宿遷市學前教育發

蔡劉胤

[提要] 學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。“入園難、入園貴、幼師數量少、質量低”是長期備受社會關注的熱點難點問題，其根本原因是學前教育資源供給不足和配置不均衡。解決這一問題的根本途徑在于創新政府教育資源供給方式，以供給側改革保基本，加大政府財政投入力度，同時鼓勵社會資本提供個性化、多樣化的學前教育服務。

關鍵詞：學前教育；問題；對策；供給側改革

基金項目：江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃項目省級指導項目：“以供給側改革破解學前教育發展難題——以江蘇省宿遷市為例”（項目編號：201614160020X）

中圖分類號：G52 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月24日

學前教育作為基礎教育的第一階段，對于個體人格的塑造以及未來的發展起著至關重要的作用，但“入園難、入園貴、師資少、素質低”卻持續成為社會關注的熱點難點問題。本研究通過抽樣調查，對宿遷市學前教育發展現狀進行描述，找出存在的問題以及產生的原因，并提出對策建議。

一、宿遷市學前教育基本現狀

宿遷市是1997年組建的地級市，是江蘇省經濟最不發達的地級市。由于受到經濟條件、政府改革等諸多因素的影響，宿遷學前教育發展與社會需求之間極不平衡。從總體來看，幼兒園的數量過少、水平參差不齊，難以滿足適齡幼兒的入園需求，而這些情況使“入園難、入園貴、大班額”成為宿遷學前教育發展中的普遍現象。“入園難”主要表現為公辦園或者聲望好的民辦園，需要通過“搖號”或是找關系確定入園資格。“入園貴”表現為民辦園收費往往是公辦園的幾倍，而且服務質量普遍比不上公辦園。但是因為公辦園數量少，幼兒無法自主選擇學校，只能“被迫”進入這種“貴族園”。這種“低價”享受優質服務，“高價”買低質服務的怪現象，使社會真實感受到教育的不公平。在調查的幼兒園中，屬于這種類型的“貴族”幼兒園，每學期的保育費均超過5，000元，而公辦園的平均保育費每學期只有2，000元左右。同時，由于幼兒園總體數量過少，為了讓適齡幼兒有學上，“大班額”在宿遷成為正常現象，而“大班額”極大地影響了幼兒的教育和管理質量。

二、宿遷市學前教育存在的主要問題

（一）公辦園與民辦園比例失調，優質教育資源供給不足。宿遷市的公辦幼兒園比例較低，在全市405所幼兒園中，公辦園194所，占47.9%，無法保證學前教育服務的基本需求。而實際上這些公辦園的公辦成分并不高，比如在職在編的公辦教師占全市在職幼師總數還不足5%，政府在學前教育資源供給上嚴重缺位。

（二）幼兒園發展水平參差不齊。就總體水平而言，宿遷市民辦幼兒園發展水平低于公辦園。表現為一些民辦幼兒園硬件基礎設施不完善，調查發現，一些民辦園的教學活動場所較小、基礎設施陳舊。以辦園條件的生均指標為例，國家頒布的生均用地面積最低標準是13平方米/生，生均園舍建筑面積最低標準是8.8平方米/生。而宿遷民辦園卻很少能夠達到這一標準。

（三）規劃建設和小區配套建設園移交工作不到位。2011年，宿遷市人大常委會教科文衛委專門組織人員，對全市幼兒園建設管理情況進行專題調研，發現了一些影響和制約學前教育發展的突出問題。發現新建小區配套幼兒園無償移交工作普遍不到位。2012年3月，宿遷市政府辦出臺的《市政府辦公室關于進一步加強學前教育工作的意見》，對小區配套幼兒園的建設和移交提出了明確要求。但是，各縣、區城區新建小區存在有的未能按要求配建幼兒園，已經配建的幼兒園未能按要求進行無償移交的問題。2012年以來，全市（不含宿城區）新建小區按要求已配建幼兒園的有98所，應配建未配建的50所；無償移交的僅有11所，被出售的有39所，其余48所被出租或暫未舉辦幼兒園。如泗洪縣按要求已配建的幼兒園有27所，應配建而未配建的達47所，2012年以來一直沒有一所配建幼兒園進行無償移交。再如市區的隆城頤和小區配套建設的幼兒園，雖經會辦，仍沒有移交給項目所在地政府，最終被出租出去。調研中發現，《市政府辦公室關于進一步加強學前教育工作的意見》只是籠統規定，開發單位在住宅小區項目竣工驗收備案后30個工作日內，將新建幼兒園無償移交縣、區政府，但對如何移交，不按時移交如何處理都沒有具體規定，可操作性不強。這也是造成移交工作不到位的原因之一。同時，城區幼兒園布局不均衡。市區幸福中路至幸福南路以東到運河路之間竟無一所幼兒園。由于布局不均衡，導致部分幼兒園入園難、大班額等現象突出。調研組從市衛計部門了解到，隨著二孩生育政策的放開，預測未來三年，市區年均出生人口增長約1萬人左右，現有幼兒園根本無法滿足人口快速增長的需求。

