整合式發展型流浪兒童救助保護新模式

薛在興?

一、長期滯留流浪兒童“出口”難

2003年，國務院公布并實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，國家對流浪兒童的社會政策正式從強制遣返轉變為社會救助保護。新政策實施13年來，全國有近200萬人次流浪兒童得到了及時的救助。流浪兒童救助保護的“入口”問題基本得到解決，但“出口”問題仍很突出。

（一）流浪兒童回家難

按照《流浪乞討人員救助管理辦法》，救助保護機構對流浪兒童的救助是一項短期、臨時性社會救助措施，一般不超過10天。但是，流浪兒童救助保護機構總會有一些孩子因為種種原因而無法離站，這些原因包括：一些不愿回家的頑童故意隱瞞家庭住址，一些年齡太小的幼童以及一些弱智兒童說不清家庭住址和情況，還有一些嚴重殘疾兒童聯系不到家人（冉崇謙等，2002）。在沒有確定安全的去處之前，救助保護機構放棄對流浪兒童的救助會面臨很大的風險。所以，絕大多數救助保護機構都會選擇讓這些流浪兒童待下來，成為滯留兒童。但是，這并非意味著所有的滯留兒童都是自愿的。按照相關規定，未成年流浪人員出入救助保護機構需經許可。這意味著如果一位流浪兒童在街頭遭遇事故，而他最近又是從某救助保護機構離開的，該救助保護機構將被迫面對在無法保證流浪兒童安全的前提下放棄救助的指責。所以，嚴格看管成了救助保護機構不得已的保險選擇。由于缺少自由，又擔心被送回家，一些滯留兒童事實上并不愿意留在救助保護機構，有的甚至采取激烈的方式“逃走”。

（二）流浪兒童返家更難

相較于身體上回家難，流浪兒童心理上返家更難。有媒體曾經報道，一名15歲女童九進九出廣東、湖南兩地的兒保中心，至于被送回家的流浪兒童先于救助保護機構的工作人員返回城市的個案更是不在少數。導致流浪兒童返家難的原因主要有兩個方面：首先，家庭干預和輔導缺位導致很多家庭不適宜兒童居住。家庭問題是導致兒童外出流浪的首要原因。在現行體制下，流浪兒童主要由流入地救助保護機構負責。流入地救助保護機構與兒童的家鄉通常相距遙遠，根本無力解決流浪兒童的家庭問題。在家庭問題沒有解決之前，簡單地將流浪兒童送回家對兒童是不利的。其次，對兒童回家后的后續跟進缺位。流浪兒童回家后家長和孩子都難免會有隔閡感，流浪兒童外出流浪形成的一些生活習慣和行為方式往往令家長難以接受，鄰里和同伴等對孩子異樣的眼光也會讓家長蒙羞，這些問題都需要專業的社會工作者幫助來解決。

（三）入學難

雖然民政部發布的《流浪未成年人救助保護機構基本規范》明確提出：“應當根據受助未成年人的知識結構特點、年齡、身體和智力發展水平，分別提供正規教育和有計劃的非正規教育。”但受到場地、師資等方面條件的限制，各地救助保護機構所提供的站內教育都是低層次的，非連貫性的。把受助兒童送到附近中小學校接受正規教育是一種理想的選擇，但實現起來困難重重。主要的原因是受戶籍政策的限制，同時也擔心會給管理上帶來一些麻煩，流入地教育部門不愿意接收這些流浪兒童。當然，作為救助機構來說，送孩子去上學也會加大工作量和意外風險。

