農村公共服務績效評價方法創新研究

鄢丹蕾

摘要：自上而下的行政性評價體系是傳統的農村公共服務評價體系，這一體系在政府的反饋并不如人意，農民的話語權并沒有被重視起來，參與社會的力度也不強，評價的指標缺乏合理性，政府公共服務職能不能正常實現等問題。本文通過對農村公共服務績效評價方法的必要性的分析展開本課題的研究，并提出創新農村公共服務績效評價方法的途徑。以此為基礎，筆者建議綜合評價農村公共服務的績效可以從公共部門投入產出比的工具性效率測度以及農民滿意度的非工具性效率測度兩方面著手。

關鍵詞：農村公共服務；績效評估；創新

一、農村公共服務績效評估方法創新的必要性

（一）農村公共服務的內在要求

決定績效信息的準確性標準是農村公共服務有效的績效評估方法，這是提供的服務是否符合公共利益，是整個農村公共管理中不可獲取的重要組成部分。切實可行的評估方法是農村公共服務包含的內容的廣度和深度的基本要求。農村公共服務提供的實際工作當中，服務提供人員有大量的資料，為服務提供人員更好的掌握服務的方式，提高服務的效率是信息存在的重要意義。創新績效評估的方式是保證績效評估實質意義產生的根源。其最終目的是為了讓管理與服務充分滿足管理人員與被服務者的需求。所以，在農村公共服務績效評估當中，我們要將兩方參與者的需求都要考慮在內，才能確定公共服務是否真正的給他人解決問題，滿足用戶的需求。

（二）農村公共服務評估的復雜性

公共管理的重要組成部分農村公共服務，其主要的只能是為農業生產、農民生活、農村發展提供公共產品以及公共服務。農村公共服務的績效評估因公共產品與公共服務供給主體多元、供給方多樣性導致其特點呈現為復雜性。其表現主要有三方面。第一，農村公共服務因主體不同目標也不相同，所以對于管理與服務的實際效果很難評判。第二，雙方信息不對稱，對于公共服務的實際效果很難評判。第三，績效評估的手段多元化，選擇標準不統一，取舍困難。

二、農村公共服務績效評估方法創新的導向和歸宿

（一）基于需求導向，關注農民滿意度評價

構建以農村滿意度為導向的績效評估體系是農村公共服務的要求，盡管與西方國家的顧客至上有相同之處，農村滿意度為導向的績效評估體系與我國國情更匹配。以農民為核心，重視農民的感受。就農村公共服務來說，其管理與服務的對象就是農民與其各類組織。

農民滿意度為導向的農村公共服務績效評估，主要是為了提高農村服務的內遭要求，這就需要將農村公共服務績效評估貫穿整個環節中。績效評估目標農民滿意度導向不是對結果為本的任務目標導向的否認。是要求以農民的視角審視農村公共服務，對于公共利益性以及整體福利性要特別強調。以農民為本就需要農村公共服務績效摒棄程序、規則等的約束，注重目標、使命以及結果。

（二）基于市場化價值標準，關注農村公共服務投入產出比

農村公共服務績效評估價值方法創新的趨勢或者方法創新的歸屬是否會是市場化價值標準，借鑒市場化管理模式呢？我國最基層的政府是鄉政府，主要對農村社會和經濟發展相關的所有公共品供給的負責或實施。農業稅自2006年取消之后，農民的負擔相對減輕，城鄉統籌發展目標加快也提上日程，不管是中央政府還是地方基層政府，都在不斷增加農村醫療衛生、教育、社會保障等多方面的服務努力縮小城鄉之間的差距，大力發展農業，改善農民的生活，加大從村社區的建設。此外，村級組織社會資源動員能力逐漸減弱，私人資本逐漸增加，很多農村社會的準公共品等都不再依賴村級組織提供，村級組織弱化之后留下的不足已經被私人資本和社會資本填補。市場化的目標在農村公共服務中越來越明顯。農村公共服務的績效目標在我國農村公共整體制度不完善的情況下朝著兩個方面轉變：第一，純公益性服務與管理領域對于公共性的重視程度越來越高，主要表現為政府財政服務均等化；第二，準公共品攻擊領域的市場化越來越明顯，其表現為“國退民進”，對于準公共品的成功本效益比重越來越重視。不管是那個方向，在綜合考量其投入產出比之后，充分利用資源都是績效評估需要重視的內容。

三、雙層效率因素分析的農村公共服務績效評估方法創新

（一）以政府和農戶為主體的雙主體評價

公共品供求績效與其供給目標價值有著密切的關聯，因此，農村公共服務績效的種類分為提供公共品供給效率的政府與農村公共服務的主體農民。在雙層效率因素分析模型的實際操作過程中，處于供給方的政府與需求方的農民是最典型的主體，農村公共服務所產生的實際效果，不僅要考慮政府公共品支出的績效，還要考慮農民的需求是否得到滿足，形成雙方的主體評價體系。

