新疆草原生態補償實施成效分析*

吳娟

（中共新疆區委黨校 經濟學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

新疆草原生態補償實施成效分析*

吳娟

（中共新疆區委黨校 經濟學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

草原是新疆畜牧業發展的基礎和生態環境的重要組成部分。為解決草原生態問題，新疆從2000年開始實施退牧還草等工程，從2011年開始重點實施草原生態獎補，至今已經在經濟、社會、生態等方面取得了一定成效，并且在實施生態獎補的過程中，積累了豐富經驗，體現在加強前期宣傳，提高農牧民的認識和參與積極性；以生態補償工程實施為契機推進地方產業發展；借生態補償之勢壯大農牧民專業合作組織，發展現代畜牧業；多樣化補償形式共同提升農牧民自我發展能力；因地制宜推進生態補償；整合項目資金，充分利用各類資源等方面，對解決草原生態問題具有一定的借鑒意義。

新疆 草原 生態補償 成效

一、新疆草原生態補償實施歷程

草原是廣大牧民賴以生存的物質基礎，是新疆畜牧業發展的基本要素。新疆草原面積達8.6億畝，但是新疆畜牧業發展長期處于四季游牧、數量擴張的傳統模式。有數據表明，1996～2006年，新疆牧業人口從80萬人增長到120萬人，由16萬戶增加到27萬戶。同時，牧區牲畜數量由1 900多萬頭（只）增加到2 400多萬頭（只），這種粗放式的增長對草原生態環境造成嚴重破壞，牧區草原過載，使得80%以上的草原出現不同程度退化，嚴重退化面積超過50%，[1]草原生態持續惡化。在這種形勢下，為從根本上解決草畜不平衡，促進新疆畜牧業結構調整和優化，轉變傳統草原畜牧業生產方式，從制度上保障農牧民的權益，調節生態保護相關利益者的經濟關系，新疆開始實施草原生態補償。

1.2000～2010年實施退牧退耕還草工程。21

世紀初，草原生態持續嚴重惡化，影響逐漸擴大，引起國家高度關注，先后頒布了關于退耕還林還草、加快草原畜牧業發展、草原保護與建設等的政策意見，首次提出了建立基本草地保護制度、實行草畜平衡等制度，之后又不斷對相關政策進行了完善。

新疆在2000年啟動退牧還草、退耕還林工程。用十年時間推行禁牧、輪牧、休牧的制度。一方面對可利用天然草場進行科學規劃，劃定永久性禁牧草場、休牧草場、減牧輪牧草場；另一方面，積極建設人工草料地，改良天然割草地，滿足舍飼要求。通過一系列舉措，新疆2006～2010年完成退牧還草工程13 145萬畝，其中禁牧4 390萬畝，休牧8 095萬畝，劃區輪牧660萬畝。退牧還草工程區植被蓋度提高5%～15%，平均地上生物量提高5%～24%，草原生態惡化趨勢得到初步遏制，提高了草場資源的使用效率，建立了天然草原生態修護系統，解決了草原退化問題，改變了傳統的畜牧業生產方式，為新疆牧業地區的可持續發展奠定了基礎。

2.2011～2015年實施草原生態補獎政策。從2011年起，國家在新疆等省區市開始實施為期五年的草原生態獎補政策。由中央財政資金補貼禁牧、休牧、輪牧所帶來的損失，獎勵草畜平衡，以及對牲畜良種、牧草、牧民生產資料等進行補貼。獎補標準為：草畜平衡獎勵每年每畝1.5元；牧草良種補貼每年每畝10元；生產資料綜合補貼每年每戶500元；禁牧補償每畝6元，最低為3 000元，最高為5 000元的范圍作為每年每人的補償額度，并明確了5年補償期限。這標志著草原生態保護從早期的退牧還草階段進入到了科學有序、正向激勵的生態獎補階段，對我國草原生態的保護具有戰略意義。