（四）就業難

根據我國《勞動法》，年滿16周歲未滿18周歲的未成年人是可以就業的。事實上，對于該年齡段的流浪兒童來說，實現穩定就業是他們最好的出路。我們調查發現，各地流浪未成年人救助保護機構大都有些資源可以幫助年滿16周歲的流浪未成年人實現正規就業，但真正成功的不多。究其原因，一是受身份限制，二是對流浪未成年人的支持不夠。長期滯留兒童為了避免被送回家，他們大多選擇隱瞞自己的身份信息，他們沒有身份證，在就業時就無法與用人單位簽訂正式的勞動合同，用人單位雇傭他們按照《勞動合同法》規定屬于非法用工。有些流浪兒童就業后發生違反勞動紀律、甚至小偷小摸的行為，令雇主非常失望。出現這種情況的主要原因還是社會對這些孩子的干預不夠，以為實現就業就萬事大吉，而沒有按照全人發展的需求對其做更深入、更全面的輔導和陪伴。

導致上述困難的原因是多種多樣的，但封閉式救助模式帶來的對流浪兒童社會排斥的固化甚至強化是根本原因。流浪兒童問題的本質是社會排斥，包括家庭排斥、教育排斥、社區排斥、就業排斥和住房排斥等，不同方面的排斥相互交織、相互促進，導致流浪兒童仿佛陷入“流浪陷阱”之中（薛在興，2005）。目前封閉性機構化救助方式不僅不利于消融對流浪兒童的社會排斥，反而會進一步固化它。現行做法有很強的標簽化效應，它的基本假定是：流浪兒童是不同于一般兒童的特殊群體，流浪是一種不可接受的生活方式。封閉性的救助方式將流浪兒童與社會隔開，加深了彼此之間的隔閡。流浪兒童救助機構自成一個系統，與教育、醫療、就業、社區乃至兒童福利系統不能有效地互通信息、共享資源、自由流轉，由此導致的后果是：外部有些資源則難以進入；內部受資源限制，流浪兒童保護和服務只能限于救助為主的較低層次上。

二、未成年人社會保護試點及困難

基于對上述問題的認識，民政部于2013年開始在北京市等全國20個地區開展未成年人社會保護試點工作，2014年在全國78個地區開展第二批全國未成年人社會保護試點工作。試點明確提出，積極拓展流浪未成年人救助保護內容，政策對象從流浪未成年人擴展到困境未成年人，政策內容從消極應對轉變為強化源頭預防和綜合治理，幫助困境未成年人及其家庭解決生活、監護、教育和發展等問題，政策目標從保障流浪未成人基本生活權益提升到探索未成年人社會保護體系建設，最大限度減少未成年人流浪乞討和其他受侵害現象，促進未成年人健康成長。具體試點內容包括：建立未成年人社區保護網絡、加強家庭監護服務和監督、保護受傷害未成年人、開展困境未成年人救助幫扶、健全未成年人社會保護工作機制和完善未成年人社會保護制度等。2014年底，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部頒發《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》，對監護侵害行為做出明確界定，明確學校、醫院、村（居）民委員會、社會工作服務機構等單位及其工作人員發現未成年人受到監護侵害的負有主動報告責任。明確監護人侵害未成年人案件的處置辦法以及相關各方的責任。明確受監護侵害的未成年人臨時安置辦法以及對監護人開展教育輔導工作，對未成年人的家庭以及未成年人意愿等進行調查評估等。規定了人身安全保護裁定的條件和程序，監護人資格被撤銷的情形以及后續安置等。監護人接受教育輔導及后續表現情況應當作為調查評估報告的重要內容。 2015年年底，全國人大通過《反家庭暴力法》，為預防兒童因遭受家庭暴力而離家出走提供了法律依據。

北京市民政局于2013年頒發《關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》。北京市試點的目標是通過開展試點工作，探索在全市建立受傷害未成年人發現、報告和響應機制，開展困境未成年人救助幫扶，加強家庭監護服務和監督，構建未成年人社區保護網絡，為切實維護未成年人合法權益，建立健全民政部門牽頭協調、相關職能部門分工協作、社會力量廣泛參與的未成年人社會保護工作機制，提供可操作、可推廣的經驗做法。北京市將工作對象界定為因監護人服刑、重病、遺棄等原因實際無人監護的未成年人，因監護人經常性忽視、家庭暴力等得不到適當監護的未成年人，因家庭貧困面臨輟學和失去基本生活保障的未成年人，有流浪經歷的未成年人以及其他因被拐賣、非法雇傭等陷入困境的未成年人等5類困境未成年人。試點的內容包括開展家庭監護監督、構建社區保護機制、加強救助保護和強化教育保護等。