（二）政府公共服務的工具性效率評價

公共品提供以及公共服務過程的調研公共部門過程匯總投入產出比的測度公共服務績效，一般而言，利用財政預算計算政府提供的最大產出或確定的公共品供給的基礎上所耗費的資源測度公共品效率。在“相對效率評價”的概念基礎上發展的一種新的系統分析方法能夠測度公共品供給工具性效率的方法數據包絡分析。

很多學者利用DEA方法實證研究農村公共服務效率相關問題，檢測農村公共服務體系相關建設內容，為不同地區農村公共服務的供給情況做出評價以及比較，最終得出的結果在全國呈現出梯度變化的特點。還有學者利用DEA分析地方農村公共產品的供給效率，并制定改善農村公共品供給現狀的對策。此外，對農村公共服務的某一方面做出有效的評價，進一步提高農村公共服務的投出產出效率的政策建議可以利用數據包絡分析法。

（三）農民滿意度的非工具性效率考察

以農村公共服務項目供求平衡價值目標為基礎的“非工具性效率”考察。這種價值所考慮的內容并不是唯一的，這是帕累托最優原則，“第三優原則”也需要嚴格遵守，通過調研得知農民對農村公共服務效果的真實感受，農村公共服務績效可以利用農民的滿意度調研實現。利用“客戶滿意度指標”對農民滿意度進行分析。顧客滿意度指數自費耐爾博士提出之后，新的公共管理運動在政府績效考核以及公共事業績效考核中不斷引入以服務對相關滿意度的評價。

研究農村公共服務投資績效主要從這樣兩個方面：第一，研究農民對農村公共服務滿意度評價；第二，研究農民對農村公共服務需求意愿。新型農村合作醫療、農村基礎設施、教育、灌溉等民生類、聲場類、安全類以及環境保護類等是農村公共服務調查其滿意度主要研究內容因素。有學者將世界銀行以及國際上同行的公共服務滿意度的測評方法進行整合，根據我國實際情況，對農村公共服務滿意度與之存在的差距進行了深入的研究。農村公共服務滿意度調查問卷的內容設計了七大項、二十一個子項目，統計結果發現，與國際平均水平相符的是長三角地區。研究需求意愿中得知，農民對于不同公共服務的綜合要求意愿存在差異性，不同的農民對農村公共服務需求意愿有很大的不同處，有很強的需求意愿的是基礎設施，同時“生活型”的設施要求要地域“生產型”設施，通過研究還得知，現實生活中投資成本最多的項目并不一定是農民最需要的。

（四）評估結果分析

利用不同的評價目標與評價方法，從政府與農民兩個層面對農村公共服務績效進行評價，所評估的最終結果也會有很大的不同。就整體的管理與服務系統而言，需要進一步協調的是農村公共服務是否滿足農民的需求，因此，這就需要從兩個不同的層面進行整體的考慮與評價，最終為農村公共服務績效做整體的評價。利用數據模型例如DEA-Tobit回歸分析模型對農村科技服務的公共品供給進行分析，對城市化水平、信息化發展現狀、科技服務人員結構、農民受教育水平、農民人均收入水平等進行評估，通過對這些具有代表性的變量對農村公共服務實施成果進行評估。在農民滿意度上，利用“顧客滿意度”測評方式，檢測農民對農村科技服務需求的“滿意度”，以此作為農村科技服務效率的評價工具。最終綜合評價以上兩項結果。所以，以數學語言進行描述為基礎的績效評價結果，對農村公共服務績效做出類型劃分，然后進行綜合評估。這是對供給與需求兩方質量水平的雙層考量，可以稱作“綜合效率”。利用雙層綜合評估的目的，不僅僅是為了做數據的測算以及排序，更重要的是希望對農村公共服務績效的管理與服務功能、作用與影響作出評判與劃分，構建農村公共服務系統，提高公共服務系統的效率提供相關的政策依據。利用雙層效率因素分析模式的新式，需要注意的是微觀、宏觀兩方面的分析測度農村公共服務不同的影響因素對效率的影響方向以及影響程度，根據實際情況，重視微觀層面的定性，微觀層面的基本面可以是農戶、農業大戶企業以及農村合作組織等。然后根據微緩與宏觀層面不同主題的要求，分析測度農村公共服務綜合效率協調關系，發現并總結農村公共服務績效系統存在的漏洞。而最終的測評結果則是針對農村公共服務績效系統存在的問題制定的提高農村公共服務績效改進措施，也提湘關的政策有效的依據。

綜上所述，農村公共服務績效構建雙層效率因素分析模式，以上因素需要整體考慮在內，并根據實際情況調整其中的相關因素，確保客觀公正的評估農村公共服務績效，為農村公共服務績效評價方法創新提供理論借鑒。

[責任編輯：龐林]