表1 新疆草原生態保護獎勵機制政策內容及獎勵補助情況表

新疆于2011年在國家草原生態獎補政策框架下制定了《新疆草原生態保護獎勵機制政策實施方案》，將國家投入的19.07億元用于1.515億畝的草原禁牧和5.385億畝的草畜平衡補助獎勵，并對人工種植的578萬畝草場實施了良種補貼,對27.58萬戶牧民進行了生產資料綜合補貼。獎補力度之大、覆蓋面之廣前所未有。2012年《新疆維吾爾自治區草原禁牧和草畜平衡監督管理辦法》出臺，為推進禁牧，實施草畜平衡提供了進一步的指導。

同時在這一過程中，新疆還結合地方實際，靈活運用政策來實施草原生態補償。一方面將國家禁牧補助標準從每畝6元調整為5.5元，調整后結余的7 500萬元（0.5元/畝×1.5億畝）用于自治區150萬畝水源涵養區的禁牧補助，平均每畝補助達到50元。這一做法不僅保障了禁牧的落實，同時還促進了風景區建設和自然遺產的申報工作。另一方面，新疆還專門從草原生態保護補獎金中拿出1 000萬元對大型種草企業、集團進行農田機械、基礎設置補助，大力推廣人工飼草集約化規模化種植。充足的飼草料供應對穩定牛羊肉價格、促進牧民增產增收起著至關重要的作用。

截至2014年年底，全疆已經對27.58萬戶牧民進行了生產資料綜合補貼，對1 963.072萬畝牧草實施了良種補貼，累計發放草原生態獎補95.35億元，覆蓋31.45萬戶農牧民，牧民戶均政策性收入6 064元。[2]這些實質性的補償政策及資金，有力地推進了新疆草原生態的保護工作，促進了新疆傳統畜牧業的升級。

3.2016年啟動新一輪的草原獎補。在總結過去草原生態保護工作經驗的基礎上，2016年11月，自治區通過了《新疆維吾爾自治區落實草原生態保護補助獎勵政策實施方案（2016年）》，開啟了新一輪的草原生態補償工作。該輪草原生態保護補獎機制將落實草原補助獎勵總面積6.91億畝，其中禁牧草原15 010萬畝，實施草畜平衡化管理54 090萬畝。每年發放補助獎勵資金24.7725億元，標準為：對水源涵養具有重要保護作用的山地草甸類草原以及山地類自然保護區的禁牧補助為每年每畝50元；對退化嚴重的溫性荒漠、高寒荒漠和高寒草原禁牧補助為每年每畝6元；對非禁牧區科學實施草畜平衡，按照每年每畝2.5元進行補助。

二、新疆草原生態補償實施效果

實施草原生態保護以來，我國草原生態明顯好轉，經過十幾年的保護和恢復，新疆草原生態環境明顯改善，經濟和社會效益凸顯。

表2 2011～2015年新疆牧業半牧業縣（市）GDPGDP情況（單位：億元）

接上表：

1.經濟效益。第一，經濟實力不斷提升。從新疆木壘、和靜、新源、托里、阿勒泰、布爾津等22個牧業縣（市）和烏魯木齊縣、哈密市、奇臺、溫宿、鞏留、額敏等15個半牧業縣的情況來看，在實施草原生態補償的2011～2015年間，這些牧業地區的經濟實力不斷增強。這些地區的GDP由2011年的1 193.82億元增長到2015年的1 910.79億元，五年間增長了60%，在拉動地區經濟實力增強的眾多因素中，草原生態補獎作為其中之一，通過轉移收入、提升第一產業發展水平等多條路徑在其中發揮重要作用，并且對這些牧業地區未來經濟發展質量的提升將持續產生長遠的積極影響。

第二，財力逐漸增強。仍以22個牧業縣、15個半牧業縣為例，2011～2015年間，這些地區的一般公共預算收入從102.65億元增至168.08億元，五年間增長了64%。（見圖1）除卻這些地區中個別縣市經濟基礎較好外，大部分地區都依靠傳統畜牧業，因而從一般公共預算收入構成來看，它包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上解收入，因而草原生態獎補的直接經濟效益，是通過轉移支付對地方財力的增長發揮作用。

圖1 2011～2015年新疆牧業、半牧業地區一般公共預算收入數據來源：新疆統計年鑒2012～2016年。

第三，消費水平不斷提高。2011～2015年草原生態獎補政策實施的五年中，新疆牧業、半牧業地區的城鄉居民尤其是牧民的消費水平也在不斷提高。以社會消費品零售總額為例，五年間從40.19億元增長到73.7億元，農牧民消費水平持續上升。（見圖2）

