日本首都圈建設及對京津冀協同發展的啟示

田慶立

（天津社會科學院日本研究所 天津 300191）

日本首都圈建設及對京津冀協同發展的啟示

田慶立

（天津社會科學院日本研究所 天津 300191）

日本首都圈通過制定科學合理的發展規劃，突出和強化圈域內城市的各自特色，實現明細的功能定位和錯位發展；同時結合首都圈域內城市的不同實際進行準確定位，從而實現了區域內各城市之間的互補聯動發展。日本首都圈在戰略規劃、法制建設、功能定位、產業布局等方面積累了大量值得學習的經驗，對于推動當前我國京津冀協同發展戰略，富有諸多可資借鑒的寶貴啟示。

日本首都圈 京津冀協同發展 功能定位 產業布局 聯動發展

日本首都圈是指以首都東京為中心的都會區，也稱“東京圈”或“東京都市圈”。最初主要包括東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣，因此被稱為“一都三縣”。其后，逐步發展為以東京為核心的“一都七縣”，包括東京都、神奈川縣、埼玉縣、千葉縣、群馬縣、茨城縣、栃木縣、山梨縣，占地面積約3.6萬平方公里，是日本國土面積的9.6%。2013年圈域內人口達4354萬，相當于日本總人口的34.2%，城鎮化率超過80%，GDP占全國總量的38%，是日本政治、經濟、文化的核心區域。

在日本首都圈的功能定位中，東京作為政治、行政、金融及信息等領域的核心樞紐，主要發揮充實國際金融功能、高層次公司的總部功能等引領經濟社會發展的引擎作用；神奈川縣承載著重工業集聚地和貿易中心的職能；埼玉縣作為日本的副都，發揮著政治、居住、商務的職能；千葉縣則發揮了重工業集聚地、物流、商業的職能。日本首都圈的功能定位及布局分工，有效地發揮了首都東京的輻射功能，同時又與圈域內其他地區協同發展，分工明確，在全球范圍內形成了極富競爭力的世界級城市群。盡管日本首都圈內各區域的功能相對單一，但是這些區域匯集在以東京為核心的大都市圈內，分工協作、緊密聯系、產業互補性強，顯示出整體功能遠遠大于單個城市功能疊加的特質。借助東京所擁有的全方位優勢，都市圈內的每一核心城市都形成了各自的產業特色，并且不斷謀求與東京經濟實現錯位發展的產業化道路，進而旨在增強整個都市圈在國際上的競爭力。日本首都圈在戰略規劃、法制建設、功能定位、產業布局等方面積累了大量值得學習的經驗，對于推動當前我國的京津冀協同發展戰略，富有諸多可資借鑒的寶貴啟示。

一、日本首都圈發展規劃的出臺歷程及引導效應

1956年，日本政府推行“首都圈整頓方案”，旨在構建一個以東京為中心、半徑100公里的“首都圈”。1958年，日本首都建設委員會制定第一次《首都圈建設規劃》，主要仿照1944年的“大倫敦規劃”，提出建立衛星城市的方案。1965年，日本政府修改《首都圈整治法》，對首都圈功能體系加以調整，進一步提出了巨大的“地域復合體構想”。1968年及1976年，日本政府又分別出臺第二次和第三次《首都圈建設規劃》。與第一次規劃相比，這兩次規劃將首都圈范圍擴展至“一都七縣”，不僅擴大了首都圈的空間范圍，而且分散了東京城市中樞管理的功能，設想構建“區域多中心城市復合體”的分散型網絡結構。1986年，日本政府通過的第四次《首都圈建設規劃》提出將東京“一極集中”的結構轉變為“多心多核”的結構，推進建立“區域多中心城市復合體”，即將東京都市圈進一步規劃為幾個自立性較強的區域，從而建設為業務核心城市和次核心城市，培育出自立性強的都市圈，并對各自功能進行了相對明確的分工。

