從環境保護法角度淺析排污權交易制度

秦楊

摘 要：隨著我國經濟的不斷發展，環境污染也在不斷的加重，一種將環境資源使用權商品化的排污權交易制度應運而生。排污權交易是在污染物排放總量一定的前提下， 利用市場機制允許企業之間將對環境資源的使用權即排污權像商品那樣進行交易， 以此來控制污染物的排放，達到減少排放量保護環境的目的。環境使用權交易制度起源于美國，它一直被認為是一項法律化的經濟手段[1]。在承認排污權交易為我國試點地區帶來環境效益的基礎上，我們也應看到這一制度在實施過程中存在的種種問題。正文通過對排污權交易制度在我國存在的缺陷和問題，從立法層面提出了應對措施，以求排污權及其交易制度能夠更加完善，在中國得到更廣泛的實施。

關鍵詞：排污權交易 立法建議

排污權，又稱環境容量資源的使用權，是企業等排污單位通過行政申請在獲得環境行政部門的許可后，按照許可證指定的范圍、時間、地點、方式和數量等內容進行排污的權利。它是對環境容量資源的一種無償利用，在對環境造成污染時，行政機關又可以通過污染收費制度進行以“罰”為目的的行政措施。在過去，生產力水平不是很發達，人口不如現在眾多，市場競爭不是那么激烈，環境容量資源也比較豐富，能同時滿足人們的生產生活需要，一度被認為是取之不盡、用之不竭的免費材料。隨著生產力的提高由于經濟的不斷發展，企業等排污單位的數目也在不斷的增多，為了發展經濟企業的排污量也在相應的的增加，直到某一行政或特定地區的排污量超過了特定的環境容量，環境資源再也難以容納人類排放的各種污染物時，環境容量變成了一種稀缺資源，只有稀缺資源才有交換價值，才能成為一種商品。研究排污權交易制度的起源、在我國的實施現狀、問題及應對措施進行分析，具有重大意義。

一、排污權交易的歷史發展

（一）排污權交易的定義

排污權交易最早由美國經濟學家戴爾斯于20世紀60年代末提出。美國政府通過簽署《排污交易政策總結報告書》，全面的闡釋了排污交易政策的原則。主要包括“泡泡政策”、“總量控制”、“排污補償”、“排污剩余量的銀行貯存”四個方面。美國的排污交易政策，簡單來說，就是將一定區域內的排污單位或者機構看做一個泡泡，總量控制就是行政機關規定限制泡泡里的排污總量是一定的，為了不超過排污總量的限制，將排污權進行經濟化并允許其在泡泡內或者與另一個泡泡間進行排污剩余量的交易，也有排污剩余量充足的企業單位等將它以信用形式貯存在銀行里，別的企業需要時可以直接去銀行購買，總之是為了在經濟發展與環境保護之間尋求一種平衡和支撐，降低排污成本發展經濟的同時也保護環境。

（二）排污權交易的起源及發展

隨著環境污染日益嚴重，環境容量一定的情況下，環境資源已日顯匱乏，環境容量已經從一種公共產品變成了一種需要私人有償使用并相互競爭的資源，這就為環境使用權的交換價值提供了基礎。為環境容量的使用定價，排污者需要通過經濟和理性分析，需要為自己的排污付出經濟代價，而不僅僅是排污收費，一種在污染物無限制排放并嚴重污染環境后通過行政的處罰來治理。它更是一種事前的價格限制，當排污也被計算入成產成本時，商人通過其本性自然會盡量降低這部分的成本，我國通過借鑒美國環保局的這一政策并結合中國的國情，決定在部分地區進行試點實施此項制度，通過實行，取得了一些成效。

（三）排污權交易的意義

排污權之所以能夠存在并在我國得以發展，與它的經濟價值、環境價值是分不開的。它可以促進排污者積極去解決自身排污問題，把自己行為造成影響的外部性內部化，督促其權衡經濟發展與環境保護的關系，減輕國家的負擔，增加治理環境問題的資金，對環境保護起著不可忽視的作用。尤其是對環保主義者，這一政策更是一種完美的環保方式。企業排污變主動為被動，甚至可以漸漸的在實施過程中，減少分配的環境容量，這是一種創新性的進步。

二、排污權交易在我國實施面臨的問題

固然，排污權的建立和交易對我國試點地區的經濟發展和環境保護起到了一定的作用，但我們也應該看到這一政策在實施過程中的問題，既包括已經顯現的問題也包括潛在的問題，我們都要考慮到，這樣才能為這一政策更好地為經濟和環境服務創造條件。筆者認為在排污權交易實施的過程中有許多不得不考慮的基礎性問題。

第一，排污權交易是以一定的環境總量為前提的，那么，環境總量又是如何確定，如何在“泡泡”和“泡泡”之間分配？一個“泡泡”中的企業數量不止一個，那么在不同的企業間，行政機關對企業排污權的初始分配要如何進行才能合理、公開、公正、公平、效率化？后續的監測和評價效果體系如何建立？在經濟實力不同的排污單位之間，可能在相同的排污使用權中，競爭能力不同，從而會出現有的小型企業在競買過程中劣勢顯現，可能不能得到為了多余排污而需要的環境使用權，為了自身的生產發展又不得不向環境排放污染物，這樣的矛盾如何調和。

