中國共產黨黨內監督制度建設的歷史考察與經驗啟示

杜楠楠

(中共中央黨校 研究生院 北京100091）

中國共產黨黨內監督制度建設的歷史考察與經驗啟示

杜楠楠

(中共中央黨校 研究生院 北京100091）

建黨以來，黨內監督的制度建設在曲折中逐步發展完善，呈現波浪式的發展態勢，監督手段由政治運動轉向制度建設，不斷在時代創新中豐富發展。回顧我們黨黨內監督的制度建設歷程，總結其基本特點和經驗，有利于進一步推進黨內監督制度建設。加強黨內監督制度建設要在堅持黨的領導、堅持民主集中制、堅持改革創新的基礎上，汲取人類政治文明的有益成果，強化黨員監督權利，重視制度建設，以執行成效為目標，全面提升黨內監督制度有效性。

制度建設 黨內監督 經驗總結

一、中國共產黨黨內監督制度建設的實踐歷程

回顧中國共產黨黨內監督制度建設的道路，大致可以分為五個階段：

1.建黨初期和大革命時期，黨內監督的初步探索與實踐。建黨初期，我們黨就十分重視黨內監督。黨的四大指出，在黨內應當“實行民主集權主義”。1926年12月，中央又提出“在黨和工會中試行德末克拉西，放任同志在工作中去學習”，[1]（P276）提出發揚黨內民主，調動黨員和黨的干部的積極性問題。1927年7月，黨中央在《中國共產黨第三次修正章程決議案》中正式提出實行民主集中制原則。雖然這一時期發生了陳獨秀右傾投降主義錯誤和“左”傾盲動主義錯誤，遭遇了大革命失敗，但是黨內民主生活還是比較正常的，許多問題可以在黨內正常討論，黨員對黨的領導人也可以批評監督。

大革命時期，我黨注重加強黨內教育，以防止和糾正腐化現象。1926年8月，我們黨頒布了《堅決清洗貪污腐化分子》，這是黨內第一個反腐敗文件。伴隨著大革命高潮，工農運動蓬勃發展起來，黨組織進一步擴大，一些投機分子借大革命之機，混進黨內侵吞公款、化公為私，動搖黨的群眾基礎。《堅決清洗貪污腐化分子》指出要嚴格制止黨內腐化現象的發生，要求各地黨組織堅決清洗貪污腐化分子。文件指明：“一個革命的黨若是容留腐化分子在內，必然會使他的黨陷于腐化，不但不能執行革命的工作，且將為群眾所厭棄。所以應該很堅決的清洗這些不良分子，和這些不良傾向奮斗，才能鞏固我們的營壘，才能樹立黨在群眾中的威望。”[2]（P313）

2.第二次國內革命戰爭時期，黨內民主氣氛受到干擾，黨內監督受到破壞。1927年8月7日，中共中央召開八七會議，提出“必須發揚黨內民主，使黨的中央領導人受到黨員群眾監督。”會議強調：“加強黨的民主監督，有助于黨的領導集思廣益，使之少犯或者不犯嚴重的錯誤”。[2]（P146）1928年，中共六大將黨的民主集中制確定為中國共產黨的組織原則。中共六大以后，由于注意吸取大革命時期的教訓，黨內民主集中制的貫徹情況比較好。但是此后，違反民主集中制的現象一再發生，甚至到了非常嚴重的地步。1930年6月至9月，李立三在實際主持中央工作時，推行“左”傾冒險主義方針，大搞“一言堂”，壓制黨內不同意見，甚至對批評他的同志實行紀律制裁。此外，這一時期，以王明為代表的黨內主要領導人獨斷專行，剛愎自用，聽不進別人的意見和批評，黨的領導層對他只有服從的義務，沒有監督的權力，完全喪失了民主的氣氛，有些同志還為此受到政治迫害。

