“為官不易”不能“為官不為”
——新常態下領導干部工作作風與工作狀態的思考

李為剛 王懷強

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730071）

“為官不易”不能“為官不為”
——新常態下領導干部工作作風與工作狀態的思考

李為剛 王懷強

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730071）

執政骨干隊伍的建設問題，離不開干部工作作風與工作狀態的改進。黨的十八大以來，在中央鐵腕反腐的重壓下，一些領導干部萌生了做“太平官”、“不求有功，但求無過”的不良心態。“為官不為”主要有拖拉懶散型、推諉耍滑型、求穩怕事型、無利不往型、欺上瞞下型等五種類型。“為官不為”堪比嚴重的腐敗行為，是失職瀆職的另類表現，它的危害是極大的。各級黨委政府和組織人事部門要高度重視領導干部“為官不為”問題，將其列入重要議事日程，切實加強組織領導，落實責任，周密部署，堅持多措并舉、標本兼治，從思想上、組織上、制度上等各個方面，按照“三嚴三實”的要求，切實把這一問題解決好。

表現 危害 原因 對策

黨的十八大以來，中央堅決抓干部作風建設，從“八項規定”到各種“禁令”，從餐桌到辦公桌，從“舌尖”到“車輪”，中央給黨政機關工作人員套上了“緊箍咒”，布滿了“高壓線”，一些官員感嘆“為官不易”，有的公職人員明確表示“公務員越來越不好當”，有的以此為借口，做起了“太平官”，奉行所謂的“不求有功，但求無過”。

習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上嚴肅指出：“黨的干部都是人民公仆，自當在其位謀其政，既廉又勤，既干凈又干事。如果組織上管得嚴一點，群眾監督多一點就感到受不了，就要‘為官不易’，那是境界不高、不負責任的表現。”號召廣大黨員干部按照“三嚴三實”的要求規范言行，使之切實成為修身之本、為政之道、成事之要。

一、現狀表現

“為官不為”，就是指公職人員不履行、不完全履行或者不及時履行自身的崗位職責，造成“懶政”、“荒政”等問題。“為官不為”是干部對待工作的一種思想認識和行為狀態，具有很強的隱蔽性和欺騙性。對“為官不為”現象，人們要么辨別不了、認識不到，要么司空見慣、不以為意。通俗地講，曠工誤工好判別，消極怠工難認定。結合實際情況分析，“為官不為”主要有以下五種類型：

1.拖拉懶散型。主要表現是，要做的不做，該辦的遲辦。這類干部對待一些工作和任務，不是馬上干、立即辦，而是能拖則拖，能對付一天是一天，直至把工作拖到石沉大海。有時在領導的再三催促和群眾的多次反映下，才心不甘、情不愿地機械辦理。群眾對此類干部最為反感。

2.推諉耍滑型。主要表現是，把問題推出去，把成績攬回來。對待一些棘手或者可能產生矛盾的工作，推諉扯皮，想盡辦法不辦事、少辦事。遇到難處繞道走，換個說法推出去。“得罪人”的事不干，“討人嫌”的話不說，亦步亦趨地守著“不出事”的邏輯，世故圓滑地成為推脫難題的“太極高手”，形成了責任的“擊鼓傳花”。

3.求穩怕事型。主要表現是，老和尚撞鐘，按部就班。有的干部能力強、有想法，但考慮的問題、顧慮的因素過多，于是便抱著“寧可不做事，但不能做錯事”的心態去工作，不求有功，但求無過，工作起來墨守成規、縮手縮腳，開拓創新的勁頭不足。

4.無利不往型。主要表現是，看臉色行事，無利不起早。見風使舵，對待可辦可不辦或者可急可緩的工作，沒人打招呼堅決不辦、緩辦，領導看不到堅決拖著辦、簡單辦，人為設置“AB面”、“黑白臉”。存在權力尋租的唯利心態，眼光狹隘，貪利貪勢，把部門利益、局部利益看得過重，把個人得失看得過重，許多事情為與不為、辦與不辦全看是否有利可圖、有名可揚。

5.欺上瞞下型。主要表現是，欺上又瞞下，信奉“擺平就是水平”。對于上級交辦的任務，對下不提不問不落實，對上做完做好做得棒，沒有真正把上級的安排布置落實到位，上下糊弄，形成“中梗阻”現象