第二，雖然現行法律有規定“排污許可”、“排污收費”等制度的實行程序等，但是對企業來說這樣的成本并不是很高，那么會不會有企業并不通過購買環境使用權來排污，而是主動地去大肆生產排放污染物，然后靠行政機關的處罰措施來向其繳納罰款，這樣一來，環境還是一如既往的被破壞，總量控制對它們而言已沒有任何意義？排污權交易的基礎是排污許可，那么既然排污權作為一種商品，應該如何去定量定價？要誰去定價，是排污權的所有者還是許可者或者政府？也就是說，定價機制是靠交易主體的自由意志還是政府干預？排污權作為一種交易的標的，如果在企業間的交易過程中，雙方或者一方并沒有遵循誠實信用原則，那么違約責任是什么？如果產生了糾紛，那么解決糾紛的機制是什么？如果不能私力救濟，只有求助于司法手段時，這一行為可訴與否？如果可訴，法官除根據事實進行分析外，確定法律責任并進行司法判決的依據是什么？排污權交易可能還會造成一種兩極分化的情況，如競爭力、實力強的企業，有更多的資金來通過研究和使用更先進的排污技術來減少成本創造更大的收益，而小型企業因為自身局限性，可能在競爭過程中產品的成本相對更高，而競爭力又會下降，由此形成一種惡心循環，逐漸分化，強弱企業之間的差距更加大，小型企業甚至有破產危機。

第三，環境監測體制并不是很健全。如何確定泡泡中的每個企業排污的具體數量并不是一件容易的事情。由于排污權交易是一種平等的交易，那么也意味著地方保護主義者并不會得到排污收費制度實行時會得到的行政罰款，使得泡泡中企業間或者泡泡間的交易也許會存在著一些困難或阻礙。在交易的主體、程序等都不明了的情況下，如果環保主義者把一個泡泡內一些企業的排污剩余量全部購買，而需要排污的企業無法排污，這樣的尷尬狀況要怎么處理？可否允許這樣一些群體任意購買排污權，只要它們有足夠的資金和財產？這樣是不合理不科學的，就像前文中提到的環保主義者，他們的本意并不壞，但是他們的購買行為可能會給企業的發展造成阻礙。應該有完整的法律規定來對上述的種種實在和潛在問題進行規定，而不能片面的只是為了環保而扼殺經濟發展。

三、針對我國排污權交易的實施問題提出立法建議

（一）應立法明確排污權總量的確定原則和初始分配方法。排污權的基礎即為泡泡中被分配的總量是一定的。總量的控制和分配，不僅需要立法層面的規定，也需要在技術層面上對其進行相對精確的測量和分配。再就是一個特定地區環境總量的分配機制問題，我認為應在鼓勵經濟發展的同時結合該地區環境現狀，以維持既有環境現狀為目的，進行有償分配。若實行一段時間后總量在泡泡內和泡泡間有所改觀，屆時可出臺相應的法律法規，彌補之前環境總量較少的地區或者相應減少環境總量較多地區的容量。

（二）立法應確認交易對象即排污權的法律地位，構建排污權交易的法治基礎。排污權是一種對世權，即權利主體之外的任何自然人或法人團體等都負有不得加之干涉的義務（這里的排污權必須是建立在合法取得的基礎上）。如果因為地方阻礙或他人惡意阻撓導致權利無法正常實現，法律應對其加以約束，或規定相應的責任來使其承擔因侵犯他人權利導致的法律后果。權利主體對排污權的行使一個重要的方面就是排污權交易，法律應當明確、全面地規定排污權交易程序，切實保障交易市場的正常運轉。包括以“誠實守信”、“平等公平”等基本原則為指導，反對以自身強勢壟斷市場，同時也應對交易主體違約后果和解決糾紛的機制進行規定，另外還要注意排污權交易的排污量具體數量和同一主體一定時間內購買的排污總量應當得到限制，以防止少數人過分或惡意攬斷排污權。若排污權交易出現供不應求的情況，可以設立拍賣程序，提高排污成本，刺激商人改善排污技術，從而減少對環境的進一步破壞。

（三）法律應當規定主要以政府為代表的行政機關在排污權交易過程中的法律地位。由于在排污權這一概念成立之前，企業等排污者的排污行為主要通過向政府申請并被許可，著重在超過當地環境總量后交費治理的方式來進行，排污權與行政機關有著密不可分的關系。法律可以通過規范政府行為，充分發揮政府優勢，利用其權威性和自身便利性來為廣大的潛在排污權交易主體提供信息，使得交易主體之間的交易成本降低，使得交易更便捷，更健康。當然，在交易的過程和排污權的實施中，法律應賦予環境保護行政部門權力，及時做好環境監測和監督，確保企業自身排污達到與排污權指標相應的標準。

（四）法律應引用環境法的基本原則之一即公眾參與原則來鼓勵一個泡泡內的當地居民來參與對泡泡內排污者的監督，發現違法現象及時舉報，切實維護自身利益，在無法用私力救濟的情況下，確保他們訴訟的權利，可以以排污者排污行為為其造成的損害為訴由，訴諸法院。

參考文獻：

[1]呂忠梅：《論環境使用權交易制度》，載《政法論壇》2000年第四期。

[2]鄧海峰：《排污權——一種基于司法語境下的解讀》，北京大學出版社，2008年版。

[3]韓廣等：《中國環境保護的基本制度研究》，中國法制出版社，2007年版。

[4]韓德培主編 陳漢光副主編：《環境保護法教程》，法律出版社，2007年版。