公共性：地方政府耕地保護的價值追求

李國敏

（湖北大學 商學院，湖北 武漢 430062）

公共性：地方政府耕地保護的價值追求

李國敏

（湖北大學 商學院，湖北 武漢 430062）

基于耕地所具有的公共物品屬性，地方政府的耕地保護過程理應具有公共性。但由于地方政府對土地財政的過度依賴，在利益上與中央政府進行博弈，對村民保護耕地的行為缺乏激勵機制等原因，致使地方政府在耕地保護過程中公共性缺失。為此，在耕地保護過程中，地方政府應秉持公共性之責，堅守公共利益價值取向的底線，拓寬地方財政收入的渠道，協調與中央政府的“府際關系”，提升耕地政策的執行力，提高村民保護耕地的積極性，以便切實有效地保護稀缺的耕地資源，促進社會經濟生態的可持續發展。

地方政府；耕地保護；公共性

耕地是人類食物之源，是社會生產生活的物質資料，亦是人類社會可持續發展的基礎性條件?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（2016年－2020年）明確指出：在今后的五年中“要堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線……堅持最嚴格的節約用地制度，調整建設用地結構……推進城鎮低效用地再開發和工礦廢棄地復墾，嚴格控制農村集體建設用地規模?！比欢?，在如此嚴厲的耕地保護制度下，中國耕地呈現出數量基本平衡下的質量持續下滑，嚴重危及國家糧食生態安全，危及社會穩定與可持續發展。究其原因，主要是耕地保護主體——地方政府在耕地保護的行政中公共性缺失，致使社會責任與權利分配不公，導致耕地保護不力。為此，本文力圖剖析地方政府在耕地保護過程中公共性缺失的表現及其原因，并提出地方政府在耕地保護過程中回歸公共性的實現路徑，以期為政府在耕地保護中的決策提供參考。

一、耕地公共物品屬性與政府公共性

1．政府的公共性及內涵

“公共性”這一概念，已被學界廣泛地運用于多個哲學社會科學領域，盡管在不同學科領域所表達的內涵存在差別，但作為其“公共利益需要”的本質內涵并沒有差別。學者們從不同的角度對其進行解釋，如：阿倫特認為，公共政治領域是一個行動領域……這樣，通過行動和語言，在人與人之間就形成了一個世界，這個世界即為公共性。[1]哈貝馬斯將“公共領域”與“公共性”看作是一對同質的概念，[2]羅爾斯則將“公共性”解釋為“公共理性”，“尤須認識到，‘公共理性’的觀念并不適于根本問題的所有政治討論，而只適于討論那些所謂公共政治論壇的問題”。[3]弗雷德里克森則強調“公共性”概念涉及政治領域的基本問題——公共利益，通常被認為是“政治”和“政府”的同根代名詞，[4]即“公共性”就是“政治”或“政府”的最終旨歸。但在公共行政領域，學者們在公共性和公共行政的關系方面逐漸形成基本共識，即“公共性是公共行政的本質屬性，維護和增進公共利益是公共行政的旨歸。”[5]在此基礎上，學者們指明了“公共性”是政府行政活動本體論的基本前提，也是政府行政活動認識論的檢驗反思條件，[6]即“公共性”被看作是政府的第一屬性，政府行政的本質就是“公共性”。[7]也正是如此，行政的主要特性都來源于政府的公共性本質。此外，從學界對政府的本質和職能的研究來看，“公共性”已被作為討論現代政府職能及其目標追求的一種理論分析范式，并被運行于規范政府的代行公民權力行為，力求最大程度地體現公民的共同意志和增進公民的共同福祉。”[8]綜合學者的觀點，可以將公共性定義為：國家公共部門的主體——政府為了最大程度體現公民的共同意志和增進社會的共同福祉這一公共利益的需要，而在行使公共權力的過程中，理由積極承擔處理公共事務、提供公共物品與服務以及塑造公民公共精神等方面責任的基本屬性，[9]其目的是解決公共需要問題、維護公共利益下的社會公平與正義。在此定義基礎上，可將公共性的基本內涵概括為：“公共性”要求政府及行政過程應以公共利益為旨歸，負責任地提供基本公共物品與服務，積極地鼓勵公民的有序參與，從而保障社會公平下的社會效率的提高。

