違法行為的法律監督，其解決執行亂的監督目的指向是明確、肯定的。當然，由于民事執行檢察監督權的介入，法院民事執行部門及其工作人員無疑會更認真、更嚴格地依法開展民事執行活動，因而，民事執行權運行的合法性、妥當性因此得到促進。從邏輯的角度看，民事執行檢察監督與執行亂解決和執行難解決的關系可以作這樣的刻畫：由于有了人民檢察院法律監督權的介入，必將督促人民法院依法、積極開展民事執行工作，因而，執行亂得以治理；執行工作依法依規開展，進而可能間接促進民事執行工作的完成，促進執行難的解決。民事執行檢察監督制度的運行只是可能間接導致民事執行難問題的解決，其直接結果是法院執行權的依法運行與執行亂的解決。將民事執行檢察監督制度的目的界定為解決執行亂，是符合唯物辯證法基本原理的。

四、健全《規定》的初步思考

《規定》的頒行意味著我國的民事執行法律監督自此有了統一的制度規范。建立在十多年的實踐經驗和理論研究基礎之上的《規定》所建構的民事執行檢察監督制度相比于其前任何規范性文件所設置的制度在科學性、理性等方面都有了很大的提升。但是，以民事執行檢察監督之“解決執行亂”的制度目的為評判準則，可發現《規定》并不是完美無缺，其仍然存在著需完善之處。

(一)應修正民事執行檢察監督制度的目的

《規定》將民事執行檢察監督制度的目的界定為“促進人民法院依法執行”，正如上文所述，其實質上就是既解決執行亂又解決執行難的二元目的，因此，這一關于民事執行檢察監督制度目的的規定是不客觀理性的，應該改為解決執行亂的一元目的，具體可以將“促進人民法院依法執行”改為“監督人民法院的民事執行活動”。

(二)應增加民事執行檢察監督機制的啟動方式

啟動情形是民事執行檢察監督程序的第一個環節，事關程序的發動。《規定》第5條規定了依申請、第7條規定了依職權主動進行兩種啟動情形。申請是指當事人、利害關系人、案外人認為人民法院的民事執行活動存在違法情形時，向人民檢察院提出申請書，請求人民檢察院施以法律監督；依職權主動進行是指針對具有法定情形的民事執行案件，人民檢察院在沒有適格主體申請的情況下，也應該主動啟動檢察監督程序，監督人民法院的民事執行行為。在我國的相關實踐中，人民法院的邀請也是民事執行檢察監督程序啟動的方式，“2003年以來，鄭州市人民法院主動邀請鄭州市人民檢察院對鄭州市及其轄區基層法院的民事執行活動進行檢察監督，實踐效果反饋鄭州市人民法院的這一創新性舉措取得了法院、檢察院和當事人多贏”。*趙靖：《民事執行檢察監督工作機制研究》，載《重慶理工大學學報(社會科學版)》2015年第9期。筆者認為，民事執行檢察監督源自民事執行亂，因為民事執行亂象紛呈而一度成為社會矛盾焦點的法院，在法治國家、法治政府和法治社會全面推進和一體化建設的時代背景下，最有扭轉執行亂窘境的動力和意志，因此，實踐中出現了法院主動邀請檢察院對自己的民事執行活動進行現場監督和全過程監督的實例，主動邀請這一啟動方式應該上升為法律規范。另外，多渠道開拓監督程序的啟動，才會更大量地將民事執行違法行為納入到法律監督機制中來，從而確保民事執行權依法運行。

(三)應充實民事執行檢察監督具體權力的內容

為了確保人民檢察院能夠及時、有效地發現法院民事執行活動過程中存在的各種問題，必須賦予人民檢察院足夠的監督權力。《規定》之前的規范性文件并沒有具體化民事執行檢察監督權的具體內容，從而致使民事檢察監督制度無法權威地運行，監督工作無法高效、正確地展開。有學者認為：“與法院大量的、經常開展的民事執行活動相比,人民檢察院在信息來源、監督手段和監督能力等方面都處于不對稱狀態”，*廖永安等：《民事訴訟監督制約機制研究》，湘潭大學出版社2011年版，第42頁。“如果檢察院缺乏監督所對應的具體權能，就一定會形成監督不力的狀況，實現不了法律監督應有的效果，這樣的法律監督設置僅僅是一種擺設”。*杜承秀、李靜雅：《對民行執行檢察監督實踐的反思——以案件來源渠道為切入點》，載《江漢大學學報(社會科學版)》2016年第2期。《規定》在第8條明確賦予檢察院調閱人民法院的執行卷宗和查閱、復制、拷貝、摘錄案件材料的權力，在第9條明確賦予檢察院向當事人或者案外人調查核實有關情況的權力，在第10條明確賦予檢察院向人民法院書面了解相關情況的權力，這些權力的賦予對于檢察監督工作的開展十分必要，但還是不足夠。筆者認為還應賦予檢察院以下具體權力：