3.從遵義會議到50年代后期，黨內民主生活恢復正常，黨內監督健康發展。1935年1月15日，在黨和中國革命的危急關頭，遵義會議按照民主集中制原則扭轉了革命形勢，會議指出“為著實現黨面前的新的巨大的任務，要求蘇區的黨及每一個黨員的工作積極化，活躍化；要達到這個目的，必須發展黨內的民主，實行黨內生活民主化。”[3]（P234）這是中國共產黨在政治生活中總結經驗教訓的結果。黨中央十分重視黨內民主監督，一方面，戰爭時期形成的監督機制仍然發揮主導作用；另一方面，我黨開始探索適應執政黨建設特別是和平時期執政黨建設的黨內監督機制，逐步發展黨內民主監督，黨內監督建設取得巨大成績。主要表現在：第一，成立了黨內專門監督機構；第二，強調集體領導，反對個人崇拜；第三，重視發揮各級代表大會和全委會的作用；第四，在一定程度上完善了選舉制度；第五，保護黨員發表不同意見的權利。毛澤東十分重視保護黨內不同意見，他說：“所謂團結，就是團結跟自己意見分歧的，看不起自己的，不尊重自己的，跟自己鬧過別扭的，跟自己做過斗爭的，自己在他們面前吃過虧的那一部分人。”[4]（P521）這個時期解決問題不是用“大批判”的方式，而是通過學習、討論、自我批評的方式。

4.從1957年到1976年，黨內監督遭受挫折。1957年的整風反右派運動，1959年的反右傾運動，60年代中期的“四清”運動，直到十年“文化大革命”運動等，這一時期黨的建設思想發生偏差，黨內民主生活不正常，人民民主監督和黨內監督受到削弱甚至破壞，以至無法開展，使黨和國家遭受嚴重損失。

5.黨的十一屆三中全會以后，黨內監督逐步恢復和健康發展。以1978年黨的十一屆三中全會為起點，黨的民主政治生活和黨內監督體系逐步恢復到馬克思主義正確軌道上來。十一屆三中全會以后，我們黨高度重視、反復強調加強黨內監督，黨內監督理論和實踐有了新發展，取得了很大的成績。首先，加強了對黨內監督重要性、緊迫性的認識。中國共產黨作為執政黨，掌握著國家權力，權力運行要以有效的制約和監督作為保證。十八屆六中全會審議通過《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》）和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》），《準則》在總結以往經驗的基礎上，詳細規定了黨內監督的具體制度。《條例》明確提出要加強對權力的制約監督，建立科學合理，制約有效的權力運行機制，加強黨內監督的執行和決策環節，真正做到權為民所用。其次，完善了黨內監督的法律法規。黨的十一屆三中全會以來，幾屆領導人都十分重視民主監督制度的建設，中央先后頒布了十幾部有關黨內監督的文件，有助于開展黨內民主，強化黨內監督，促進黨的團結統一，始終將為百姓謀利益作為辦事情想問題的最終落腳點。第三，明確了黨內監督的重點對象是領導干部和領導機關。《條例》規定：“黨內監督的重點對象是黨的各級領導班子和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人”，[5]權利越大，對權力的監督就越大，能不能正確使用權力，關系著黨和國家的前途命運。第四，重新建立并健全了黨內監督機構，各級紀委是黨內監督機關，專司黨內權力監督，由同級黨委和上級紀委領導展開工作，在監督領導干部的權力行使、查處違紀犯罪案件方面具有相對獨立性。

二、中國共產黨黨內監督制度建設的基本特點與經驗總結

1.黨內監督制度建設的基本特點。第一，建黨90多年以來，黨內監督制度在長期實踐中呈現出曲折發展、波浪式前進的特點。縱觀建黨以來黨內監督制度建設的基本歷程，我們可以看到黨內監督制度建設并不是一帆風順的，1957年以前，黨內具有良好的民主監督氛圍，雖然也經歷了許多曲折，但是起到了有效的監督作用。十年文革，黨內監督制度受到削弱和破壞，相應的監督制約作用也沒能發揮出來。十一屆三中全會后，鄧小平在全黨確立了解放思想、實事求是的思想路線，總結歷史經驗教訓，指明黨內監督在制度建設上取得了顯著成績，經歷了初步形成、曲折發展和日臻完善的過程，逐步形成了黨內監督的制度體系。制度的建設往往落后于實踐，隨著時代變遷和社會進步，黨內監督制度建設具有長期性，任重而道遠，還需要不斷健全和完善。認識來源于實踐，建黨以來的實踐經歷使我們黨在曲折發展中逐步認識到監督制度建設的重要性。

