行政壟斷的概念辨析和法律規制

余玉潔

摘 要：行政壟斷是行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力、排除、限制競爭的行為。與經濟壟斷在產生原因、實施主體、行為表現、危害等方面存在差別。《反壟斷法》的立法是在行政法思維主導下進行的，未制定強有力制裁行政壟斷的法律條款，需從經濟法角度，設立權威獨立的執法機構、規范執法程序、完善法律責任等方面推動《反壟斷法》的修改。

關鍵詞：行政壟斷 經濟壟斷 法律責任

一、行政壟斷的含義

縱觀全球規制壟斷的法律規范，重點規制的是經濟壟斷，即壟斷協議的簽訂、經營者集中和市場支配地位的濫用這三類壟斷行為，行政壟斷只有在少數的市場經濟國家和從計劃經濟向市場經濟轉型中的國家存在，其在我國表現得尤為突出。《反壟斷法》以專章的形式對行政壟斷進行規定，第八條指出行政壟斷是行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力、排除、限制競爭的行為。《反壟斷法》第八條對行政壟斷的規定比較模糊，缺乏明確的判斷標準，尤其缺乏對“濫用”的判斷以及“排除、限制競爭”效果的分析。為此，該法第五章從32條到37條用六個條文的全部筆墨，對行政壟斷的表現形式進行肯定式的列舉，以期確定行政壟斷的內涵和外延。其表現形式包括：行政強制交易；地區封鎖；行政限制招投標活動；行政限制跨地區投資；行政強制經營者從事壟斷行為；制定含有排除、限制競爭內容的規定。

與行政壟斷相對的是經濟壟斷。經濟壟斷又稱為競爭性壟斷或市場壟斷，其與行政壟斷在產生原因、實施主體、行為表現、危害等方面存在差別。經濟壟斷是在資本積累和資本集中的基礎上形成的，是市場機制作用的必然結果。[1]而行政壟斷并非市場競爭運行下的產物，是權力尋租的導致行政權力和經濟利益結合的產物。經濟壟斷的主體是一般意義上的經營者，即“依法獲準進入市場，從事商品生產經營的市場主體”[2]，是“從事商品生產、經營或提供服務自然人法人或其他組織”。而行政壟斷的主體是行政機關和法律、法規授權的具有管理公共職能的組織，是根據憲法和組織法建立的、行使國家行政權、管理國家事務和社會公共事務的行政機關構成的整體。[3]經濟壟斷一般表現為簽訂壟斷協議、濫用市場支配地位以及經營者集中，行政壟斷則表現為行政組織濫用行政權力排除、限制市場競爭。由于行政壟斷憑借的是行政權力上的優勢，較之經濟優勢獨占且永久，給經濟帶來的影響更加深遠。除此之外，行政壟斷還會給行政組織帶來政治上的不利影響。

二、行政壟斷的法律規制

（一）行政壟斷的法律規制現狀

與經濟壟斷相較而言，行政壟斷多了政治權力的干預，在《反壟斷法》立法之時這種干預就存在。《反壟斷法》雖以專章對行政壟斷予以規制，但在行政機關與立法機關的博弈下，《反壟斷法》未制定強有力制裁行政壟斷的法律條款，更多停留在政策宣講階段。行政壟斷執法中存在很多問題，最突出的一點就是執法的威懾力不足。首先是執法機構行政級別不高，負責具體執法工作的是國家發改委下屬的價格監督與反壟斷局和工商總局下屬的反壟斷與反不正當競爭執法局，都屬于廳局級。而執法對象可能在行政級別上可能是廳局級甚至是省部級和國家級。其次執法機關的執法權力分散，執法權界限不確定。再次，執法機構享有的只有建議權，并無實質的處罰的權限，主要依靠對權力的服從性來維持，有很強烈的政治色彩，如果行政機關不配合，執法機構沒有其他的法律措施來補救。所以立法至今，《反壟斷法》并體現出其有效規制行政壟斷的作用。

（二）行政壟斷法律規制的建議

《反壟斷法》的修改計劃已在《2016國務院立法計劃》提及，被列為有關適應經濟發展新常態要求、促進經濟持續健康發展和對外開放的立法項目。《反壟斷法》的立法是在行政法思維主導下進行的，《反壟斷法》的修改，應該從經濟法角度設立權威獨立的執法機構、規范執法程序、完善法律責任。

首先，我國目前的執法模式是反壟斷委員會和反壟斷執法機構的雙層框架執法模式，反壟斷委員會負責組織、協調、指導反壟斷工作，工商總局、發改委、商務部負責具體執法工作。執法權的分散，導致執法理念不一致、執法機構的職能范圍不明確、分散執法資源，建立一個獨立統一的執法機構顯得十分必要。根據《反壟斷法》第9條規定，賦予反壟斷委員會執法權有很高的可行性。反壟斷委員會不僅保留制定競爭政策、評估市場競爭狀況、制定反壟斷指南等宏觀職權，同時將三個部門的執法權收歸反壟斷委員會，賦予反壟斷委員會在競爭案件中最終的決定權。反壟斷委員會需配備專業的執法人員，建立咨詢專家庫，提高執法的效率和辦案的質量。對于行政壟斷案件，賦予反壟斷委員會處分的強制力，反壟斷委員會可以直接對違法主體進行處罰。調查的案件，依據《反壟斷法》第44條“可以向社會公布”的規定，在官網上詳細公布調查過程和處理結果，以來可以起普法的作用，二來是追究違法主體的名譽責任。

其次，完善反行政壟斷的程序性規定。《反壟斷法》對行政壟斷執法程序的規定是一塊空白，建議在修改時增加程序性規定，反壟斷實體規則的抽象性決定程序性規則的重要性。反壟斷委員會可以制定執法指南，進一步細化執法流程。

最后，《反壟斷法》應規定全面的法律責任。行政壟斷具有嚴重的社會危害性，相比本身違法的核心卡特爾而言，在一定程度上可以說有過之而無不及。而行政壟斷的違法主體卻承擔著較小的法律風險，行為與后果不相一致。行政責任除了責令改正和行政處分，還可以是撤銷授權、重做行為、沒收違法所得、行政賠償等。行政責任之外，還可以引入刑事責任和民事責任，不過承擔民事責任和行政責任的前提是保證能夠提起民事訴訟和刑事訴訟。

參考文獻：

[1]鄧志松.論行政壟斷的成因、特點及法律規制[M].北京：法律出版社，2012年.

[2]楊紫烜.經濟法[M].北京大學出版社，2011年.

[3]章劍生.行政法與行政訴訟法[M].北京大學出版社，2014年.