二、主要危害

領導干部“為官不為”表現形式是多樣的，有的雖然有其貌似無奈和合理的一面。但從一定意義上來看，為官不為堪比嚴重的腐敗行為，是失職瀆職的另類表現，它的危害是極大的。

1.損害黨和國家的形象。不作為問題就是潛伏在領導干部身上的可怕病毒，不但在慢慢侵蝕領導干部的免疫力與健康肌體，而且會損害社會公共利益，侵害黨和國家的肌體，損害黨和國家的形象。

2.延誤地區和單位的科學發展。個別領導干部在工作上得過且過、不思進取，不求有功但求無過，熬資歷、保位子，甚至在其位不謀其政。勢必會貽誤發展機遇，導致單位甚至地區長期發展緩慢，造成的損失往往無法彌補。

3.辜負人民群眾的期望。領導不作為，不僅辜負人民群眾的期望，甚至導致人民群眾對領導不信任，有抵觸、反感情緒，使人民群眾產生不愿意聽從或服從這樣領導干部的心理，甚至出現“仇官”現象，引發群體性事件，給黨和國家帶來極大的危害。

4.引發更多領導干部不作為問題的蔓延。“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”。這種不正常的現象具有巨大的負面效應和強有力的負面導向作用，毒害了其他領導干部，時間一長，有為就有位、有位更有為的價值觀就會被動搖。

三、產生原因

領導干部“為官不為”表現形式是多樣的，形成的原因是極其復雜的。既有其主觀因素，又有其客觀因素；既有上級因素，又有基層因素；既有內部因素，又有外界因素；既有機制體制上的因素，又有思想觀念上的因素，概括起來主要有內源性和外源性兩個方面。

（一）內源性原因

1.宗旨意識不牢固。很長一段時間以來，我國的公務員職業事實上成了一種“鐵飯碗”，籠罩著神秘的光環，享受著很好的待遇，吸引了大批各類人才投入其中，難免良莠不齊。目前，隨著公務員待遇透明化、管理嚴格化，少數干部宗旨觀念和服務意識不牢的問題日益凸顯，“為官不易”、“為官不為”的現象也由此產生。習總書記多次強調，當官就不要想著發財，想著發財就不要當官。缺乏必要的宗旨觀念和服務意識，肯定成不了一名好干部。當前，有人形象地形容，干部對待事業有三種態度：一種是把工作當事業，熱愛它、敬畏它，千方百計做得更好；一種是把工作當職業，不喜歡、不排斥，只是把它作為謀生的手段；還有一種是把工作當副業，忽視它、褻瀆它，根本不把工作當回事。從宗旨觀念的角度來看，“為官不為”正處于第三種狀態，完全把工作當成了副業。

2.思想觀念不科學。干部作為社會人，社會環境、思想觀念對其價值取向、行為規范等影響都十分巨大。作為一個傳統文化悠久的國家，孔孟哲學、中庸之道在我國可謂根深蒂固，至今仍然得到很多人的推崇。在一些人看來，干部只干事、不腐敗最好，不干事、不腐敗居中，只腐敗、不干事最壞。受中庸主義思想影響，很多人對“為官不為”危害認識不足、容忍度較高，“只要不貪，可以不為”、“不為可忍、貪官難忍”、“庸官可忍、貪官難忍”等觀念還不同程度存在，有的還很有市場，以致少數干部熱衷于“不出岔子、守好攤子”，無形中影響和助長了“為官不為”的歪風。

3.能力素質不適應。隨著社會的不斷發展進步，新的形勢、新的任務對干部能力素質的要求越來越高，很多傳統的工作理念、工作方式越來越不適應、不符合新形勢的要求，少數干部因能力素質方面原因不會為、不能為、不作為。新形勢下履行好政府公共服務職能，僅僅具有某個方面的專業特長已經不能完全勝任，同時還需要相應的基層工作經驗和群眾工作能力，必須掌握必要的電腦、網絡等方面的知識，等等。總之，只有“一專多能”，才能更好地勝任。面對這種形勢和要求，少數干部出現本領恐慌、能力危機，不是不想干，而是干不了、干不好，自然就難有所為。

