中央和地方水利事權與支出責任劃分探析

郭 敏，張伊珺

水利事權劃分是一項復雜而艱巨的系統工程，關系到政府公共產品供給效率，并直接影響政府職能的實現。歷年來，中央政府與地方政府的水利事權與支出責任劃分一直是一個爭論的問題。一方面，中央政府存在“缺位”的現象，導致事權層層下移，地方政府承擔過多事權，造成超負荷運轉。另一方面，還存在著事權在上，支出責任在下的問題，但有些地方政府財力困難。隨著我國水利建設事業的不斷發展和完善，水利事權與支出責任劃分的研究也越來越重要。

1 存在問題分析

1.1 事權界定問題

現階段我國中央與地方水利事權的劃分僅以政策性文件、規章等形式發布，法律效力不高，執行力度不強，事權劃分缺乏法治化的制度基礎。雖然近些年我國陸續出臺了一系列的水利相關政策，如《水利產業政策》《關于深化水利改革的指導意見》等。但其對水利事權的劃分上只是進行了原則性的規定，缺乏明確的劃分細則，使得某些水利事權劃分具有極大的隨意性，若應用到具體的水利項目實踐中去，會導致現實運行的不順暢。比如，在《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》中，按照受益范圍，將水利基本建設項目劃分為公益性、準公益性和經營性三大類。公益性和準公益性水利基本建設項目基本交由中央政府來投資建設，但是在具體的實施過程中，可能會出現對該水利項目的公益性界定不清晰的現象。當這種情況發生時，出于理性“經濟人”的考慮，中央政府就會將該事權交給地方政府來執行，從而減少自身的事權范圍。

1.2 事權與支出責任劃分問題

雖然水利事權的界定基本上明確了中央和地方政府分別該負責哪些方面的水利項目，但是中央政府的水利事權往往并不由其本身付費，其可以依照效率性原則委托地方政府來代為實施。一些本應由中央政府承擔的水利支出責任轉嫁給了地方政府，由此就形成了事權在上而支出責任在下的現象。從而導致支出責任在實際的執行過程中出現各種各樣的問題。

比如，上級政府要求下級政府貫徹落實水利支出責任，但卻不提供相應的資金支持，完全由地方政府付費。但是在分稅制改革后隨著中央政府逐漸上收財權，下放事權，地方政府的財力已經明顯不足。在這種情況下，地方政府難以承擔額外的水利支出責任，從而也就造成水利提供的效率偏低。

另外，在我國垂直財政管理體制下，中央政府具有制定水利政策的優勢，占據主導地位，而地方政府不具有話語權，只是中央政府政策的執行者，這就使中央政府憑借其身份優勢將投資規模大，并且風險高的水利事權下放給地方政府，而地方政府只能被動地接受中央分配的事權。隨著水利事權的不斷下放，原本就財力不足的地方政府日子越來越難過。同時，水利的人事任命權掌握在中央政府手中，根據公共選擇理論，地方政府作為理性的“經濟人”，他的目標是追求利潤最大化，地方政府官員的目標是追求任期內的政績最大化。所以各地方政府為了發展當地經濟，將水利資金更多的投入到水利工程建設上，而對水利工程的運行和維護不夠重視。長此以往，會導致很多水利項目年久失修，不能充分發揮其應有效益。

1.3 轉移支付不到位問題

中央政府對地方水利的轉移支付主要是一般轉移支付和專項轉移支付，其中專項轉移支付是中央政府為實現水利建設目標而設立的專項補助資金。一方面，中央政府在撥付水利資金的同時，會要求地方政府提供相應的資金配套，在中央政府資金沒到位或地方政府配套資金不足的情況下，水利項目就會被擱置，嚴重影響了地方水利項目的進展。另一方面，要想獲得專項轉移資金需要向上級申請。并且，從地方政府申請到財政資金，撥付下來需要經歷很長一段時間，這無疑使得水利建設的效果大打折扣。而對于一般性轉移支付，中央直接將這部分資金撥付給地方政府，由地方政府來決定用途，而地方政府有時為了拉動當地的經濟發展，往往忽視水利項目的建設或者對其投入不足，導致水利項目無法正常實施。再者，一般性轉移支付缺乏明確的水利事權依據與合理的分配辦法，隨意性大，資金使用過程有時缺乏透明，監督力度差，不利于地方水利建設。

2 建議對策

2.1 加強政府間水利事權和支出責任的法律約束

首先，要明確規定中央和地方以及省以下的水利事權劃分，避免事權劃分的隨意性，誰的事權就應由誰負責，做到有法可依。其次，制定水利支出責任劃分的相關法律，依法明確中央和地方各級政府分別應承擔的水利支出責任。通過法律體系的建設，切實做到事權和支出責任法定。最后，應制定相關的監督機制，授權專員監督各級政府的支出責任是否落實到位，保障地方水利建設的良性運行。同時，對基層地方政府要充分發揮群眾自下而上的監督作用。將水利事權的履行效果與地方政府的政績考核聯系在一起，充分調動地方政府發展水利的積極性和主動性。

2.2 調整中央與地方政府的水利事權與支出責任

首先要明確中央與地方的水利事權與支出責任劃分，其次是針對省以下各級政府的水利事權與支出責任作出明確規定。要科學劃分中央、省、市各自承擔的職責權限和范圍。對于全國性的水利事項，應由中央政府承擔；受益范圍具有地域性的水利事項應由當地政府來負擔；兼有全國性和地域性的水利事項由中央和地方按照具體的比例來共同承擔。

2.3 完善水利轉移支付制度

《國務院關于推進中央與地方財政事權與支出責任劃分改革的指導意見》中指出，中央的財政事權應由中央承擔相應的支出責任。不得要求地方政府提供相應的配套資金。如根據效率性原則需委托地方政府行使的，則要提供相應的專項轉移資金支持。具體到水利項目來說，由中央完全承擔的水利事權應由中央政府全部付費；由地方政府完全承擔的水利事權應由地方政府足額保障支出，中央政府不提供資金支持；對于中央委托給地方執行的水利事權，中央應承擔相應的資金保障責任。要理清、規范專項轉移支付制度，以及嚴格明確水利專項資金的使用范圍。同時，完善轉移支付制度的監督機制，建立以結果為導向的問責機制，特別是要考核長期投入資金的項目，取消效率低下等已無必要繼續實施的水利項目。關注一般轉移支付資金的具體用途，采取適當獎懲等方式，引導地方政府將一般轉移支付資金用到實處。

[1] 白景明，朱長才.建立事權與支出責任相適應財稅制度操作層面研究[J].經濟研究參考，2015（45)：3-91.

[2] 柳長順.關于完善水利工程事權財權劃分的思考[J].水勢論壇，2008（9）：5-8.

[3] 宋美喆，劉寒波.我國水利事權與支出責任劃分中存在的問題及原因探析[J].水利經濟，2016（5）.