域外PPP中政府行為法律規制

鄭宇

摘 要：關于公私合作問題，西方發達國家不僅構建了完備的運作模式，而且還擁有完善的配套設施。以下將選取英美法系和大陸法系之典型，深入分析它們公私合作過程中的法律規制問題，以期為國內公私合作項目的順利開展提供有益經驗。

關鍵詞：公私合作 法律規制 借鑒意義

一、英國PPP規制

（一）明確的PF2合同。英國自1992年開啟PPP模式-PFI，并于1999年頒布了《標準化PFI合同》。到了2012年，英國政府在有效評估這一模式的基礎上，制定的《PPP新模式》和《標準化PF2合同》（以下簡稱“PF2合同”），其中對PPP項目合同體系做了重點闡述，并且還給出了標準化的合同文本，區分了“強制適用”和“推薦適用”的不同情況，另外，一些復雜類項目應當注明“強制適用條款”，這些條款通常不能夠更改，如若修改，必須首先獲得相關部門的準許。

與PFI模式相比，PF2模式同樣具備服務于公共基礎設施領域，但不同的是，后者的功能有了很大程度的拓展，對于消除浪費、激勵社會資本等方面也具有重要推動作用。就適用對象來說，PF2合同所針對的項目必須達到固定資產投資額度不得低于5000萬英鎊，而且必須是政府付費；PF2合同所針對的項目傾向于“硬服務”，項目，如能源管理、系統維護等，至于如餐飲、美容一樣的軟服務，則不能夠適用PF2合同的相關規定。

（二）設立專門政府管理機構。關于PPP項目，英國政府構建運行模式，規定了適用合同條款及管理主體。2000年，根據基于PPP模式的公司伙伴合作關系，正式成立了合伙組織，主要職責在于協助PPP項目工作小組選擇更為妥當的PFI項目，實際上，合伙組織取代了財政部項目小組。在英國，合伙組織的主要參與主體除了政府商業辦公室之外，還包括社會參與者，采用共擔風險、共享收益的模式。需要強調的是，政府商業辦公室的重要功能在于制定、實施、監控、管理項目行動指南。隨著PPP項目數量的增加，英國政府于2011年設立了專門管理主體，即基礎設施局，用于幫助各級政府提供技術支持、項目評估等各種服務，同時，還制定了具體的適用合同條款。

二、德國對PPP的行政法規制

上世紀八十年代，德國公私合作首先出現在金融、通信、城市道路建設、廢水、廢棄處理等領域。從公私合作的發展歷程而言，起初主要以競爭性領域為主，漸漸地，發展到了公共服務領域。截止到目前為止，德國公私合作已經擁有完善的運作模式，在選擇項目投資商或者運營商的時候，常見的做法是招標。

（一）制定《公私合作制促進法》。為了從法律制度上有效規范公私合作，德國聯邦政府提出允許行政程序咨詢委員會對公私合作問題進行規制，并制定了草案，其中最大亮點便是從法律上明確了公私合作契約的形式、生效要件、適用范圍等等。除了對行政程序法進行完善之外，德國政府還就當前法律制度進行系統審查，凡是其中包含有阻礙公私合作的條文，都需要加以修訂，以此來不斷完善公私合作的法制環境。德國政府在2005年制定《公私合作制促進法》，該法突出了競爭性談判的重要性，明確將其添加為項目協商之中。《公私合作制促進法》對公私項目合作者的選擇程序做了規定，還從融資方式上對投資人進行了約束，總而言之，德國政府在公私合作方面的法律規制比較嚴格，也相對完備，如今也基本構建了完善的且有助于促進公私合作的法律框架。

（二）嚴格的政府規制制度。自德國水務采用私有化以來，水務監管主體不再局限于單個政府部門，而是實現聯邦、州、鄉鎮等多級部門分工合作的模式進行聯合管制的，針對不同的層級，所擁有的監管權限以及內容是不同的。另外，為了促進水務私有化工作的有序進行，德國聯邦政府專門制定了法律制度，還設立了三級水務行政機關。其中，高級水務機關有權利結合基本法律制定地方性法規，而中級、基層水務機關則主要對上一級領導負責，認真貫徹和落實水務制度。

并非任何項目都可以建立公私合作，必須符合市場準入的基本制度才可以，就可以借助于招標、投標的方式推進公私合作制。當然，對于專業性高的項目，市場準入門檻更高一點，除了要掌握專業知識及技能之外，還必須實力雄厚，給付能力高等等。唯有如此，才能確保公私合作項目得以順利推進。

（三）完善的社會管理體制。德國在規制公私合作方面，選擇社會自我管制方式。按照政府參與的程度來看，社會管制的方式主要包括三種：第一是與政府無關的社會自我管制，即將私人、組織放在主體地位，全部交由其進行社會管制；第二是受政府部分影響的社會自我管制，即政府通過制定優惠政策或者給予私人、組織一定的激勵，進而促使其進行社會管制，進而促成國家目標；第三是有政府主動參與的社會自我管制，與第二種相比，這種模式更加強調政府的主體地位，政府常見的做法是借助于協議方法來約束私人主體，進而共同達成國家目標。對于德國而言，他們并未選擇傳統意義上的國家直接強制，而說迂回地選擇第一種和第二種方式，這顯然對提高社會管制水平和效率具有重要作用。

三、域外法律規制的借鑒意義

通過上述介紹不難看出，PPP項目模式的制定對于任何一個國家來說都是極為重要的，做好PPP項目的法律規制工作，一方面，能夠有效減輕政府執行壓力，另一方面，還能夠有效提升社會公共服務水平與效率。當然，要想擁有健全的PPP模式，并非短時間內就能夠完成，即便是發達國家，同樣要歷經多年實踐，在不斷總結經驗教訓基礎上，結合公私合作特征來逐漸建立相應的行政法規制制度。其中，各國的規制制度也存在一定的相同點，如需要成立專門的PPP管理部門，賦予其相應的職責權限；或者針對法律制度中的籠統表述進行明確，細化PPP的相關規定等等。

參考文獻：

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