（二）外源性原因

1.考核機制不科學。現有干部考核評價機制不健全、不科學，導致干與不干一個樣、干好干壞一個樣，獎勤罰懶、獎優罰劣難以體現，無法形成正面的激勵和有效的約束。一是指標設置不科學。現有干部考核指標相對比較籠統，共性指標多、個性指標少，正向指標多、反向指標少，難以體現崗位特征、努力程度和實際業績，特別是對什么是“不為”缺乏明確的標準和依據，考核指標不同程度地存在缺位現象，影響“不為”干部的認定。二是考核方式不合理。目前，公務員考核的主要載體是年度考核，主要方式是民主測評。同一個單位的干部，不論崗位差別，統一采取一個模式、一個標準進行考核，考核方式也主要是填寫一張民主測評表，這難以對一名干部做出形象的刻畫和準確的評價。干部只要不違紀、不出事，一般很少被評為基本稱職和不稱職等次。至于優秀等次，由于事實上評價不準，有的地方和單位甚至搞平衡，讓干部輪流享受優秀指標，完全喪失了考核的意義。三是結果運用不到位。從正的方面來看，考核結果的激勵作用不大。干部年度考核結果優秀和稱職之間只有一個月左右基本工資的差別，有的地方甚至明確規定年度優秀的，每年獎勵某個數額的獎金，而且基本不影響干部升遷和進步，考核結果難以發揮應有的激勵作用。

2.用人導向存在偏差。近年來，在干部選拔任用工作上一定程度地存在著重考試、強調公開競選比例等問題，一些能考試、會演講的干部風光滿面，而一些長期默默無聞、扎實干事的干部既流汗又流淚。很多地方沒有建立起憑實績用干部的導向，在干部選任中人為因素占上風，搞平衡、搞照顧，一些“官二代”迅速走上領導崗位，讓很多埋頭苦干的干部覺得“低頭干事”沒有出息，“抬頭看路”才有出路，把精力從真干實干轉到拉關系、跑官要官上，靜不下心來干工作。

3.問責處置力度不夠。對干部不作為造成嚴重后果的，組織上一般都會按照干部問責規定進行問責。但即使這樣，也存在很多問題，比如，問責制度落實不力，問不到實處、責不到痛處，板子高高舉起、輕輕落下，達不到問責、糾錯的目的。有的干部的不作為沒有造成短期內可以看到的嚴重后果，只要把上級重視和交代的任務完成好就是“政績斐然”，只要把基層矛盾掩蓋住，調任之后就與其無關了。對這些人問責根本無從談起，使尸位素餐者得以大行其道。

4.考核監督制度缺失。領導干部不作為，必須要有一套行之有效的追責制度對不作為問題產生約束。但目前制定了問責和考核制度，主要側重于“顯性”的有錯問責、政績考核，而不作為則是一種“隱性”的“頑疾”。目前大部分地區和部門對不作為問責和考核沒有明確規定，也沒有可供具體操作的措施。個別地方黨委和紀檢、組織、人事部門對領導干部不作為認識不清、重視不夠、監督不嚴，對不作為領導干部漠然置之，不但沒有誡勉談話、懲罰處理，反而使其晉升，助長了不良風氣。另外，問而無責、考而無據的現象在當前領導干部管理制度執行中普遍存在，問責和考核常常流于形式，制度歸制度，執行歸執行，以至制度形同“稻草人”，導致領導干部不作為問題蔓延。

四、對策建議

當前，“為官不為”的消極影響、巨大危害逐漸顯現，也成為全黨、全社會共同關注的熱點、難點問題。各級黨委政府和組織人事部門要高度重視領導干部“為官不為”問題，將其列入重要議事日程，切實加強組織領導，落實責任，周密部署，堅持多措并舉、標本兼治，從思想上、組織上、制度上等各個方面，切實把這一問題解決好。