1999年的第五次《首都圈建設規劃》，提出與以往的“多中心多核”結構都市圈相近的新設想，強調建立區域多中心城市“分散型網絡結構”的空間模式設想，目的是將東京都市中心及周圍區域的次中心城市的部分功能分布到都市圈內，向千葉、埼玉、神奈川等縣范圍內拓展和分散，呈現“集中分散化”的空間擴展模式，旨在將初始形態的“一極單核”結構進行合理重組，以多核多中心的空間格局來實現中心城市功能的有序疏散，有效地改變單核“外溢”的城市空間結構，促進都市圈向“多中心多核”的城市空間結構轉變，從而達到大都市圈均衡有序發展的目標。這一規劃的發展目標是將首都圈建設成為更具經濟活力、充滿個性與環境共生、具備安全舒適高品質生活環境的可持續發展區域。顯然，“分散型網絡結構”的設想，打破了以單一中心和周邊城市為主的放射狀格局，增加東京都近郊地帶業務核心城市，發展廣域交通等基礎設施，對都市圈空間職能進行重組，進而改變了東京都單極依存的結構，形成了區域間網絡化結構，實現了圈域內經濟與社會相互協調發展的區域整體，將日本首都圈從單一中心依賴強的都市圈變為多中心自立性強的都市圈。2000年，國土交通省大都市整備局將國土綜合開發廳納入其中，直接管轄東京都市圈的土地規劃及交通圈建設等。2004年，日本政府退出全國性國土開發規劃的編制，中央政府對首都圈的開發更多地轉變為間接的政策引導與協調規劃。首都圈內各地方政府則根據自身區域特點，通過地方政府間的溝通和交流進行具體規劃與協調。

可見，日本首都圈的形成與壯大充分利用了自然地理空間的區位優勢，同時依循市場經濟發揮調節及激勵作用，通過首都部分功能外移或產業轉移等方式，從而減緩東京面臨的壓力。在此期間，日本政府在提出首都圈的概念和制定科學規劃方面發揮了主導和引領作用，日本首都圈建設在制定規劃與構建協調機制方面積累了豐富的經驗，十分值得當前我國落實京津冀協同發展的國家戰略借鑒。

二、日本首都圈建設的主要舉措及成功經驗

（一）突出圈域內城市特色，實現功能定位錯位發展

在日本首都圈建設過程中，十分注重構建圈域內城市合理的產業分工體系。圈域內各個城市既保持自身特色，又注重優勢互補，錯位發展，從而使整個首都圈產業分工合理，資源得到有效配置，實現了都市圈經濟結構的合理布局。同時，日本首都圈在走向成熟的過程中，還注重處理各等級城市之間的關系，如東京核心城市與神奈川等縣域的關系、東京與遠郊城市的關系以及神奈川縣等區域內部城市間的關系。

在首都圈的城市發展進程中，圈域內各城市間為了爭奪各種生產要素，勢必引發激烈競爭。這種競爭如果形成同質化競爭，將會導致圈域內城市內耗增加。一方面由于圈域內核心城市具有強大的產業集聚能力，大量企業與人口遷入將會導致人口擁擠、地價上升、污染加重等一系列不良后果，而遷出區域則會形成經濟蕭條、人口凋敝的局面。這種城市間的競爭無法通過行政干預得到妥善解決，但是可以通過區域之間的協調與溝通獲得改善。在日本首都圈內，由于東京都具備強大吸引力，使其他城市面臨強大的競爭壓力，但是這些城市并未被東京的競爭所擊垮，而是通過與東京建立協商溝通機制，形成了與東京的錯位發展，如埼玉縣主要發展機械工業與旅游產業，千葉縣主要發展石油化工、鋼鐵等重化工業，神奈川縣主要發展港口和機械、電子等產業。因此，在日本首都圈建設發展過程中，核心城市與非核心城市之間形成了既競爭又合作的關系，促進了都市圈向更高層次發展。