第二，黨內監督手段由政治運動轉向制度建設。我們黨在民主革命時期依靠政治運動解決黨內重大問題和整頓黨內風氣。例如1942年黨內整風運動，1951年整黨運動，1957年反右整風運動，1959年反右傾運動，60年代中期的“四清”運動，1963年的農村黨組織的整頓，等等。這種通過政治運動解決黨內監督問題的方式，帶有不穩定性，會產生政治波動，不利于社會主義現代化建設，還有可能給黨、國家、人民帶來危害。十一屆三中全會以后，黨中央高度重視黨內監督問題，糾正了過去搞政治運動不正常的狀態，頒布了《關于黨內政治生活的若干準則》，使黨內監督制度建設逐步走上正軌，實現了以政治運動為監督手段向以監督制度建設為主體的轉變，為制度治黨奠定了堅實基礎。

第三，黨內監督制度建設在繼承中創新發展。新的歷史條件下，我們黨堅持解放思想、實事求是，逐步走出一條從制度上建黨的新道路。1956年9月我黨召開中國共產黨第八次全國代表大會，鄧小平指出：“我們需要實行黨的內部監督，也需要來自人民群眾和黨外人士對我們黨的組織和黨員的監督。”[6]（P253）江澤民堅持與時俱進，繼承和發展了鄧小平制度建黨的思想，強調要對領導干部進行全方位監督，建立自上而下和自下而上以及黨委內部的監督制度。胡錦濤在以往關于黨內監督制度建設思想的基礎上，指明黨內監督理論與實踐相結合的重要性，加深了對黨內監督制度建設的認識。十八大以來，以習近平為核心的黨中央更重視從制度上治黨，提出將權力關進制度的籠子，頒布實施了黨內監督制度建設的若干重要法規，為全面從嚴治黨提供制度保障。新中國成立以來，黨的中央領導集體總結新的時代經驗和時代特點，全面創新黨內監督，形成了黨內監督制度的新局面。

2.黨內監督制度建設的基本經驗。總結歷史，回顧過去，我們得到這樣的結論：發展黨內民主，健全黨內監督，既要靠教育，也要靠制度。在建立“監督、制度、教育并重的懲治和預防腐敗體系”中，制度是核心。以制度監督權力的行使，從宏觀方面說，是將黨的主張和全體黨員的意志，通過民主程序上升為黨的法規，建立限制權力行使的監督機構，監督制度和機制；從微觀層面上說，制度規定了權力相對應的責任，使權力在行使過程中被控制在合理的界限之內，用穩定健全的制度來推進黨內監督的民主建設，使其不因領導人的更迭而存廢，不因領導人想法的改變而改變。

一是加強黨內監督制度建設，必須強化黨的領導。我們分析黨內監督制度建設要在黨的領導下展開，黨內監督制度建設從根本上說就是以堅持黨的領導為出發點，以增強黨的執政能力為根本目的，堅持黨的領導是科學社會主義的基本原則，更是探討改革和完善民主監督制度的前提。作為一個制度體系，黨內監督制度由多種長期、復雜、多樣的制度構成，各項制度相互配合、相互協調、相互制約，離開黨的領導，建立起來的各項制度在調解黨內各種關系上就不可能真正發揮效用。黨內監督制度建設是在黨的領導下有序進行的，脫離黨的領導，監督就會陷入混亂無序的狀態。總之，黨的領導是建設和完善黨內監督制度的重中之重，以改革和完善黨的領導為目的進行黨內監督制度建設是我黨在長期實踐中的經驗總結。

二是加強黨內監督制度建設必須堅持民主集中制。民主集中制是我們黨的根本組織原則，要求少數服從多數，離開這一原則，黨就無法形成統一意見和統一意志。實踐證明，黨內監督效力的發揮需要對民主集中制原則的具體運用，即自上而下的監督和自下而上的監督。黨內民主的健康發展是加強黨內民主監督的重要保障，是無產階級政黨健康發展的重要基礎。鄧小平強調：“無論黨內監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風。”[6]（P258）文革期間，“左”的思想盛行導致個人專權，黨內民主生活失常，監督失效，造成了十年混亂的局面。所以，黨內監督制度建設要堅持民主集中制，從而促進黨內民主，維護黨的團結統一。

