行政壟斷的概念辨析和法律規(guī)制

余玉潔

摘 要：行政壟斷是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力、排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。與經(jīng)濟(jì)壟斷在產(chǎn)生原因、實(shí)施主體、行為表現(xiàn)、危害等方面存在差別。《反壟斷法》的立法是在行政法思維主導(dǎo)下進(jìn)行的，未制定強(qiáng)有力制裁行政壟斷的法律條款，需從經(jīng)濟(jì)法角度，設(shè)立權(quán)威獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、規(guī)范執(zhí)法程序、完善法律責(zé)任等方面推動(dòng)《反壟斷法》的修改。

關(guān)鍵詞：行政壟斷 經(jīng)濟(jì)壟斷 法律責(zé)任

一、行政壟斷的含義

縱觀全球規(guī)制壟斷的法律規(guī)范，重點(diǎn)規(guī)制的是經(jīng)濟(jì)壟斷，即壟斷協(xié)議的簽訂、經(jīng)營(yíng)者集中和市場(chǎng)支配地位的濫用這三類壟斷行為，行政壟斷只有在少數(shù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家存在，其在我國(guó)表現(xiàn)得尤為突出。《反壟斷法》以專章的形式對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)定，第八條指出行政壟斷是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力、排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。《反壟斷法》第八條對(duì)行政壟斷的規(guī)定比較模糊，缺乏明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，尤其缺乏對(duì)“濫用”的判斷以及“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”效果的分析。為此，該法第五章從32條到37條用六個(gè)條文的全部筆墨，對(duì)行政壟斷的表現(xiàn)形式進(jìn)行肯定式的列舉，以期確定行政壟斷的內(nèi)涵和外延。其表現(xiàn)形式包括：行政強(qiáng)制交易；地區(qū)封鎖；行政限制招投標(biāo)活動(dòng)；行政限制跨地區(qū)投資；行政強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為；制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。

與行政壟斷相對(duì)的是經(jīng)濟(jì)壟斷。經(jīng)濟(jì)壟斷又稱為競(jìng)爭(zhēng)性壟斷或市場(chǎng)壟斷，其與行政壟斷在產(chǎn)生原因、實(shí)施主體、行為表現(xiàn)、危害等方面存在差別。經(jīng)濟(jì)壟斷是在資本積累和資本集中的基礎(chǔ)上形成的，是市場(chǎng)機(jī)制作用的必然結(jié)果。[1]而行政壟斷并非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)運(yùn)行下的產(chǎn)物，是權(quán)力尋租的導(dǎo)致行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合的產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)壟斷的主體是一般意義上的經(jīng)營(yíng)者，即“依法獲準(zhǔn)進(jìn)入市場(chǎng)，從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體”[2]，是“從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或提供服務(wù)自然人法人或其他組織”。而行政壟斷的主體是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共職能的組織，是根據(jù)憲法和組織法建立的、行使國(guó)家行政權(quán)、管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的行政機(jī)關(guān)構(gòu)成的整體。[3]經(jīng)濟(jì)壟斷一般表現(xiàn)為簽訂壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位以及經(jīng)營(yíng)者集中，行政壟斷則表現(xiàn)為行政組織濫用行政權(quán)力排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于行政壟斷憑借的是行政權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)，較之經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)獨(dú)占且永久，給經(jīng)濟(jì)帶來的影響更加深遠(yuǎn)。除此之外，行政壟斷還會(huì)給行政組織帶來政治上的不利影響。