與此同時，東京都的產業轉移進一步加快了周邊縣市的崛起，東京都是日本產業發展的強大引擎。首都圈各縣市都瞄準了東京都的巨大資源群，各自通過精確的產業定位，以獲得屬于自己的那份“蛋糕”。以神奈川縣接收東京都產業轉移為例，在日本經濟高速增長時期，神奈川縣橫濱市以其雄厚的近代工業基礎，在東京灣沿岸大規模填海置地，輔之以優惠政策招商引資，吸引了大批來自東京都的工廠企業。至20世紀90年代中期，已經形成了臨海工業帶和67個內陸工業園區，總面積3340.9萬平方米，入園企業2332家，而這些企業近半數是由東京城區轉來的。東京周邊地區正是緊緊地抓住了產業轉移的契機，采取措施，精確定位，不但幫助東京突破了產業發展的瓶頸，而且還借機建立了貫穿東京、川崎、橫濱長達60千米的日本最大的京濱工業帶。

（二）結合實際準確定位，謀求區域功能配套聯動發展

綜觀世界首都圈中心城市的發展歷程，大體存在“單一型中心城市模式”和“復合型中心城市模式”。從區域歷史傳統和現實條件來看，京津聯合的雙核型空間發展模式無疑是當前階段最適合京津冀都市圈的一種空間結構。按照城市功能、數量的區別，復合型中心城市模式具體又可以區分為“華盛頓-紐約模式”（由國家首都和一個具備商業金融功能的周邊城市組成）、“東京-橫濱模式”（由國家首都與一個相鄰的經濟城市（通常為港口）組成）、“堪培拉-悉尼-墨爾本模式”（由國家首都與相鄰的兩個經濟城市共同組建）。北京和天津的基本情況，與東京和橫濱、漢城和仁川基本吻合，屬于“中心城市+港口城市”的港城組合，它“實現了區域中心城市的趨中性和港口城市的邊緣性的有機結合”。

日本首都圈建設的突出特點之一就是有效地實現了核心經濟區與服務功能區的聯動發展。東京作為世界上經濟活動最為集中的城市之一，集中了眾多企業，尤其是大型企業的總部、銀行、股票市場和廣告代理商。為此，東京較早地推進大都市服務功能區的建設。1958年，東京在《首都整備法》的指導下，先后規劃形成池袋（文化性的綜合性商業中心）、新宿（商務辦公和文化娛樂為主的中心）、澀谷（信息服務和時裝設計中心）、大崎（尖端科技和情報交流為主的中心）、上野及淺草（具有濃厚傳統文化特色的中心）、龜戶（文化產業中心）、臨海副都心（國際化展示中心）等七個副功能區。當前，為疏緩中心城區的壓力，促進產業集群化發展，東京在其中心城區及外圍區域合理布局和建設了一批以新城體系建設為支撐的現代服務功能區，其中包括CBD（如銀座、新宿等）、特色功能型新城（如筑波科學城、八王子大學城等）、地區綜合服務中心（即城市副中心新城）以及公共交通導向型居住新城（即TOD新城）等多種類型，逐步形成支撐東京作為國際化大都市的戰略性空間框架。從日本首都圈的建設經驗來看，加強首都圈各個城市之間的協同互動，對于疏散人口、緩解交通壓力、加快周邊區縣增長等具有正向的帶動效應。

（三）加強政府管理與引導，充分發揮市場資源配置效能

日本政府為確保首都圈內各城市間的戰略性協作，對整個區域制定了規劃。為避免決策主體和利益主體發生矛盾以及易于形成對某一地區的傾向性，日本政府的管理與引導，往往著眼于首都圈發展的大局，基于宏觀視角進行決策。主要措施為，構建交通、環境、信息共享平臺，改革產業一體化與行政體系等。同時，區域規劃中明確寫明，這些區域政策的實施不受行政區劃的限制，且不劃分具體的城市等級，而是適用于整個首都圈內的所有成員城市。日本政府還利用財政稅收職能，引導都市圈產業的發展：一是通過國家項目對地方基礎設施進行直接投資，對一些邊遠、落后地區的城市發展提供貸款支持；二是政府通過政策性銀行進行專項貸款和導向貸款；三是政府通過財政轉移支付，補貼都市地域發展項目；四是政府采取財政補貼等優惠措施，促進開發新興產業城市。