三是推進黨內監督制度建設改革創新要堅持“解放思想、實事求是、與時俱進”。“解放思想、實事求是、與時俱進”是中國共產黨人探索中國特色社會主義始終堅持的科學精神和思想原則，解放思想意味著破舊立新，只有思想解放了才能突破體制束縛，深化黨內監督制度建設，完善黨內監督制度。實事求是要求我們按照客觀規律辦事，辦任何事情都不能脫離中國實際，黨內監督制度建設是根據具體的國情、黨情制定的，只有在人民群眾、黨員干部、黨的組織中展開調查研究，才能制定出符合中國實際、具有中國特色、真正有效的黨內監督制度。與時俱進體現了改革創新的時代品質，黨的十八大以來，國情、黨情都發生了重大變化，新情況、新問題需要我黨與時俱進、把握時代脈搏，用發展了的馬克思主義指導理論創新和實踐創新，改革和創新黨內監督制度，將權力關進制度的籠子。

四是吸收和借鑒人類政治文明的有益成果。建黨以來，黨的制度建設實踐告訴我們，關起門搞建設是行不通的，拒絕吸收和借鑒人類政治文明的有益成果是不可取的。黨的十八大以來，世情國情黨情都發生了重大變化，西方敵對勢力的虎視眈眈，社會矛盾的加深以及黨內腐敗現象嚴重，急需加強黨內監督制度建設。西方政黨制度是近代以來西方政治文明的一大創造，在實際運作中積累了許多經驗，許多成功的做法值得借鑒和學習，在堅持社會主義根本制度不動搖的基礎上，在具體運行機制方面，以批判的眼光和包容的胸襟借鑒西方政黨制度的優勢，對于拓寬制度建設思路、豐富制度建設內容具有積極作用。

五是黨內監督制度要規范化、法律化和程序化。黨的建設經驗反復證明，制度建設是黨的建設的重要組成部分，貫穿于我們黨的建設的各個層面。鄧小平強調，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”[7]（P333）為了確保制度有效性，使制度不因領導人改變而改變，不因領導人想法改變而改變，就需要制度更加法律化、規范化、程序化。法律化保證了制度實施的權威性，規范化和程序化保證了制度的可操作性，制度的法律化、規范化和程序化貫穿于黨內監督制度施行的過程中，是最基本的要求。全面深化改革新情況，全面從嚴治黨新要求，社會主義市場經濟新發展，使中國共產黨面臨新挑戰，在由人治向法治轉變的過程中，要以制度為保障，黨內監督制度作為黨內制度的重要組成部分，需要建立結構合理、科學有效的黨內監督制度體系，在促進黨的建設和發展過程中進一步鞏固黨的執政地位。

三、中國共產黨推進黨內監督制度建設的幾點思考

十八大以來，黨中央加大黨內監督制度建設，頒布了多部法律法規，夯實了黨內監督的制度基礎，但在實際操作過程中還應關注以下問題：

1.強化黨員監督權利。第一，拓寬黨員行使民主權利渠道。在黨內施行黨務公開，推行民主推薦、民主選舉、民主考核、民主評議領導干部等制度，健全黨員大會、黨代表會議，逐步建立健全黨內監督機構和制度，例如舉報制度等，完善黨委會和常委會制度，暢通班子內部監督渠道。第二，改善黨內環境，推進黨員行使民主權利。在黨的作風方面，要根除黨內家長制作風，并積極樹立民主作風。密切黨內干群關系，使黨員干部和群眾之間形成良性互動，創造適宜黨員行使民主權利的客觀環境。鼓勵對黨內不良現象的舉報，堅決保護檢舉者的權益。第三，努力培養黨員的權利意識。要組織黨員學習黨的章程，了解黨員的權利義務，教育培養黨員的權利意識。其次，強化黨員權利意識要健全黨內民主集中制，改掉有悖于黨內民主的習慣做法，把那些有利于黨員有效行使民主權利的制度固定下來。第四，加強黨員權利的保障和救濟。從黨內法治的思路出發，樹立黨章權威，嚴格按照黨章辦事，嚴肅黨內紀律，保護黨員權利神圣不可侵犯。

