基于參與者主體多元化視角淺議支付體系制度完善與創新

句金忠

摘 要：我國支付體系發展隨著技術創新、經濟發展和需求變化，日益安全、高效和發達。但是在發展過程中支付體系制度建設存問題需要進一步完善與創新。文章通過全面分析，給出了完善支付體系法規制度的建議。

關鍵詞：支付體系 制度完善 創新

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-166-02

近年來，我國支付體系發展隨著技術創新、經濟發展和需求變化，日益安全、高效和發達。現行支付體系主要由支付工具、支付系統、支付服務組織和支付體系監督管理等要素組成。針對支付工具、支付系統應用的支付主體行為規范，相繼出臺了票據法、支付系統管理制度、電子支付管理辦法、電子簽名法等一系列的支付結算制度，確立了監管主體與被監管主體行為職責，為支付體系的健康發展提供了制度保障。而從目前支付體系運行狀況來看，我們認為，現行支付體系制度仍需進一步完善與創新。

一、現行支付體系制度基本情況

1.支付結算管理方面。為了貫徹實施《中華人民共和國票據法》和《票據管理實施辦法》，維護支付結算秩序，適應銀行結算業務的發展，中國人民銀行相繼出臺了《支付結算辦法》以及《支付結算會計核算手續》、《電子匯劃收費標準》等制度規定，保障了銀行資金安全，進一步提高了銀行支付服務水平。

2.賬戶管理方面。為規范人民幣銀行結算賬戶（以下簡稱銀行結算賬戶）的開立和使用，加強銀行結算賬戶管理，維護經濟金融秩序穩定，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業銀行法》等法律法規，制定了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》；為完善人民幣銀行結算賬戶管理系統的功能，進一步加強和改進人民幣銀行結算賬戶管理，修訂了《人民幣銀行結算賬戶管理系統業務處理辦法》；為規范銀行業金融機構聯網核查公民身份信息（以下簡稱聯網核查）業務處理，進一步落實銀行賬戶實名制，人民銀行制定了《銀行業金融機構聯網核查公民身份信息業務處理規定（試行）》等規章制度。

3.支付工具方面。為了加強票據管理，維護金融秩序，制定了《中華人民共和國票據法》、《票據管理實施辦法》；為加強銀行卡業務的管理，防范銀行卡業務風險，維護商業銀行、持卡人、特約單位及其他當事人的合法權益，依據《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國外匯管理條例》及有關行政法規制訂了《銀行卡收單業務管理辦法》等管理制度。

4.支付系統方面。為保障現代支付系統的穩定運行，正確處理支付業務，先后出臺了《大、小額支付系統業務處理辦法》（試行）、《大、小額支付系統業務處理手續》（試行）及《現代支付系統運行管理辦法》、《支票影像系統業務管理辦法》、《電子商業匯票業務管理辦法》、《網上支付跨行清算系統業務管理辦法》等制度規定；為加強境內外幣支付系統的管理，保障境內外幣支付系統的安全、穩定、高效運行，制定了《境內外幣支付系統管理辦法（試行）》。

5.支付主體方面。為保護商業銀行、存款人和其他客戶的合法權益，《中華人民共和國商業銀行法》明確了商業銀行在辦理票據承兌、匯兌、委托收款等結算業務應當遵守的結算紀律；為促進支付服務市場健康發展，規范非金融機構支付服務行為，防范支付風險，保護當事人的合法權益，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律法規，中國人民銀行制定了《非金融機構支付服務管理辦法》。

6.支付監管方面。《中華人民共和國中國人民銀行法》明確了中國人民銀行應當組織或者協助銀行業金融機構相互之間的清算系統，協調銀行業金融機構相互之間的清算事項，提供清算服務的職能；以及中國人民銀行有權對金融機構以及其他單位和個人的“執行有關清算管理規定的行為”進行檢查監督的監管職能。

二、支付體系制度建設存在的主要問題

1.部分支付結算法規制度滯后。目前現代化支付系統已形成了中央銀行支付系統為核心，商業行內系統、農信銀清算系統、城市商業銀行清算中心為主體，第三支付機構為補充的完整高效現代化支付體系。作為三大支付工具“支票、匯票、本票”在現代支付結算業務不斷創新的今天，票據應用變得更加安全高效，而票據影像資料截留的法律依據尚未列入《票據法》規范范圍，不利于確立票據當事人的法律責任。