在推動日本首都圈建設過程中，日本政府注重建立具有權威性的協調機構，進而不斷發展完善為一種跨區域的協調機制。東京都市圈最初成立都市圈整備局，隸屬于國土綜合開發廳，負責都市圈的規劃和建設。整備局作為政府的協調組織，主要職責是協調東京都市圈與調整局和土地局等其他政府機構的關系。此外，東京都市圈還專門成立了包括地方政府領導人、企業家、大學教授等具有社會影響力的人士組成都市圈整備委員會。同時，該整備委員會還組建規劃部，由大學教授和企業負責，且充分體現在首都圈建設中，地方政府、企業、學者之間進行密切的分工協作。官商學“一體化的戰略思想”促進了日本首都圈的快速發展，而都市圈整備局和整備委員會的成立也體現了日本政府對東京都市圈建設的重視。

在日本首都圈建設中，與其發展最為密切的行政協同機制是“九都縣市首腦會議”，是在行政層面進行的頂層設計，旨在推動協同發展的運營平臺。這一聯席會議主要由首都圈的各個重要縣市參加，由專門的事務局負責運營。除政府部門以外，會議還定期邀請來自產業界、商界、學界等其他領域的相關人士參加，咨詢商議危機管理、環境保護、垃圾處理等涉及整個首都圈的廣域課題。九都縣市首腦會議突出了東京都以及其他主要縣市的重要地位，形成了各縣市首腦定期磋商的機制，成為首都圈建設發展的協商和決策中心。在2014年召開的九都縣市首腦會議上，各市縣首腦提出：“在政治上，要求擴大地方的自主權，爭取在地方稅收等方面獲得更多的地方權利；在行政上，要求進一步強化首都圈的整體城市功能；在經濟產業上，為實現氫元素社會而共同協作。”此外，在諸如養老護理、醫療制度、育兒支援等其他合作領域也達成了廣泛共識。

三、日本經驗對京津冀協同發展的啟示

（一）制定科學的發展規劃及構建法律保障體系

日本首都圈建設的成功經驗之一就是不斷制定和完善相關法律法規支持首都圈發展。在首都圈建設的不同階段，日本政府始終堅持城市建設必須以科學的城市規劃為指導，通過立法將權力下放至都市圈內各個城市，通盤綜合考量不同時期各個城市的政治形勢、經濟條件、地理因素、文化背景以及人口規模等諸多因素，進行區域功能的合理定位，明晰城市分工，充分發揮城市的比較優勢，大力推進都市圈的建設進程。同時，不斷地對相應的法律法規進行修改和完善，注重調整和平衡首都圈內各個城市的功能定位、發展方向和產業布局等，并充分關注圈域內不同產業布局給資源和環境所帶來的影響，進而采取行之有效的應對措施。如前述及，自1958年開始，日本圍繞首都圈建設先后制定五次基本規劃，其主要特點是自上而下，通過項目規劃和實施來協調地方間的利益，區域規劃機構在規劃過程中對地方建設進行指導和協調，通過不斷整備和完善法律法規，從而做到首都圈的規劃建設有法可依和有章可循。因此，從當前京津冀一體化上升為國家發展戰略的態勢來看，今后應該進一步加強和完善相應的法律規劃建設，從而為有效地推動京津冀協同發展提供法律保障。

從日本的經驗來看，京津冀協同發展應該在落實國家層面總體規劃的基礎上，逐步形成統領區域整體發展的行動綱領。構建由國務院牽頭、國家相關部委與三省市政府參加的高層協調機制，建立健全各城市間在生態環境建設、基礎設施建設、產業園區建設、產業功能對接等方面的工作推進機制，激活企業、協會等社會力量的合作機制。