北京市的具體做法是通過政府購買，選擇3家社工事務所分別在朝陽區、豐臺區、密云縣有重點地開展困境未成年人社會保護試點工作。在試點街鄉初步建立起來困境兒童社會保護機制，試點取得了積極成效，但也暴露出全面建立困境兒童社會保護體系存在的一系列的困難，突出地表現在：

第一，分割性。具體包括部門分割、區域分割、體系分割等不同的方面。從我國兒童福利的制度安排來看，相關部門有國務院兒童少年工作協調委員會、民政、財政、發展改革、衛生、教育、勞動保障、司法、建設等政府行政管理部門，以及共青團、婦聯、殘聯等群眾團體。不同部門有不同的兒童政策目標，缺乏統一集中性。這些部門都參與兒童福利工作，由于缺乏協調和整合機制，在政策執行中，難免出現重復和缺失并存狀況（仇雨臨、郝佳，2009）。北京市的做法是在市級層面成立以市民政局牽頭，綜治、公安、教育、財政、人社、司法、團委、婦聯等部門為主要成員的未成年人社會保護試點工作領導小組，北京市市政府副秘書長任組長，民政局長任副組長。區縣和街鄉兩級也成立聯席會議制度，各區縣的組長是主管副區長（副縣長）。試點發現，民政在協調其他部門的時候常常會感覺力不從心。

流浪兒童救助保護涉及到流入地和流出地兩個區域，流入地政府不想管但又不能不管，流出地政府則既不想管實際也不管（鞠青，2008）。對流入地來說，流浪兒童在本地真實的生活著。管理者擔心他們會影響城市形象，會影響社會治安，一旦發生意外又會遭受輿論的譴責，所以必須予以救助管理。但是，這些流浪兒童又無法享受所在地的包括教育和醫療等在內的公共服務。如果公共服務對這些兒童完全開放，流入地財政會有意見，管理者也會擔心更多的流浪兒童會被吸引過來，進一步加大救助管理的壓力。對流出地來說，孩子不在當地，上級也沒有考核的壓力，自然是能少一事不多一事。特別是在流浪兒童無法確切知曉其家庭地址，但僅憑口音等信息判斷其家鄉時，流入地救助管理機構能否將孩子送回到流出地，救助管理機構就變得很棘手了。

流浪兒童救助保護涉及預防、救助和安置不同環節，涉及救助、福利、保護、家庭等不同體系，各個環節和體系之間共通性差。兒童救助由兒童救助部門負責，兒童福利由福利部門負責，兒童保護由兒童事務部門負責。救助與預防脫節。由于長期以來我國采取殘補型兒童保障政策，過度強調家庭在兒童養育方面的責任，傾向于認為父母會天然地把孩子養好、不會做出不利于孩子的事情。由此帶來的結果就是政府對兒童福利和兒童保護無論是在財力還是人力方面都投入不足，有效預防兒童流浪的機制遠未建立起來。在此條件下，單純的流浪兒童救助制度只能起到治標不治本的作用，救助與安置脫節。負責救助的部門不負責安置，有能力安置的部門不承擔救助的責任。在有些地方，流浪兒童在救助機構長期滯留，給機構帶來很大壓力，對流浪兒童的成長和發展也非常不利。但在另一方面，當地兒童福利院有能力提供包括基本養護、醫療和教育等在內的全面的服務，卻無法接收滯留在救助機構的流浪兒童。因為流浪兒童不具有當地戶口，進入兒童福利院的孤殘兒童則都要落實當地戶口。兒童福利和兒童保護脫節，兒童福利片面強調對兒童的津貼保障，兒童保護則更側重于免于兒童傷害，二者本是一枚硬幣的兩面，在改革過程中卻是雙軌運行。