圖2 新疆牧業地區縣（市）農村社會消費品零售總額變化情況

如前所述，草原生態獎補金等各類相關政策補助使得全疆牧民戶均增收6 064元。這筆政策性轉移支付增加了牧民的收入，一定程度上提高了其生活水平，進而拉動了生活和生產資料消費的增長。

第四，牲畜飼養量不斷增加。草原生態補償的實施有力促進了新疆草原生態環境的改善，草原生產力得到保護和提高。在禁牧加補償等手段作用下，牧民由最初的被動減少牲畜量、放棄四季游牧生產方式逐漸轉變為主動建圈舍飼養、積極探索加大家畜改良，提升了養殖水平，畜牧業綜合生產能力不斷提高。從2011～2015年這五年來看，牛羊等牲畜的飼養量不斷上升，分別從318萬頭（只）、3 016萬頭（只）增加到397萬頭（只）、3 996萬頭（只）。（見圖3）牛羊的出欄頭數也從2011年的203.9萬頭（只）、2 913.83萬頭（只）上升到247.29萬頭（只）、3 444.06萬頭（只）。牲畜飼養及出欄數量的大幅增加，更好地證實了生態獎補對畜牧業的發展起到的不是限制而恰恰是促進作用。這種生產能力的提高將直接促進當地第一產業的發展和結構的優化。

圖3 2011～2015年牲畜飼養量

2.社會效益。新疆牧區實施生態補償以來，對提高基本公共服務水平和婦女地位的改善等方面都有積極作用。

第一，從基本公共服務來看，2011～2015年牧業半牧業地區的公共服務能力都在增強，城鄉居民在上學、就醫等方面的便利程度相對上升；廣播、電視的覆蓋率也在提高，居民的文化生活水平有了一定提升。截至2015年底，新疆牧業及半牧業地區自來水受益村達到2 066個，通有線電視的村1 855個，通寬帶村達到1 992個。公共服務覆蓋面的擴大和水平的提升，極大地提高了新疆農牧民的生活品質。

第二，隨著生態補償的推進，農牧區的婦女地位有了極大的提高。以傳統養殖業為代表，草原生態補償政策撼動了沿襲已久的放牧方式，改變了農牧民的觀念，使得很多牧區的勞動力解放出來，開始向其他產業轉移，其中包括大量長期以來只能從事家務勞動的婦女。以木壘縣為例，在2011年實施草原生態補償后，牲畜數量的減少釋放出大量閑置勞動力，當地政府在農牧民中組織了男子施工隊、女子打工隊，利用當地哈薩克婦女擅長刺繡的特點，與當地大力發展民族特色手工業的政策結合起來，引導剩余勞動力積極向第三產業轉移。婦女對家庭經濟貢獻的增加一定程度上提高了其家庭地位。

第三，牧民實現定居。“十二五”期間，新疆統籌牧民定居、退牧還草、扶貧開發、農業綜合開發、土地整理、節水灌溉、鄉村道路建設等項目，2009～2014年，累計投資119.67億元，建設完成了11.05萬戶（含“十二五”規劃內的8.556萬戶）游牧民的定居住房、牲畜棚圈、100萬畝公共救災飼草地、50萬畝人工飼草料地等。游牧民定居同時，其傳統的生產方式也隨之發生改變，修舍建圈、種植飼草料、春夏游牧秋冬舍飼，草原生態得到保護的同時，抵御災害的能力得到提升，先進技術得到推廣，畜牧業現代化水平得到提升。在傳統與現代的畜牧業生產方式的比較之下，牧民的封閉落后的思想觀念也因之轉變，對生產的組織化和牧民間互助合作認可接受程度進一步提高，進而促進了畜牧業的規模化經營。同時，定居也為基礎公共服務更高效率的覆蓋創造了條件，使得牧民的生活水平得到提高。