2．耕地及耕地保護具有公共物品屬性

作為人類衣食之源、發展之本的耕地資源，對人類生存發展的貢獻是其他生產要素所無法替代的。眾所周知，耕地資源天然具有的糧食生產、生態保持和社會保障等多項功能，是大自然對人類社會的“恩賜”，理應屬于人類所共享的公共財富。盡管耕地的某些功能為社會所有人所共享，是社會共同的財富，但由于耕地資源作為財產性自然資源，受地域和權屬關系的影響，其經濟產出功能的所屬依然具有強烈的非排他性。也就是說，在國家和社會持續發展的層面上，耕地及耕地保護只是具有準公共物品屬性，并非為純公共物品。當然，在現實中，盡管耕地是當代人和后代人所共有的財產，但在人口增長和消費升級以及城市化發展的背景下，耕地數量和質量的持續下降，使得耕地的利用發展在當代人與后代人之間存在著實質性的競爭問題，即當代人對耕地資源的過度利用開發以及浪費，勢必會減少后代人對耕地功能擁有和使用的正常權利，嚴重影響后代人生存發展的基礎性條件，從而形成耕地資源利用權利的代際不公平。所以，耕地資源開發利用不僅要考慮當代人的利益，而且更要注重維護后代人的權利，避免耕地資源開發利用在代際之間發生“公共牧地悲劇”，從而嚴重危及后代人乃至社會的可持續發展?？梢?，耕地及耕地保護具有公共物品屬性，關乎國家糧食生態安全和社會穩定，具有社會公共利益的價值取向。

3．耕地公共物品屬性與政府“公共性”價值追求的契合

按照公共物品理論和政府職能理論，作為耕地保護的直接實踐者——地方政府在耕地保護的過程中，應該堅持公共性，嚴格執行中央政府的耕地保護政策，以廣大人民的公共利益為旨歸，切實承擔耕地保護的責任，尤其要從社會正義的角度，保障土地紅利的公平分配，制定完善的耕地保護制度，充分調動村集體及其村民的積極性，積極參與到耕地保護的行動中。當然，地方政府成為促進耕地保護首要的責任主體，是耕地公共物品屬性和政府公共性共同作用的結果。這是因為：一方面，按照公共物品理論，對于耕地及耕地保護這一準公共物品，地方政府理應承擔其耕地保護的首要責任，保證耕地數量質量滿足人類社會生存發展的需要；另一方面，政府及其行政的公共性屬性，要求地方政府應以增進社會共同福祉為旨歸，必須承擔起耕地保護的重任，要在耕地保護制度制定上體現公平，也要促進村民積極參與耕地保護。也就是說，地方政府作為該地區社會的集中代表，是社會公權力的實施者，也是耕地保護及其監管的直接責任人，應代表社會對耕地實施最為嚴格保護，尤其要以其特有的權威和能力，擔負起耕地保護的職責，緩解耕地數量基本平衡下的質量嚴重下滑的格局，真正地保守18億畝耕地紅線?？梢姡残允堑胤秸乇Ｗo的理論“元點”，也是地方政府的行政指向和現實價值追求。

二、地方政府耕地保護中公共性缺失的表現及原因分析

1．地方政府耕地保護中公共性缺失的表現

在國際糧食市場日益成熟的背景下，由于復雜的國內及國際環境影響，中國依然只能主要依靠自身國內的耕地生產能力，保障其糧食安全，這是唯一的理性而現實的選擇。也正是這個原因，中國政府采取了最嚴格的耕地保護政策，以保證國家糧食安全。但是，在地方政府自身利益和政績以及“GDP”主義的驅動下，作為耕地保護首要責任主體的地方政府，并無愿意承擔耕地保護的責任和義務，而是在執行耕地保護政策的過程中，盡力尋找政策原有的缺陷或漏洞，謀取其地方利益，從而嚴重地喪失政府耕地保護的公共性。具體表現為：