第二，低層次。目前我國流浪兒童救助保護主要還是局限于救助層面，雖然也提供了一些發展性的服務，如教育，但總體上服務不成體系，受益人數很少，效果也不佳。究其原因，一方面是受制于流浪兒童救助保護機構的定位，另一方面也受制于流浪兒童救助保護機構有限的人力資源和服務能力。

如前所述，流浪兒童救助保護機構定位于短期、臨時性救助保護機構，由此決定了它在提供長期發展性服務方面并無優勢。從現實來看，流浪兒童救助機構編制不足，也嚴重限制了其救助能力。2016年第二季度，北京市為兒童提供收養救助的為兒童提供收養救助服務的機構為12個，人數為1,418人，而同期救助流浪兒童2200人次（北京市民政局，2016）。僅救助流浪兒童這一項工作，服務對象就是工作人員的1.5倍。密云縣救助站是一個綜合救助站，包括成年人救助和未成年人救助。整個救助站只有4個正式編制，最年輕的一位也有50多歲了。

流浪兒童救助保護的專業服務能力更是有限。在專業社工方面，北京市是全國專業社工隊伍發展比較迅速的地區，截至目前，全市有持證社工超過2萬人（童曙泉、劉威，2016）。截至2013年8月，全市已在16個區縣成立59家社會工作事務所，有約400名專職社工、300名兼職社工和8800名志愿者參與社工事務所工作（北京市社會工作建設辦公室，2013）。近3年來北京市社會工作事務所又有進一步的增加，但是，即使這樣，社工的力量也還是遠遠不夠的。按照全市12萬困境兒童計算，即使全部持證社工都只服務于困境兒童，平均一個社工就要服務6個孩子。北京市目前有320個街鄉，所有的社工事務所都參與到兒童保護工作中來，平均每個街鄉也只能分配到1名專職社工。而這意味著社工事務所助老、助殘以及服務社區等大量的其他工作都要停下來。

以上并不意味著流浪兒童救助保護長期只能停留在救助層次。事實上，流浪兒童救助保護機構應該扮演的是一個“中途之家”的角色。對于那些短期內即可聯系到家人的孩子盡快安排其回家，對于短期無法聯系到家人的孩子則根據孩子的情況和需求轉介到合適的機構，由后者提供長期發展性服務。

三、整合與發展——流浪兒童救助保護的未來目標

從強制遣返到社會救助，我國流浪兒童福利制度邁出了重要一步。但是，在我國社會結構發生根本性變革的今天，流浪兒童救助保護必須放在兒童福利整體制度之中來考慮和安排。未成年人社會保護試點正在朝這個方向努力，它將服務重點放在兒童流浪的源頭預防上，通過一系列支持性社會政策和社會服務，不斷改善孤兒、事實無人扶養兒童、重病重殘兒童以及不當監護兒童等困境兒童的生活境遇，有利于減少流浪兒童的發生，有利于流浪兒童更好地回歸家庭。但從長期來看，按類別劃分“困境兒童”的做法依然會通過“標簽效應”強化社會對他們的排斥，一系列的福利政策加之社會貶抑也會導致他們的自我排斥，這無論對于他們最終走出困境還是兒童成長都是不利的。

長期來看，整合與發展是流浪兒童救助保護的未來發展目標。理想的流浪兒童服務模式應該是“沒有”流浪兒童或者說不是專門針對流浪兒童的服務模式。兒童不是因為流浪而需要救助保護，而是因為流浪給兒童帶來的一系列潛在的傷害危險而需要救助保護；不是只救助流浪這個階段，而是將流浪預防、流浪救助和長期安置有機結合起來。發展是兒童成長的第一要務，每個兒童都要發展的需要和可能。在救助的基礎上，以兒童發展為目標設計兒童服務的整體方案，因人而異提供專業性服務，流浪兒童也同樣會成為社會建設的生力軍。