1.強化教育引導，形成領導干部干事創業的良好氛圍。要從領導干部不作為的政治文化和政治生態等深層原因入手，加強對領導干部理想信念和勤政教育。以黨的群眾路線教育實踐活動為契機，組織廣大黨員領導干部認真學習習近平等中央領導同志關于力戒“為官不為”的相關講話精神，進一步提高思想認識。要著重就“敢于擔當”進行座談討論，使廣大黨員領導干部對“當官為了什么，做官干了什么，離任留了什么”有深刻理解，促進樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。要通過多種形式，加大對諸如焦裕祿、孔繁森式的勤政廉政黨員干部的正面宣傳力度，在全社會樹立對黨員干部的認同感、信任感、尊敬感，引導社會對領導干部特別是敢于擔當的領導干部工作中存在的問題和失誤的理解和寬容，著力糾正社會上少數人眼中看到黨員干部都是腐敗分子的錯誤觀念，努力提高黨員干部的社會公信力。要明確改革思路，完善各項政策法規。針對目前體制轉軌過程中個別領域形成“真空”、“斷檔”問題，中央要進一步加強對黨的建設、經濟社會發展、思想文化建設等諸多領域的頂層設計。各地各部門要根據中央的精神，從實際出發，相繼出臺切實可行的各項各類政策。要加強宣傳引導、思想教育，把中央的大政方針、改革思路及時地傳達到廣大干部隊伍中去，使他們對黨的路線方針政策真學、真懂、真用，使他們對本地區本部門的規劃和工作進度有全面的了解和把握。

2.建立健全法制法規，進一步促進反腐倡廉制度化、法治化。當前領導干部對中央加大反腐倡廉力度有不同的認識。一是“對立論”，把反腐和經濟社會發展對立起來，認為反腐勢必影響經濟發展，發展經濟就要不反腐或減輕反腐力度；二是“階段論”，認為“老虎”、“蒼蠅”現在打得差不多了，應該歇歇腳，停一停了，應該著手抓好經濟的時候了；三是“過頭論”，認為現在反腐過了頭，把其與“文化大革命”等同起來，認為這次反腐是政治洗牌；四是“贖回原罪論”，把中國社會領導干部腐敗問題等同于資本主義社會的原始積累，認為原罪不應追究，應劃分階段原諒過去，或者可以各種方式贖罪，等等。所有這些認識，都是模糊的或者錯誤的認識，都影響了領導者的從政行為，影響他們干好工作的積極性和創造性。從根本上解決這些認識問題，必須按照黨的十八大，特別是十八屆四中全會精神，堅持依法治國、從嚴治黨，從建立健全反腐倡廉基本制度方面入手，使反腐倡廉進入法治軌道，進一步完善對權力制約和監督的制度，完善反腐倡廉相關法律和規范國家工作人員從政行為制度，完善對違紀違法行為的懲處制度，完善反腐敗領導體制、工作機制方面制度，從而使反腐倡廉逐步走入法治化、制度化的軌道。

3.樹立正確的用人導向，大力選拔黨和人民需要的好干部。各級黨委和組織部門要按照習總書記提出的“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”二十字好干部標準，在干部選拔任用工作中，敢于擔當，敢于對干部提名、考察、監督各個環節負責，把干部工作做實做深做透。要著眼于我國經濟社會發展形勢和干部隊伍建設實際，圍繞習總書記關于怎樣是好干部、怎樣成長為好干部、怎樣把好干部用起來“三問”，切實選準干部、用好干部。選好干部，關鍵要靠完善科學的選人機制來保障。要全面準確地識別干部，改進考核方法手段，多近距離地接觸干部，多在基層干部群眾中、鄉語口碑中了解干部，多渠道、多層次、多側面觀察干部。客觀公正地評價干部，注重一貫表現和全部工作，全面、歷史、辯證地看干部。科學合理地使用干部，用當其時、用其所長，以事擇人、量才授職，努力形成系統完備、科學規范、有效管用、簡便易行的用人機制，讓更多的好干部進入視野、脫穎而出。選好干部，核心是堅持公道正派。各級黨委和組織部門要以堅強黨性，選黨性堅強的人，以好的作風選作風好的人，不讓綜合素質高的人吃虧，不讓干實事的人吃虧，不讓老實人吃虧。要敢于堅持原則，公道對待干部，公平評價干部，公正使用干部，不為人情關系所縛，不為歪風邪氣所擾，不為個人得失所困，讓用人之風進一步純潔起來，讓好干部進一步源源不斷涌現出來。