（四）“大班額”成為“正常”現象。為了讓適齡幼兒“有學上”，大班額在宿遷是“正常”現象。教育部頒布的《幼兒園工作規程》規定：“幼兒園每班幼兒人數一般為：小班25人，中班30人，大班35人”。隨機抽查的9所幼兒園中，最小班額35人/班，最大班額72人/班。全市2016年統計結果顯示，達到適度班額的比例僅為29.1%。造成這種現象的主要原因就是幼兒園數量過少，如果按照標準班額招生，就會出現大量適齡幼兒無法入園現象。

（五）師資數量短缺，水平總體較低。宿遷市學前教育師資的數量、持證率、學歷結構極不合理。首先是教師流動頻繁、師資數量短缺。在調查中發現，宿遷市幼師工資待遇偏低，民辦園的工資每月1，500～2，000元，公辦園的聘用幼師工資每月2，000～2，500元，而同樣是幼師，在職在編公辦幼師工資每月為4，000～5，000元，公辦幼師與聘用幼師待遇差別很大。2016年，宿遷市職工社會平均工資為4，678元，民辦園幼師和公辦園聘用幼師的待遇顯然遠低于當地的平均工資水平。在宿遷市，除少部分公立幼兒園的教師具有正式的公辦事業編制外，大多數的幼兒教師都屬于聘用性質。較低和不公平的待遇，導致幼教人員尤其是聘用幼師流動頻繁，幼兒師資數量特別是優質師資數量短缺。全市在園幼兒22.4萬名，1.2萬名園長和專任教師，師生比超過1∶19，《江蘇省公辦幼兒園機構編制標準》規定的師生比是1∶16。江蘇省優質幼兒園評比標準要求，班額在規定標準以內，專職教師每班配2～2.5人，換言之，師生比的平均標準為不超過1∶15。其次，幼兒教師的持證上崗率很低。調查發現，宿遷市幼兒教師的持證率僅為32%，為在職幼師總人數的1/3。此外，很多在崗教師不是正規專業學校畢業，缺乏幼師必備的基本素養和能力。所有這些，都極大地阻礙了宿遷市學前教育的發展，影響了學前教育的質量。

三、促進宿遷市學前教育發展的對策

宿遷市學前教育中存在的這些問題，主要是政府在教育資源供給上缺位造成的。如何保障適齡幼兒都能接受基本的、可選擇的、高質量的學前教育，是迫切需要解決的重要課題。2016年3月24日，江蘇省省長石泰峰在全省教育工作會議上提出，“讓每一名適齡兒童少年都能接受高質量教育。要抓緊補缺，適應城鎮化和人口變化趨勢，超前規劃學校布局，按照省定標準建好學校，支持普惠性民辦幼兒園提供優質保教服務；要著力補短，改善農村學校和城市薄弱學校條件，嚴格控制大班額、大校額現象；要切實補軟，加強內涵建設，整體提升教育教學質量和管理水平。”明確要求“各地要針對幼兒園教師數量不足、質量不高等問題，采取綜合措施配齊配足保教人員，落實幼兒教師資格標準，提高公辦幼兒園在編教師比例，保障非在編幼兒教師待遇。”解決宿遷學前教育存在的突出問題的根本途徑，就是努力按照省政府要求，結合當地實際，創新學前教育這一公共服務的供給方式，以供給側改革保基本，同時鼓勵社會資本提供個性化、多樣化的學前教育服務。正如全國政協常委、民進中央副主席朱永新在接受《中國教育報》記者采訪時所言，供給側改革不僅是經濟領域的事，也是教育領域的事，教育供給側改革的核心是擴大優質教育資源供給，優化教育資源配置，使受教育者有更多、更好的教育選擇。