第一，在城市化進程中，地方政府主要通過征收的形式，將農村集體所有制土地轉化為國家所有制土地，再通過開發、整理等方式將該國有土地進行儲備，然后采用“招、拍、掛”等方式，將其投入到土地交易市場，并出讓國有土地使用權而獲取巨額的土地出讓金（遠大于征收的成本）。按相關法規的要求，土地出讓金的30%上繳中央政府，70%歸地方政府，?？顚Ｓ糜谛赂氐拈_墾。也就是說，在理論上，地方政府從耕地占用中所獲得的資金回報，本應該大量地用于耕地數量減少的回補、復墾和低等耕地的改良，但在實際中，多數地方政府往往將從耕地非農化中所獲取的巨大收益，大量地用于改善基礎設施等其他方面，以吸納或換取項目等，增強其經濟發展的動力，以期更好地服務于地方財政實力和政績的提高，從而導致耕地保護及其政策實施嚴重乏力。

第二，在耕地保護的大環境下，多數地方政府在追求自身利益的同時，也開展了一系列耕地保護活動。但是，一方面，許多地方政府為了地方經濟發展以及政績的需要，多憑借供地的壟斷權，違規違法占地、用地、批地等，甚至選擇性或投機取巧地執行耕地保護政策，變相地采取“占大補小”、“占優補劣”、“占整補零”等方式占地，導致大量占用優質耕地被新增建設用地所占用。另一方面，在中央政府監管不力下，嚴重出現違法占用耕地成本過低、超額承擔耕地保護社會成本補償過低和推動耕地非農化收益過高的“兩低一高”現象，從而形成耕地保護成本與收益“倒掛”的格局，嚴重挫傷相關耕地保護主體的積極性，最終使僅限于省域耕地占補平衡政策“異化”，形成耕地數量基本平衡下的質量嚴重下滑，使耕地保護政策嚴重偏離其初衷。

第三，在耕地保護過程中，地方政府往往不是盡責修補、完善中央政府耕地保護政策法規的缺陷或不足，而是采用了“上有政策、下有對策”方式，盡其所能地利用耕地保護政策法規的漏洞，實現其占用耕地、擴大“土地財政”的目的，如：常以“化整為零”的方式報批所需的建設用地；或繞過建設用地審批權限的限制，或在修編過程中少報、瞞報耕地或基本農田數量為建設用地擴張留有余地，等等。此外，不少地方政府借發展之名行違規占地之實，即為了拓展招商引資，很少顧及項目是否有利于社會經濟政治生態的可持續發展，而一味采取降低土地出讓價的方式，以犧牲耕地為代價換取資金與項目，造成許多科技園、產業園中基礎設施及土地資源長期閑置而浪費，最終導致大量優質耕地被占用而浪費，嚴重危及國家糧食生態安全和社會穩定。

2．地方政府耕地保護中公共性缺失的原因

（1）地方政府過度依賴“土地財政”