4.進一步完善考核制度，加強公務員平時考核。考核既是公務員管理的重要方式，也是工作難點。通過考核，可以客觀公正評價公務員的工作態度、工作狀況和工作績效，為調整公務員的職務、級別、工資和獎勵、培訓、辭退等提供依據；可以了解公務員的能力和潛能，為發現、培養、選拔優秀人才提供依據。公務員的考核以公務員職位職責和所承擔工作任務為基本依據，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。考核分為平時考核和定期考核，平時考核是年度考核的基礎和依據，年度考核是平時考核的集中體現和最終結果，要將二者有機結合起來。目前，年度考核總體比較規范，但平時考核相對薄弱。新修訂的《條例》規定：“確定考察對象，應當根據工作需要和干部德才條件，將民主推薦與平時考核、年度考核、一貫表現和人崗相適等情況綜合考慮，充分醞釀”。這一規定對平時考核提出了更高要求，賦予了重任。要在總結經驗的基礎上，研究起草公務員平時考核辦法，著力破解考核指標設計、考核數據采集、考核結果應用等難題，充分發揮平時考核的管理、導向、激勵、約束功能，為公務員培養和任用提供依據。

5.進行專項整治，強化問責追究。要結合群眾路線教育實踐活動，針對“為官不為”的突出問題，進行專項治理，進一步深挖細掘自身存在的缺點和不足。要通過召開座談會、走訪群眾、問卷調查、發放征求意見表等形式，廣泛征求意見和建議，深入查擺問題，努力把問題找準、議透。要針對自我查擺和征求意見中發現的問題，認真進行梳理，深刻剖析根源，研究制定整改方案，明確整改責任人、整改時限，切實整改到位。在自查的基礎上，區分不同情況，強化對為官不為領導干部問責追究。對在“為官不為”自查中發現并自覺及時糾正到位的問題，對責任單位和責任人員可依法依規從輕從寬處理或免予處理。對在核查中發現的突出問題，根據問題嚴重程度和有關問責規定，采取談話告誡、通報批評、取消考核評先資格、取消獎勵工資、調整崗位、降職使用、辭職辭退、黨紀政紀法律處理等形式，嚴肅追究責任。涉及部門和單位的問題，追究主要領導和分管領導責任；涉及個人的問題，除追究本人責任外，對督促整改不力、導致整改不到位的單位主要領導和分管領導一并追究責任。涉嫌違法犯罪的，移送司法機關處理。

6.形成合力，加強治理“為官不為”制度建設。要發揮黨委和組織、紀檢、工委、績效考核部門的作用，形成合力，齊抓共管，對領導干部不作為行為加強監督，從嚴管理。要不斷完善服務承諾制、限時辦結制等工作制度，強化工作紀律的剛性約束；進一步修改完善機關及其工作人員行政過錯責任追究辦法以及干部作風指數評價要點，確保有規可依。建立工作獎懲制度，對工作當中敢于擔當、敢于作為的干部進行激勵，對不作為、不敢作為的予以懲罰，保護干事創業的積極性。要建立督查制度，將領導班子和領導干部“為官不為”問題作為監督和查辦重點，與督查落實中央八項規定精神結合起來，延伸觸角，主動出擊。要采取明察暗訪、交叉檢查、重點抽查等方式進行監督檢查，對監督檢查中發現的問題要限期責令整改，對涉嫌違紀的要給予黨紀政紀處分。要建立信息聯絡制度，廣辟信息收集渠道，公開舉報電話，鼓勵和吸引社會參與，加大外部監督力度，廣泛收集問題線索和信息。針對收集到的一些苗頭性、傾向性問題及時發出預警，提醒糾正；對一些普遍性問題要研究原因、完善制度。

［1］習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話［N］.人民日報，2014-10-09.

［2］王岐山.堅持黨的領導依規管黨治黨為全面推進依法治國提供根本保證［N］.人民日報，2014-11-3.

［3］王岐山.堅持高標準守住底線推進全面從嚴治黨制度創新［N］.人民日報，2015-10-23.

D262.3

A

1007-9106（2017）03-0005-05

*本文為甘肅省2015年度社科規劃項目“尼江經驗視閾下甘南藏區鄉鎮執政骨干隊伍建設問題研究”（批準號：YB106）的階段性成果。

李為剛，中共甘肅省委黨校黨建研究所副教授；王懷強，中共甘肅省委黨校政治教研部副教授，博士。