2.支付業務系統運行風險防范評估制度欠缺。各支付體系系統運行主體開發的業務處理系統，業務覆蓋面廣，數據集中程度高，系統運行面臨的風險也越來越高，因此，有必要建立內外部系統風險評估制度，而目前仍缺乏全面的系統的業務系統風險評估法規制度，僅有系統危機處置等預案，不利于將系統風險防控于系統危機發生之前。

3.電子支付業務規范有待進一步完善。隨著信息技術和電子商務的快速發展，商業銀行、第三方支付機構的網上銀行、電話銀行、手機銀行、短信銀行、家居銀行、移動支付、支付寶等電子支付業務不斷創新，得到大力發展。現有電子支付業務規范未將第三方支付服務機構的支付業務加入適用范圍，僅限于銀行業金融機構，《支付結算辦法》未能及時補充修訂，《支付結算辦法》規定“銀行是支付結算和資金清算的中介機構，第三方支付服務機構未列入規范之內。

4.支付創新業務指導性規范有待進一步健全。各銀行業金融機構和第三方支付服務機構的支付業務創新，促進了現代支付體系的發展，為社會提供了高效快捷的支付服務。為保障現代支付體系支付業務創新安全持續健康發展，應有效解決目前支付業務創新發展中存在的一些問題，如各支付主體分支機構業務系統有關支付業務信息提供有限等現狀，而現行制度規范對諸多方面未進行明確，因此，建立健全支付業務創新機制的政策指引迫在眉睫。

5.支付業務存在監管職責不明確。自從人民銀行分設出銀行業監督管理委員會后，有關客戶對金融機構支付結算方面的投訴問題，哪個監督管理部門受理，現行的法規制度一直未明確規定。對于支付結算的監督檢查，目前仍未健全行業內部控制外部職能部門監督的完善監管機制。如人民銀行雖然通過組織清算事項、制定業務規章制度可一定程度實現對支付清算的監管，而《中國人民銀行法》沒有明確賦予央行對支付主體全面監管的職責。

三、進一步完善與創新支付體系法規制度的建議

1.逐步完善現行支付結算制度，以適應現代支付體系持續健康發展的需要。進一步修訂《票據法》，將現行《支票影像交換系統業務管理辦法》以及《電子商業匯票系統業務管理辦法》關于支票影像和電子商業票據需法律約束的支付規范，納入《票據法》，確立電子商業匯票票據的法律地位以及支票票據影像資料的法律效力。

2.進一步修訂電子支付法律規范，將支付體系各支付主體的電子支付業務當事人的支付行為規范列入《支付結算管理辦法》，《電子支付指引》適應范圍應涵蓋從事支付業務向社會提供服務的所有支付主體，將從銀行業金融機構涵蓋到第三方支付服務機構的電子支付業務。

3.出臺支付服務定價標準規范。日前，各銀行業金融機構支付服務收費標準主要依據《支付結算管理辦法》的支付業務收費標準以及2001年《國家計委、中國人民銀行關于制定電子匯劃收費標準的通知》的收費標準執行，而網上銀行、手機銀行、電話銀行等收費標準無公開透明的統一標準，需協同有關部門統一指導價格，進一步細化支付工具業務創新后的支付服務收費標準，形成支付主體統一規范有序競爭的費率定價機制。

4.建立支付業務創新規范指引。從我國支付業務創新的發展來看，亟待給予推進、引導和規范，只有這樣，才能保證支付業務創新的快速、健康發展。人民銀行應盡快出臺有關支付業務創新的指引規范，推進和正確引導支付業務創新，鼓勵業務狀況良好、風控能力強的支付主體開展業務創新，如制定風險可控的跨境電子支付業務創新的法規指引，為我國電子商務的蓬勃發展提供安全高效的支付平臺。

5.完善更加明確的支付體系監管框架法規制度。一是支付體系監管框架應當明確我國支付體系監管的目標、范圍、原則、標準和主要方法；二是各支付主體支付業務系統安全高效運行對我國整個支付體系的安全高效運行將產生較為重要的影響，因此，應當考慮將部分重要的商業銀行行內系統納入支付體系監管的范圍，建立支付業務系統風險評估法律規范；三是應建立行業內部控制，監管部門各負其職，內外部監管統一協調的監管機制。

（作者單位：中國人民銀行朔州市中心支行 山西朔州 036002）

（責編：芝榮）