（二）拆除行政壁壘實現圈域內協同發展

行政區域劃分通常成為經濟一體化發展的主要障礙之一，東京灣六大港口分別屬于不同的行政區劃，利益劃分鮮明，彼此之間的競爭也十分激烈。原因在于東京都市圈中政府參與統籌規劃各個港口的職能，且對其不同職能進行了大致分工：東京港主要進口食品及其他生活消費品；橫濱港主要進口工業制成品；川崎港周圍集中了很多煉鋼廠和發電廠，所以需要進口大量的原料和燃料。由此導致各個港口之間的協同合作意愿相對薄弱，有鑒于此，日本國土交通省關東地方整備局港灣空港部試圖會同一些民間組織，研究對《港口法》進行修訂，從而推進東京灣港口的一體化發展。日本首都圈的神奈川縣與京津冀一體化過程中的天津地位相仿，其成功承擔來自東京都方面的產業轉移及功能對接的經驗十分值得天津借鑒。隨著東京都各項職能的轉移，神奈川區域更好地發揮了作為工業集聚地和國際港灣的職能，同時進一步承擔了研發、商業、國際交流、居住等職能。其中，橫濱市擁有國內最重要的對外貿易港——橫濱港，聚集了為數眾多的企業總部和國家行政機關，加快了國際化和信息化進程，國際交流職能日益凸顯。

（三）發揮首都引領功能帶動區域聯動發展

在經濟全球化與區域經濟一體化的背景下，以中心城市為龍頭的都市圈已經成為全球經濟最為活躍的區域，成為國家參與全球競爭和國際分工的重要載體。從全球范圍來看，許多國家以綜合性首都為龍頭，通過跨行政區域資源整合和功能協作形成“首都圈”，不僅有效緩解了首都由于功能過度集聚而帶來的城市問題和社會問題，實現了首都城市綜合服務功能提升和區域可持續發展，而且充分發揮了首都資源的效能，輻射帶動了周邊區域共同發展，形成了巨大的協同效應和經濟勢能，成為帶動國家經濟發展的重要增長極和參與國際競爭的戰略區域。譬如，日本首都圈集中了全國30%以上的銀行總部、一半以上銷售額超過百億日元的大公司總部，貢獻了日本31.7%的經濟總量。北京具有豐富的創新資源，是全國最重要的自主創新高地和技術輻射源頭，每年技術成果交易項數高達5萬項，其中近80%都輸出到京外地區和國外，然而在北京周邊區域轉化的比例并不高，北京對周邊區域的創新輻射作用還沒有充分發揮出來。京津冀協同發展，應該以率先實現創新驅動發展為導向，聯手打造具有全球影響力的創新基地。一方面，積極搭建首都科技資源與周邊區域現有產業的對接平臺，促進產業自主創新能力的提升；另一方面，圍繞戰略性新興產業領域，在“首都經濟圈”范圍內整合創新資源，完善“研發—成果產業化”創新體系。

京津冀協同發展的最終目標應該體現為，充分發揮京津冀地區各個城市的區位優勢，合理分工，逐步形成完整的產業鏈，各要素根據市場規律在各城市自由流動，實現各城市職能優勢互補、平等合作、協調發展。北京作為全國的政治、經濟及文化中心，應重點發展符合首都資源優勢、有助于強化首都功能的總部經濟、生產性服務業、文化創意產業、高技術產業等，充分發揮首都的輻射效應。在進一步強化首都功能的同時，提升首都經濟的質量、效益、控制力和影響力；并通過產業鏈合作、功能鏈合作，將部分制造功能、服務功能向周邊區域轉移，實現在更大空間范圍上的產業資源整合和經濟功能協作，帶動周邊區域發展，促進區域經濟競爭力獲得整體提升。

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F127；F131.3

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1007-9106（2017）03-0019-05

田慶立（1975—），男，天津社會科學院日本研究所副研究員，博士，研究方向為當代日本、日本經濟。