關于PPP項目成功因素的探討及建議

王鵬飛

摘 要：PPP模式能夠減輕政府財政壓力，提高公共項目的供給水平與供給效率，已在國內外得到廣泛運用。文章結合國內PPP的實踐，對影響PPP模式成功的關鍵因素進行分析，以確保PPP參與方明確應享權利、承擔的義務與責任，最終形成政府、社會資本與公共利益的多贏格局。

關鍵詞：PPP項目 專業人才 激勵機制 風險分擔機制

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-292-02

一、PPP項目成敗因素分析

筆者縱觀近幾年PPP項目實踐，對PPP項目的成敗因素進行了一些思考，希望能對從事有關PPP工作的人員提供一些參考。從國內近些年來PPP項目的實施，總結和反思PPP成功的經驗，主要有以下六大關鍵要素：

1.PPP項目需要有效運作政府部門的支持。政府部門既是項目需求的提出者，又是根據政府授權代表公眾與企業的簽約者，同時還是項目建設運營的監管者。政府部門要做到：第一、要審慎發包，發包前政府部門要充分論證，選準項目，精心制定實施方案并能盡量為社會資本預留創新空間，在公開招標時要綜合考慮成本、專業服務能力等因素遴選企業；第二，要有效監管，項目發包后，政府部門要完善監管標準，依法對PPP項目的投資、建設、運營、移交等進行全過程監管和處置；第三，要平等履約，政府與企業要建立彼此信任、平等履約、長期穩定合作伙伴關系，政府內部要構建必要的履約保障聯動機制，當收費不能及時調整時，政府財政應按照協議及時兌現承諾：

在PPP模式中，合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任是為大眾提供最優質的公共設施和服務卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險。

2.PPP項目需要健全的法律法規。PPP的有效持續運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法律法規政策體系，多數國家對PPP領域進行專門立法。保障相關方誠信履約，規范企業有序競爭，防止惡意低價中標造成項目建成后難以持續運營，約束政府履責，保護企業合法權益。

3.PPP項目需要專業合格的專業人才。PPP項目的方案設計非常復雜，涉及多個領域，項目可行性研究與財政承受能力論證具有很強的專業性，需要專業的人員推進，而當前技術、法律、財務等相關機構的缺失，使得項目所需的專業人才資源缺乏，難以保證項目規劃和決策的科學性。

4.PPP項目需要完備的風險分擔和爭議解決機制。PPP項目運營期一般都比較長，由于不可預知因素的變化、風險較大，需要政府與企業共同承擔風險，項目設計、建設、運營維護等商業風險由社會資本承擔，而政策、法律變化和最低需求風險等則由政府承擔。對于風險分擔之外可能出現的履約爭議情形，應在協議中明確約定，并提出解決爭議的具體方式，以促進PPP項目持續健康運行。

5.PPP項目需要專業的中介服務機構提供服務。PPP領域廣，涉及到法律、金融和財務等多方面的專業知識和經驗，需要發揮PPP咨詢、律師事務所、會計事務所等專業中介的作用。第一，需要專業中介機構對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎進行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目，最后導致PPP沒有起到提高公共服務質量、降低運營成本的作用。第二，需要中介機構對項目的交易機構、融資結構、風險分擔、投資回報、合同等進行科學、合理、合法的設計，有利于政府找到合適社會資本。第三，需要中介機構做政府的全程顧問，包括在項目的招商、建設、運營階段，促進PPP項目的運作程序規范。

二、對當前PPP工作的建議

未來推進PPP的實踐中，需要考慮國內幅員遼闊、區域發展不平衡的現狀，對如何推進PPP不能搞一刀切。通過對現實中PPP實踐成敗因素分析，對國內PPP制度完善具有借鑒意義，具體而言，可從以下幾個方面推動國內PPP制度進一步完善：

1.加強PPP頂層設計。清晰、完整和一致性的政策法規是PPP模式有效運作并發揮其優勢的必要保證，中國目前尚無針對PPP模式的專門立法，盡管全國人大常委會2014年8月頒發了《中華人民共和國政府采購法》（2014年修訂），2015年1月財政部.頒發《PPP項目合同指南（試行）》；財政部、國土部、住建部等六部委2015年4月發布了《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》；財政部、發改委2016年5月發布了《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》等，明確提出允許非公有資本進入公用事業和基礎設施領域，但這些只是綱領性文件，現實的操作還需配套辦法或實施細則的出臺。從更高的層次來說，一部專門的PPP法律才是我國特許權經營制度發展的基礎，才能推動建立有公信力的地方政府機構，增強地方政府的法律意識、契約意識和市場意識，避免失信行為。

加強PPP頂層設計，是因為PPP作為一種機制創新值得肯定，但PPP實踐中困惑隱含在細節之中，對于復雜的PPP而言，合作中可能出現的諸多風險，需要完善的制度和頂層設計加以保障。

與法律制度成熟的國家比較，中國在PPP的規則與監管方面存在明顯的不足，主要集中在以下三個方面：

（1）規則缺乏。中國尚處于全面推進依法法治的初期，公權力缺乏有效的制約，權力濫用與侵害私權問題突出，社會資本對于參與PPP項目存在較多的疑慮。規則缺乏問題主要表現為：主管部門之間難以達成共識，涉及特許經營的核心規則遲遲沒有建立起來；存在稅收、反壟斷等領域的真空地帶，系統性的規則尚未搭建完成；地方立法脫離本地財政狀況，存在著彼此“借鑒”過度的問題。