耕地及耕地保護具有公共物品的屬性，私人部門提供耕地保護的效率較低，理應需要借助于強有力的政府干預機制，加強對耕地保護的管控，防止耕地數量和質量的畸形下滑。但是，首先，耕地非農化的低成本、高收益助推地方政府的“土地財政”行為。在中國現行的耕地保護體制下，一方面，耕地保持收益遠不濟于耕地非農化收益，尤其是在耕地保持社會補償嚴重不足下，耕地非農化可為地方政府帶來巨額“土地財政”收入，形成地方政府意愿的選擇性優勢；另一方面，農村宅基地及其他廢棄的非農用地的復墾成本高、收益低（復墾后只能用于收益率低下的農業生產），且難以對地方及其政府形成突出的貢獻，這就使得地方政府耕地非農化意愿強烈，而耕地保持以及宅基地等非農用地復墾意愿嚴重不足。其次，充沛的“土地財政”收益增強了地方政府的實力。中國“94”分稅制改革，并沒有改變某些地方政府窘困的財政狀況，尤其是稅源豐富、穩定的地方主體稅種（不動產稅）嚴重缺位下，反而是地方政府陷入了事權多于財權的財稅改革“陷阱”，造成其地方政府公共支出與服務的嚴重不足，但政府的“管理土地理念”向“經營土地理念”的畸形轉換，似乎在給予地方政府經濟發展“契機”的同時，也形成了以犧牲耕地保護為代價、以“土地財政”為主的新型地方政府運行模式，致使大量耕地非農化收益從政府體外循環進入到財政體內循環，這就使得耕地非農化嚴重偏離其耕地保護的原有意愿之軌跡，進而演化成增強地方財政實力的“土地財政”工具。此外，在中國地方政府除土地之外的財政收入并不充裕的現實下，依然要承擔諸多的公共服務支出，這必然推動地方政府借助于耕地非農化收益，拓寬其財政收入渠道，使以“土地”換取“項目、投資、技術”的耕地非農化模式成為諸多地方政府的必然選擇，[10]形成耕地非農化的經濟性訴求壓倒了耕地保護的法律性要求，最終促成地方政府不惜犧牲糧食生態安全和社會穩定，極力推動耕地非農化以增強其經濟實力。因此，在中國現行的耕地保護體制下，“理性和能力有限”的地方政府，常常在提供和管控耕地保護的同時，多基于自身利益考量，利用耕地非農化可獲取巨額收益的契機，加快耕地非農化與“土地財政”模式的對接，從而形成地方政府過低依賴其“土地財政”效應，致使其耕地保護的公共性嚴重缺失，導致耕地保護乏力。

（2）地方政府與中央政府的利益博弈

在中國，中央與地方之間的耕地保護實際上是一種委托－代理關系，即中央將耕地保護任務委托給地方政府，由地方政府接受耕地保護任務并具體實施，并接受中央政府的實時監管。然而，在這種耕地保護模式下，由于中央多基于國家層面的利益，保護耕地仍然是其最合理、最經濟的選擇，但地方政府出于自身利益的考量，耕地非農化下的財政實力提升成為其現實選擇，這必然形成府級之間目標的不一致，致使兩者在耕地保護過程中的實質是博弈關系。首先，政府間經濟關系尤其是國家財稅制度所規定的不同層級政府之間財權與事權的配置關系，影響著地方政府耕地政策執行的效果與行動邏輯。這種“府級”之間的理論邏輯，在地方財政的“吃緊”現實下，受目前“土地財政”主流觀念的影響，地方政府往往致力于招商引資、基礎設施建設等對拉動地方財稅收入增長有利的領域，而乏力耕地保護政策的執行。這也就使得在耕地保護工作中，地方政府面對國家耕地保護的動員呈現出“應付了事”的行動狀態，甚至出現“上有政策，下有對策”的政策執行異化現象。[11]其次，各級地方政府是一個理性有限的“經濟人”，對耕地保護過程中的自身利益追求上，同樣遵循經濟利益最大化目標原則，呈現出經濟增長以及政績顯示至上的行為傾向，導致地方政府耕地保護職能設計與其經濟增長、業績顯示的現實行為選擇產生矛盾與沖突，形成地方政府行為目標選擇與中央政府政策目標設計的博弈格局。基于這種理論與現實的沖突，盡管中央政府始終努力于完善土地市場規則，以實現耕地保護與經濟發展的“雙贏”目標，但泛于缺乏嚴格政府干預機制和完善的社會補償機制，難以扭轉地方政府注重耕地非農化收益的意念，必然弱化其耕地保護的責任和義務，致使地方政府對于中央的耕地政策會產生諸多的“選擇性執行”、“曲解式執行”、“象征性執行”、“附加式執行”、“抵制式執行”等政策執行異化現象。所以，在耕地保護機制并不健全的實現下，由于中央政府與地方政府利益考量出發點的差異，不可避免地產生中央與地方“府級”之間多元化目標設計與行為選擇沖突的博弈現象，導致地方政府耕地保護缺乏公共性。