二、行政壟斷的法律規(guī)制

（一）行政壟斷的法律規(guī)制現(xiàn)狀

與經(jīng)濟(jì)壟斷相較而言，行政壟斷多了政治權(quán)力的干預(yù)，在《反壟斷法》立法之時(shí)這種干預(yù)就存在。《反壟斷法》雖以專章對(duì)行政壟斷予以規(guī)制，但在行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的博弈下，《反壟斷法》未制定強(qiáng)有力制裁行政壟斷的法律條款，更多停留在政策宣講階段。行政壟斷執(zhí)法中存在很多問題，最突出的一點(diǎn)就是執(zhí)法的威懾力不足。首先是執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政級(jí)別不高，負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作的是國(guó)家發(fā)改委下屬的價(jià)格監(jiān)督與反壟斷局和工商總局下屬的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局，都屬于廳局級(jí)。而執(zhí)法對(duì)象可能在行政級(jí)別上可能是廳局級(jí)甚至是省部級(jí)和國(guó)家級(jí)。其次執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力分散，執(zhí)法權(quán)界限不確定。再次，執(zhí)法機(jī)構(gòu)享有的只有建議權(quán)，并無實(shí)質(zhì)的處罰的權(quán)限，主要依靠對(duì)權(quán)力的服從性來維持，有很強(qiáng)烈的政治色彩，如果行政機(jī)關(guān)不配合，執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有其他的法律措施來補(bǔ)救。所以立法至今，《反壟斷法》并體現(xiàn)出其有效規(guī)制行政壟斷的作用。

（二）行政壟斷法律規(guī)制的建議

《反壟斷法》的修改計(jì)劃已在《2016國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃》提及，被列為有關(guān)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)要求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和對(duì)外開放的立法項(xiàng)目。《反壟斷法》的立法是在行政法思維主導(dǎo)下進(jìn)行的，《反壟斷法》的修改，應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)法角度設(shè)立權(quán)威獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、規(guī)范執(zhí)法程序、完善法律責(zé)任。

首先，我國(guó)目前的執(zhí)法模式是反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雙層框架執(zhí)法模式，反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，工商總局、發(fā)改委、商務(wù)部負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作。執(zhí)法權(quán)的分散，導(dǎo)致執(zhí)法理念不一致、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能范圍不明確、分散執(zhí)法資源，建立一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)顯得十分必要。根據(jù)《反壟斷法》第9條規(guī)定，賦予反壟斷委員會(huì)執(zhí)法權(quán)有很高的可行性。反壟斷委員會(huì)不僅保留制定競(jìng)爭(zhēng)政策、評(píng)估市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況、制定反壟斷指南等宏觀職權(quán)，同時(shí)將三個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)收歸反壟斷委員會(huì)，賦予反壟斷委員會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)案件中最終的決定權(quán)。反壟斷委員會(huì)需配備專業(yè)的執(zhí)法人員，建立咨詢專家?guī)欤岣邎?zhí)法的效率和辦案的質(zhì)量。對(duì)于行政壟斷案件，賦予反壟斷委員會(huì)處分的強(qiáng)制力，反壟斷委員會(huì)可以直接對(duì)違法主體進(jìn)行處罰。調(diào)查的案件，依據(jù)《反壟斷法》第44條“可以向社會(huì)公布”的規(guī)定，在官網(wǎng)上詳細(xì)公布調(diào)查過程和處理結(jié)果，以來可以起普法的作用，二來是追究違法主體的名譽(yù)責(zé)任。

其次，完善反行政壟斷的程序性規(guī)定。《反壟斷法》對(duì)行政壟斷執(zhí)法程序的規(guī)定是一塊空白，建議在修改時(shí)增加程序性規(guī)定，反壟斷實(shí)體規(guī)則的抽象性決定程序性規(guī)則的重要性。反壟斷委員會(huì)可以制定執(zhí)法指南，進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法流程。

最后，《反壟斷法》應(yīng)規(guī)定全面的法律責(zé)任。行政壟斷具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，相比本身違法的核心卡特爾而言，在一定程度上可以說有過之而無不及。而行政壟斷的違法主體卻承擔(dān)著較小的法律風(fēng)險(xiǎn)，行為與后果不相一致。行政責(zé)任除了責(zé)令改正和行政處分，還可以是撤銷授權(quán)、重做行為、沒收違法所得、行政賠償?shù)取Ｐ姓?zé)任之外，還可以引入刑事責(zé)任和民事責(zé)任，不過承擔(dān)民事責(zé)任和行政責(zé)任的前提是保證能夠提起民事訴訟和刑事訴訟。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧志松.論行政壟斷的成因、特點(diǎn)及法律規(guī)制[M].北京：法律出版社，2012年.

[2]楊紫烜.經(jīng)濟(jì)法[M].北京大學(xué)出版社，2011年.

[3]章劍生.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，2014年.