（2）條款模糊。在PPP協議中，政府與社會資本主體分別具有不同利益，不可避免地存在一定的沖突。同時，相對于社會資本投資主體而言，政府擁有更大的權力、談判優勢、解釋權力，甚至出現事后更改合同的現象。各地制定的特許經營管理辦法大多規定了政府可以在一定的情況下，尤其是基于公共利益的考慮，提前收回特許經營項目。如果這一條款被個別地方政府濫用，則可能從根本上影響PPP項目的推廣。

（3）監管缺位。PPP長期由私人資本投資主體運營的現實決定了這些主體為了自身的商業利益，將盡可能降低成本，從而提高利潤率，并可能做出有損最終消費者的行為。社會資本投資主體的運營行為如果缺乏有效的規制，一旦發生重大事故，將嚴重損害公共利益。為此，監管部門應該對PPP項目實施有效監管。

為了解決上述問題，掃清PPP全面推廣的制度障礙，筆者認為中央部委與地方政府應該以公共利益為根本出發點，消除分歧，上下攜手，形成合力，應該進行系統性的頂層設計解決PPP的規則與監管問題。

2.提升PPP項目的含金量。即要提升PPP項目本身的含金量，確保PPP項目的收益率。PPP項目相當于政府向社會推出的一款產品，能否順利賣出去，產品質量、價格、“性價比”、“收益率”很關鍵。PPP項目期限一般10到30年，8%左右的年化收益率只是一個參考，而“逐利”是資本的本性，社會資本雖不見得“唯利是圖”，但是肯定追逐更高的利潤。目前財政部門牽頭的PPP項目一般是“公益”類項目，利潤一般不高，大致可分三類：一類是視頻監控、智能交通、停車場和預測車流量較大的收費路橋等項目，主要靠使用者付費就可以基本保障投資者的合理回報，社會資本投資有熱情，成功率高；二類如供暖、供氣、供水和污水處理等項目，即便將來運行維護期回報的現金流不足，有實力的地方政府也可以根據協議給予部分補貼，使社會資本獲得相當穩定而有保障的收益，社會資本參與的積極性也比較高；第三類項目情況復雜、進展緩慢、成功率低，一般具有下列一個多個原因：必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態度不積極、備選項目投資額較大、投資期較長、前期征地拆遷環保方面困難較多、預計運營期收益不確定性較高，預計收益確定不足、預期基本無收益而當地政府無補償性資源或補償不足等。此類項目簡而言之對社會資本來說預計賺錢少、不賺錢、甚至可能賠錢。因此某個PPP項目能否成功推出，與項目本身的“質量”、“價格”、收益率密切相關。

3.倡導參與各方的誠信。在PPP模式下，政府和社會資本彼此的合作應建立在平等誠信的基礎上，社會資本不能拋開服務質量和水平進行惡性價格競爭，政府也不能以管理者的身份獲取強勢談判地位，更不能人為壓低貼現率而擠壓社會資本的合理利潤，當合同中沒有明確的事項，尤其是一些難以預測的事件發生時，雙方應在誠信的基礎上去共同解決。

誠信是對契約安排機制的有益補充，發生爭端時，爭議雙方如能在誠信基礎上友好解決，不僅能夠有效節約費用，而且能夠減少對抗情緒，有利于項目的順利進行和公私雙方的共同利益。

4.確定合理的風險分擔機制。PPP項目投資金額大，工期長，不確定因素多，需要承擔的風險很大，由政府部門或私人部門任何一方單獨承擔，都不利于項目成功實施。如果都由社會資本承擔，一旦風險產生，項目實施困難，甚至以失敗告終，政府也會成為項目失敗的受害者。如果都由政府部門承擔，則會造成社會資本因風險軟約束而導致建設和經營的低效率。因此，為確保PPP項目成功，相關風險必須在公共部門和社會間合理地分擔。

風險分擔的一般原則是：每一風險應該由最能控制該風險發生的一方承擔，具體來看，風險應與承擔能力相適應；風險應與控制力相稱；風險應與投資者參與程度相協調；風險應與收益相對應；風險不處理與造成的損失相對稱；風險處理與對項目經濟性影響相適應。

在PPP模式下，政府要對公共產品和服務的提供承擔責任，強調保護公共利益，在“共贏”理念下，實行合理的風險分擔。同時，確立合理的風險分擔機制，能夠使社會資本盡量采用生產手段和自身高效經營來降低風險，而不是靠向政府轉移風險，從而保證項目的順利實施，避免社會資本因風險軟約束造成建設經營的低效率。而政府承擔一定的風險，使社會資本的贏利有一定程度的保障，也能提高社會資本參與基礎設施建設的積極性。

總之，通過結合國內PPP的實踐，對影響PPP模式成功的關鍵因素進行分析，可以知道要使PPP獲得成功，必須加強PPP頂層設計，提升PPP項目的含金量，倡導參與各方的誠信，確定合理的風險分擔機制，才能確保PPP參與方明確應享權利、承擔的義務與責任，最終形成政府、社會資本與公共利益的多贏格局。

參考文獻：

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（作者單位：寧波欣達建設項目管理有限公司 浙江寧波 315000）

（責編：李雪）