（3）缺乏耕地保護激勵機制

在中國土地公有制的前提下，作為耕地所有權人的村集體及村民，處于耕地保護政策體系的末端，是耕地保護的主要責任主體。在耕地非農化現實收益的激勵下，由于耕地保護行為激勵機制的不完善或缺位缺乏，致使村集體及村民耕地保護的積極性和參與度并不高。首先，村集體及村民既是耕地所有權主體，也是法定的耕地保護微觀主體，理應承擔和享有耕地保護的責任和權利，但在耕地保護外部收益難以完整體現于市場價格的現實下，村集體及村民實質上是在超額地承擔耕地多功能價值保護的社會成本。這在社會補償機制不健全的格局下，由于政府轉移支付不足，村集體及村民耕地保護的社會成本并未得到相應的補償，致使其耕地保護積極性嚴重受挫，進而使村集體及村民基于理性經濟人的價值取向，傾向于低成本、高收益的耕地非農化意愿，而無意于耕地保持。[12]其次，在中國，一是農產品價格體系并沒有完全理順、甚至低于其實際生產成本，而且農產品國際化市場的形成，使得農產品價格上升空間非常有限，尤其是受人力成本上漲、自然災害等影響，農業生產成本日益增多，還會使農產品生產成本繼續上升；二是城市化背景下農村勞動力外流，推動農村勞動力機會成本的快速上漲，致使農產品生產成本將呈現繼續增加態勢；三是在人均耕地面積較小的現實下，按現在農村集體承包方式，單純依靠耕種其擁有的耕地，基本上難以實現農民收入的大幅增長；再次，從現實收益來看，一是耕地非農化比耕地保持更能給耕地所有權主體——村集體及村民帶來豐裕的現實收益，尤其是受耕地公有制下農村集體承包制具有承包期的影響，村民個體更愿意獲取現實收益而傾向于耕地的非農化；二是由于疏于對耕地非農化補償資金的監管，造成許多地方政府把耕地非農化所獲得的巨額收益，挪用于推動經濟發展的其他方面，而不是用于耕地功能減少的回補、復墾和低等耕地的改良，造成地方政府耕地非農化意愿強烈。所以，這在耕地保持的經濟收益低下，由于耕地保護激勵機制的缺乏，致使作為理性經濟人的地方政府和村集體及村民趨向于追求私人收益最大化，愿意實施耕地非農化，而失去耕地保護動力。

總之，由于耕地利用存在的較大比較效益差，耕地保護所有權主體（村集體及村民）和地方政府產生了行為與利益的分化，一方面地方政府多地基于自身利益的考量，去認識和理解耕地保護，并為積極地鼓勵村民參與耕地保護，另一方面村民追求自身經濟利益的最大化，對于耕地保護的參與度不高，進而導致地方政府耕地保護實踐缺失公共性——促進耕地保護的激勵機制。

三、地方政府在耕地保護中實現公共性的路徑

1．消減地方政府對土地財政的依賴性

要消減地方政府對土地財政的依賴性，必須培育穩定而可靠的地方財政收入來源，保障地方有充足的可支配財力。這需要從三個方面進行改革：第一，全面進行財稅體制改革，建立累進制土地資源物業稅，抑制商用建設用地或耕地非農化的畸形需求，從根本上緩解耕地保護壓力，同時，也解決地方基礎設施建設所需財政“吃緊”的問題，消減地方政府非農化傾向及違規占地的行為選擇；第二，在新一輪分稅改革中，應建立激勵相容機制，加強地方主稅種體制的建設與完善，逐步降低地方政府對土地財政的依賴，形成良好的“以地養地”資金良性循環模式；第三，加強基于耕地保護的累進土地資源物業稅等財政資金使用管理，做實精細化的公共財政體系，讓耕地保護的有限資金在保障公共服務供給和基礎設施建設中發揮更大作用。也只有這樣，地方政府才會在重視耕地的經濟產出價值的同時，更為關注耕地的生態價值和社會保障功能所產生的社會外部收益，從而強化政府依法保護耕地的責任與義務。[13]