（一）從分割到整合

首先，救助保護體系的整合。打通流浪兒童預防、救助保護和安置三個環節，保證服務的連貫性；困境兒童社會保護、適度普惠的兒童福利體系、未成年人權益保護和反家庭暴力等制度和項目要相互配合，盡力避免兒童流浪行為的發生，幫助返家兒童能夠更好地融入到家庭之中；社區普遍建立兒童保護機構，既面向本社區的兒童提供各項服務，也面向流浪兒童和流動兒童提供服務，社區內公共服務資源向本社區和非本社區兒童平等地提供。

其次，救助保護主體的整合。整合民政系統下的救助和福利資源、人力資源和社會保障系統下的勞動就業資源、教育系統下的學校資源、婦聯系統下的兒童保護資源、共青團系統下的青少年服務資源，以及公安、人民法院和社區等各方面的資源，群策群力，共同做好流浪兒童救助保護工作。目前迫切需要的是建立綜合協調機構，或者賦予某個機構這方面的權責，綜合協調各方面的力量。

第三，救助保護區域的整合。協調好流浪兒童流入地和流出地之間的關系，在兒童利益優先的原則之下，在信息共享的基礎上實現兩地的資源整合。流入地要像對待本地兒童一樣對流浪兒童進行保護，開放教育、住房、就業等各方面的資源；流出地要主動接回孩子，對待安置流浪兒童做好家庭評估和干預工作，對返家的流浪兒童要做好安置后服務工作，對不能返家的流浪兒童做好妥善安置。

（二）從救助到發展

首先，對流浪兒童的救助保護不僅基于人道主義，更是基于兒童權利。《聯合國兒童權利公約》第2條規定：兒童必須受到特別的保護，并應用健康的正常的方式以及自由、尊嚴的狀態下，獲得身體上、知能上、道德上、精神上以及社會上的成長機會。我國《未成年人保護法》也明確規定：未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利，國家根據未成年人身心發展特點給予特殊、優先保護，保障未成年人的合法權益不受侵犯。未成年人不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法平等地享有權利。

其次，只有發展才能為流浪兒童提供更好的保護。此處所謂的發展，既指服務不應局限于滿足流浪兒童衣食住行和安全等基本需要，而要通過幫助流浪兒童重新融入家庭或者替代性安置使其獲得最優的成長環境，通過教育、培訓等幫助流浪兒童成長為社會有用之才等；也指從發展的視角來看待流浪兒童，相信流浪兒童及其家庭有改變的可能，當下政策和服務應有利于其未來的成長。

第三，從發展型社會政策的視角來看，今日對流浪兒童的投入就是對未來經濟和社會發展的投資。1968年，聯合國第一屆國際社會福利部長會議提出了“發展型社會福利”的觀點；1979年，聯合國經濟及社會理事會通過《加強發展性社會福利政策活動方案》，重申了“發展性社會福利”的新理念。1990年代中期以來，OECD國家實施了一系列包括兒童教育和服務在內的新的社會政策，取得了良好成效。發展型社會政策的核心觀點是將社會政策看成是一種社會投資行為，認為社會政策對提高勞動力的素質有直接的作用，社會政策是對人力資本的投資。對流浪兒童救助保護，業界流傳著一句話：“今日多一個救助保護機構，明天就少建一座監獄。”此話雖然偏消極，但也道出了流浪兒童救助保護對于預防流浪兒童走上歧路、健康發展的重要意義。

參考文獻：

[1]北京市民政局：《2016年社會服務統計季報表（二季度)》，北京民政信息網，http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/tjjb/2016-07/119493.shtml.

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[3]鞠青，《中國流浪兒童研究報告》，北京：人民出版社，2008年，第88頁。

[4]仇雨臨、郝佳，《中國兒童福利的現狀分析與對策思考》，《中國青年研究》，2009年，第2期。

[5]冉崇謙、唐華碧、文蘭，《達州市流浪兒童救助保護工作調查》，《社會福利》，2002年，第12期。

[6]童曙泉、劉威，《本市持證專業社工已達兩萬人》，《北京日報》，2016年3月16日，第7版。

[7]薛在興，《社會排斥理論與城市流浪兒童問題研究》，《青年研究》，2005年，第10期。