2.理順黨內監督體制。新形勢下建設黨內監督制度需要理順黨內監督體制。首先，完善紀委在同級黨委與上級紀委領導下進行工作的體制機制，同時要保持檢查機關自身獨立性。其次，明確檢查機關具體職責。黨內監督是針對每一個黨員的，主要內容包括：遵守黨的章程和其他黨規黨法，對貫徹黨的方針政策及工作部署情況進行監督，對遵規守法，堅持依法執政的情況進行監督，對貫徹執行民主集中制的情況進行監督，對黨員權利行使的情況進行監督，對選拔任用干部工作進行監督，對密切聯系群眾的情況進行監督，對黨風廉政建設進行監督。理順黨內監督體制還要擴大檢查機關實際權力。黨的檢查機關具有其他機關不可替代的功能和作用，為了確保檢查機關正常行使職權，首先要明晰檢查機關和執行機關之間的關系，建立檢查機關對執行機關的否決機制和質詢機制。

3.健全黨內監督制度。制度法規用來規范黨內政治生活，為黨內監督提供了依據。黨內監督制度由組織制度、領導制度、工作制度、生活制度以及監督制度五方面構成。組織制度包括組織原則、機構設置以及干部培養、選拔、使用的規范和準則，如：干部輪崗制度、職務任期制度、差額選舉制度、干部交流制度、親屬回避制度。領導制度涉及黨的各級領導機關和領導干部，是其在領導活動中應該遵守的行為規范和準則，如：分工負責制度、集體決策制度。工作制度是指包括事務公開制度、職務開銷制度、請示匯報制度等有關黨的日常工作的規范和準則。生活制度是涉及民主生活和權力保障的有關黨的日常生活的規范和準則。監督制度是關于黨內紀律檢查的規范和準則，內含民主評議制度、干部考核制度、離任審計制度、家庭重大事項報告制度、家庭財產申報登記制度。為了充分發揮制度的約束和規范作用，具體制度的制定要具有完整性、統一性、超前性和可操作性，要權隨法出、依法辦事，規定權力的邊界，權力范圍內允許做什么，禁止做什么，一旦超越權力的范圍就應該受到相應的處罰，制度法規還要規定違法亂紀由誰處理，如何處理，做到有法必依，違法必究，從而確保制度法規的有效性和權威性。

4.完善黨內監督機制。黨內監督由多重要素構成，包括監督主體、對象、內容、程序、方式，各要素相互依存、相互制約、相互作用，共同構成了黨內監督的體制機制。完善黨內監督機制要不斷完善黨內選舉制度，不斷完善差額選舉，逐步擴大直接選舉，適時引入競爭機制。其次，完善黨內監督機制還要充分發揮輿論監督作用。大數據時代，黨員和人民群眾有更多的渠道表達自己的意志，從而對涉及黨務、國務以及人民群眾切身利益的重大社會事務進行監督。另外，積極開展民主評議活動也是完善黨內監督機制的重要內容。民主評議包括個人述職、群眾評議和組織考察三種方式，力求全面客觀公正地對黨員干部作出評價，對違法亂紀、嚴重失職的干部應予以罷免，從而體現制約監督的剛性，對那些無視黨員和群眾意見，任意妄為、隨心所欲的領導干部形成有效的制約。要保證黨員民主權利。切實保障廣大黨員行使檢舉權、申訴權和控告權，暢通黨內民主生活渠道，保障廣大黨員在檢舉、申訴和控告之后不受打壓，加強監督保障制度建設，制裁違法亂紀行為，支持和表彰堅持原則敢于監督的黨員。第五，要對領導干部的行為進行有效約束，其中重點應放在制約權力、控制資金、規范行為和嚴格管理等環節上，定期進行橫向交流和崗位輪換，以防止領導干部在一個崗位上工作時間過長所誘發的腐敗行為。建立領導集體決策制度，集體討論決定涉及黨的工作部署、黨的路線方針政策、重大建設項目安排、干部任免和調動，大額資金使用以及關系人民群眾利益的大事。

[1]中共中央文件選集（第一冊）[Z].北京：中共中央黨校出版社，1982.

[2]中共中央文件選集（第二冊）[Z].北京：中共中央黨校出版社，1982.

[3]中共中央文件選集（第三冊）[Z].北京：中共中央黨校出版社，1982.

[4]逢先知，金沖及.毛澤東傳[M].北京：中央文獻出版社，2003.

[5]中國共產黨黨內監督條例[N].人民日報，2016-10-27.

[6]中國共產黨章程匯編（一大～十八大）[Z].北京：中共中央黨校出版社，2016.

[7]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.17

責任編輯：李洪濤