1.獲取人民法院裁判文書及相關司法文書副本的權力。根據現行《民事訴訟法》規定，人民法院裁判文書及相關司法文書的副本并不須送交人民檢察院。如此一來，一般情況下只有在接到群眾的控告、檢舉、揭發或者出現有案件的當事人、當事人的法定代理人向檢察院申訴、投訴后，檢察院才可能著手去法院查閱案卷材料，這顯然有礙民事執行檢察監督權有效、及時地行使。基于此，筆者建議在民事執行程序啟動之際，人民法院須將該案的裁判文書以及其它關乎本案法律文書的副本一份送交同級人民檢察院，以利于檢察院及時發現該民事案件在執行過程中可能存在的問題。

2. 特定情形下民事執行執行案件的暫緩執行決定權。根據現行民事訴訟法的規定民事執行程序一經啟動，除了法院，任何國家機關、社會團體和公民個人無權阻止程序的正常運行。很顯然，如果民事執行活動違法而程序又不被阻止，違法執行所帶來的危害后果會更大、更難以彌補，民事執行檢察監督制度的目的就很難實現。因此，筆者建議，應該賦予檢察院對特定情形下民事執行執行案件具有決定暫緩執行的權力。在有足夠證據情況下，檢察院認為繼續強制執行某民事案件極可能會給執行當事人、利害關系人或者給國家、社會公共利益產生重大損害時，可以向法院提出暫緩執行要求，法院必須遵守，既使法院有不同意見，也須待暫緩執行后依法定程序處理。

3.參與部分民事案件執行活動的權力。一般情況下，民事執行檢察監督是事后監督，只有待民事執行行為成立后，存在著違法或者不作為情形時，才可以進行監督。事后監督不論在違法證據的收集、審查判斷上還是在對違法行為的防范與及時制止上都沒有事中監督的效果好。但是，事中監督又的確會妨礙民事執行工作的順利開展，侵蝕法院的執行權，所以也不可能對任何民事執行案件都實施事中監督。妥當的做法是可以賦予檢察院對部分民事執行案件具有事中監督的權力，可以參與到該類案件民事執行活動的過程中，民事執行案件可以界定為社會影響大、當事人對抗強烈的民事執行案。筆者認為這類民事執行案件存在問題的可能性會大些，該類民事執行案件檢察監督權貫穿其中，通過檢察官的現場監督可以隨時發現被執行民事案件可能存在的問題，無疑可以更好地防止執行行為違法的出現。另外，賦予檢察院參與部分民事案件執行活動的權力也利于人民法院執行工作的具體展開，取得執行成效，因為有了民事執行檢察監督部門的現場介入，不僅可以確保法院執行活動合法，而且一定程度上間接增強執行活動的嚴肅性、權威性，間接促進了法院執行工作的完成。

(四)應增加民事執行檢察監督的監督方式

監督方式是檢察院對民事執行活動施以檢察監督的具體形式，是民事執行檢察監督功效得以具體實現和監督目的達致的載體。《規定》第10條規定了“書面了解情況”這一監督方式，并明確了其適用條件和法院回復的期限；第11條規定了“民事執行監督檢察建議”這一監督方式，在第11條至第14條規定了該監督方式適用的條件和具體操作機制；第19條規定了“移送偵查監督部門處理”這一監督方式，并規定了其適用的條件。總之，《規定》設定了三種民事執行檢察監督方式。多樣的民事執行檢察監督方式才可以對民事執行活動中可能出現的種種違法行為進行無縫隙監督。《規定》僅僅設定了三種民事執行檢察監督方式，根本無法適應對民事執行違法行為進行無縫隙監督的需要，應該增加。尤其要增加針對執行裁判權*有關執行裁判權的具體內容可參見洪冬英：《論審執分離的路徑選擇》，載《政治與法律》2015年第12期。的監督方式。筆者認為民事執行檢察監督實踐中已經出現且行之有效的經驗做法應該被認可，比如發送糾正違法通知書、執行中的檢察和解、加強執行責任追究等方式都應該成為民事執行檢察監督制度的監督方式。

Subject:On the Rational Definition of the Purpose of Civil Enforcement Procuratorial Supervision System

Author&unit:DU Chengxiu
(School of Law and Politics，Guangdong Ocean University， Zhanjiang Guangdong 524008，China)

In order to effectively improve the rule of law in the civil enforcement procuratorial supervision system,it is necessary to rationally define the purpose of the system.The background and causes of civil enforcement procuratorial supervision system、the nature and function of procuratorial power、the times demand of the construction of the rule of law country、the objective requirements of the smooth operation of the mechanism and the practical effectiveness of the civil enforcement procuratorial supervision system,is the five factor to redefine the system of civil procuratorial supervision purposes should be considered.The purpose of the civil enforcement procuratorial supervision system should be defined as the arbitrary enforcement,from this point of view, the system should be perfected in terms of the way of starting mode, the specific power, the way of realization and so on.

civil enforcement procuratorial supervision; arbitrary enforcement；difficult enforcement；one purpose theory

D915.2

：A

：1009-8003(2017)05-0069-09

[責任編輯：劉加良]

2017-06-28

本文系國家社科基金項目《區域府際合作治理的行政法問題研究》(14BFX036)的階段性研究成果。

杜承秀(1972-)，女，四川南部人，廣東海洋大學法政學院副教授，廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地研究員，主要研究方向：民商事法學和訴訟法學。