（一）加大政府財政投入，確保公辦園占主體。政府充足的財政支持是保證學前教育健康持續發展的強有力基礎。“長期以來，我國學前教育沒有被納入國民教育體系，政府責任缺失，學前教育財政投入不到位，導致學前投入嚴重不足”。無論是公辦園偏少，民辦園發展參差不齊，還是幼兒教師隊伍不穩定，素質普遍不高，其根本原因都是政府在學前教育上經費投入過低。因此，必須明確政府在學前教育服務中應該承擔的職責，建立以政府投入為主體的學前教育投入體制，加大政府財政投入力度，通過新建、改建、擴建公辦園，穩步提高公辦園的數量和占比，從而擴大優質教育資源供給，進一步滿足全市學前教育發展需求。當地政府應將學前教育經費納入財政預算，提高學前教育經費在同級財政教育經費中所占比例。同時，財政還應設立學前教育專項經費，用于擴大學前教育資源。

（二）鼓勵社會資本提供個性化、多樣化的學前教育服務。《江蘇省學前教育條例》提出：“發展學前教育，應當堅持公益性和普惠性，實行政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦學體制”。宿遷市可以結合地方實際，引導社會資本參與，鼓勵社會資本提供個性化、多樣化的學前教育服務，促進公辦園、民辦園的均衡發展，使適齡幼兒有更多、更好的教育選擇。在此基礎上，積極借鑒國內外的成功經驗，向社會組織購買學前教育服務，推進宿遷市學前教育的發展。購買的方式有多種，如直接資助、合同購買、發放“教育券”等。“教育券”理論是由美國著名經濟學家米爾頓·弗里德曼提出的。該理論主張，政府把原先直接劃歸公立學校的辦學經費，按照地區生源的數量進行折算，把折算后的有價證券（教育券）發給家長和學生，持有該教育券的學生可以根據自身需求，而不受原來學區的限制自由選擇政府規定的學校就讀，包括公立學校和私立學校，學生可以憑借該教育券沖抵全部或部分學費，而學校可以到政府有關部門依此教育券來兌換資金。我國部分地區已經將該理論運用到了教育發展中，早在2001年，浙江省長興縣就出臺了《長興縣教育局關于教育券使用辦法的通知》，以教育券的形式對私立學校和職業高中的新生給予一定的經費補貼。2011年，江蘇省南京市在全省首推學前教育“助學券”，從當年秋季開始全面實施幼兒助學券政策，旨在通過政府購買學前教育服務的方式，鼓勵社會多元辦學，使全市適齡幼兒入園得到制度性保證。幼兒助學券的本質，是政府向符合相關規定的幼兒園購買學前教育服務，以抵扣相應保教費的形式提供給符合條件的在園幼兒。它是一種“名義券”或“概念券”。幼兒助學券在一定程度上有助于引導薄弱園按照要求改進提升。

（三）采取措施，推動新建小區配套幼兒園建設和無償移交政策的落實。應當由市教育主管部門牽頭，對全市新建小區配套建設幼兒園及無償移交工作落實情況組織督查，摸清情況，找出落實難的癥結所在，為市政府決策提供可靠依據。同時，進一步細化相關政策，從規劃、建設、移交、使用等關鍵環節進行把關，明確各級政府及相關部門職責，推動政策落實。

（四）加強幼兒師資隊伍建設，全面提高教師綜合素質。優質的師資力量是幼兒園教學質量的保證，是衡量學前教育水平的重要指標，更是幼兒健康成長的基礎。首先，政府應出臺相應的政策，提高幼師待遇，以留住和吸引優秀幼兒教師；其次，健全幼兒教師資格準入制度，嚴把入口關；最后，建立健全幼兒教師培訓制度，提高在職在崗幼師業務能力，不斷提升素質。通過這些綜合舉措，使學前教育師資隊伍的整體水平不斷提升。

主要參考文獻：

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