2．協調修正中央與地方的“府際”關系

按照“府級”關系理論，地方政府應嚴格執行中央政府之政策，并力所能及完善彌補政策之缺陷，使中央政策能在實踐中得以修補完善，中央政府應幫助地方政府認識理解其政策的目標和意圖，以便地方政府更準確地把握政策方向。但是，在耕地保護政策實施過程中，地方政府選擇性執行中央的耕地保護政策，出現地方政府與中央政府在利益上存在偏離正常“府級”關系的博弈，導致地方政府耕地保護的行為選擇與中央政策目標設計不一致，從而使地方政府耕地保護行政公共性缺失，導致耕地保護不力。這就需要，一方面，加強頂層設計，使各級政府圍繞公共性，落實政府間責任、事權和財權，真正地把公共權力的配置和運用與耕地保護密切聯系起來，將各方面元素聚焦到政府所立足的公共利益之上；另一方面，地方政府在耕地保護的過程中，應堅守公共利益的價值取向，根據責權利對等的原則，構建耕地非農化完全價值補償與分配機制，明確其在耕地保護中的主體責任。此外，地方政府應從全局出發，認真貫徹落實中央的耕地保護政策，并制定相關的配套制度，逐步完善現有的耕地保護制度體系，形成管束耕地非農化過程的經濟行為和利益主體相互關聯的行為規則，促進地方政府耕地政策執行的制度化，提升耕地政策的執行效能，避免執行異化。

3．健全地方政府對耕地保護的激勵機制

按照公共行政理論，在政府公共行政的過程中，公民的廣泛參與，不僅有助于促進政府公共行政效率的提高，促進政府公共服務的改進，而且可以有效防止“公權”濫用，彰顯政府行政的公共性。也就是說，在保護耕地過程中，還必須提高耕地保護過程中村集體及村民的參與熱情，使公眾廣泛參與耕地保護，從而凸顯政府耕地保護的公共性。因此，一方面，地方政府作為社會分配正義的主導者，應促進耕地保護下的公共利益最大化——“藏富于民”，實現最廣大人民群眾的最大幸福。這就要求，地方政府應明晰耕地產權，加大耕地保護的社會補償力度，提高公眾耕地保護的積極性。另一方面，地方政府應積極培育村民的參與意識，推動耕地保護的參與式治理。具體來說，一是通過制定相應的法律法規，賦權給那些與耕地保護具有利害關系的個人或組織，擴大其參與耕地保護的決策過程；二是滿足耕地保護利害相關人的要求，強調利益相關人對等的權利和責任，承擔相應的責任和義務。三是強調地方政府與村民在耕地保護中的合作治理，地方政府與村民在耕地保護中應建立良性互動的合作關系，地方政府應邀請村民代表參加耕地政策的決策過程并監督耕地政策的實施，從而確保耕地保護政策的平穩運行。

結語

伴隨人口快速增長以及城市化進程的加快，本已稀缺的耕地的快速非農化，導致耕地數量和質量日漸下滑，嚴重危及國家糧食生態安全和社會穩定?；谶@事實，中央政府采取作為嚴格的耕地保護政策措施，但并沒有完全遏制住耕地數量和質量的持續快速減少，尤其是耕地質量。盡管其主要原因之一可歸于耕地保護行政公共性嚴重缺失，致使地方政府在巨大的耕地非農化利益驅動下，大多基于自身利益的考量而與中央政府展開利益博弈，使得耕地以數量減少為主逐漸演變到以質量日漸下滑為主，最終導致耕地保護乏力。這就需要地方政府秉持公共性的理念，按照社會公共利益的要求，制定并嚴格執行以公共利益為核心價值基礎、具備公共性內涵的耕地保護制度，協調相應利害關系人的利益關系，從而提高公眾參與耕地保護的積極性，進而切實有效地保護稀缺的耕地資源，造福子孫后代。

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F301．2

A

1002－3240（2017）03－0056－06

2016-10-11

國家自然科學基金項目（71403083）和國家社會科學基金項目（13BGL115）

李國敏，湖北大學商學院副教授，博士，研究方向為住房、土地資源及環境等方面的公共政策。

［責任編校：唐 鑫］