3.生態效益。實施生態補償政策，在一定程度上改善了新疆的生態環境。在牧區實施草原生態補償以來，禁牧、季節性休牧、輪牧等使草原得到休養生息，草原保護的理念得到深化和推廣，草原保護逐步制度化常態化，新疆草原生態明顯恢復。一方面，天然草場蓋度和鮮草產量有所增加，植被恢復明顯。2016年牧草長勢明顯好于往年，草地綜合植被蓋度達到41.3%，達到有監測記錄以來的歷史最高值；天然草原生產力有明顯提高，鮮草總產量達10 897.2萬噸，較“十二五”期間均值增加17.30%；植被恢復效果顯著，2016年全疆天然草原綜合植被蓋度、高度、鮮草產量較生態補獎政策實施前分別增加近5個百分點、5～10厘米和16.10%。天然草原超載率由實施生態補獎機制前2010年的33%降至目前的9%。①相關數據來源于新疆2016草原資源與生態監測報告。隨著草原生態保護補助獎勵政策落實，生態效益凸顯。另一方面，人工草場面積不斷擴大，既改善了草原生態，也為現代畜牧業的發展提供了飼草料保障。2010～2013年，人工草場面積從904萬畝增加到了1 021萬畝，其中，苜蓿增長尤為突出。2011～2015年，苜蓿年產量從139.94萬噸增長到225.45萬噸，增長率達到132.56%。（見圖4）

總之，草原生態補獎的實施，不僅直接改善了新疆的草原生態環境，還有力地促進了新疆傳統畜牧業發展方式向現代畜牧業生產方式的轉變，增加了農牧民的收入，對新疆牧民生活方式和生活水平產生了長遠的積極影響，從而將最終實現新疆地區和人民的生態保護、生產發展、生活富裕。

圖4 2011～2015年苜蓿產量

三、新疆草原生態補償實施經驗及啟示

1.加強前期宣傳，提高農牧民的認識和參與積極性。新疆實施草原生態補償，農牧民是重要的參與主體和實施對象。其對草原生態保護重要性的認識和對草原生態補償緊迫性、必要性的認識，是禁牧、草畜平衡等生態補償手段能否順利推進的關鍵。牧民受其傳統生活習慣、語言、受教育程度等因素影響，了解、接受生態補償的主動性不足，因而必須通過宣傳生態環境可持續發展理念、國家相關法律法規政策等，提升其認識水平和參與積極性。例如，在需要實施草原生態補償的地區推進牧民定居，由于這些地區的群眾多為少數民族，他們長期游牧，定居工作推進十分困難。和田、阿克蘇、阿勒泰等少數民族邊境貧困地區充分利用電視臺、廣播電臺、報紙、網絡等新聞媒體大力宣傳草原獎勵補助政策信息，對草原補獎機制的實施意見、背景、基本原則、范圍和補貼內容等，通過宣傳展板、現場咨詢、發放傳單、懸掛橫幅、入戶宣講、召開會議等多種形式進行宣傳報道，營造輿論氛圍，提高農牧民對相關工作的認識，為順利開展草原生態補償工作奠定了群眾基礎。

2.以生態補償工程實施為契機推進地方產業發展。新疆畜牧業資源得天獨厚，實施生態補償對新疆來講，既能實現草原生態改善和保護，又能促進新疆傳統畜牧業轉型升級。實施草原生態補償的同時也提高了畜牧業生產效率，在這一過程中，有的放矢地發展一些奶牛養殖、絨毛、肉類加工產業，不僅能安置富余勞動力增加農牧民收入，還能促進農牧區產業結構升級，支撐地區經濟發展。新源縣在安置禁牧區牧民的同時，還積極發展農區養殖，建設了高標準的奶牛養殖小區、肉牛肉羊養殖小區，擴大孕馬養殖基地，發展散戶奶牛養殖；昌吉州結合退牧還草等項目，在本地區推行牧區換種工程，以西門塔爾肉牛和陶賽特、薩福克肉羊為主導品種，全面加快牧區牛羊改良步伐，發展全州肉牛、肉羊養殖重點鄉鎮30多個，帶動育肥戶5 000戶，肉羊改良累計突破100萬只；阜康在實施草原生態補償的同時，編制了《阜康市百萬肉羊發展方案》和《阜康市規模化養殖小區發展建設規劃》，將7個鄉（鎮）劃分為四種類型，明確不同類型的發展方向和重點，以牧區為主，兼顧農區，推進奶源和畜產品基地建設，加快畜牧業轉型提速。再如塔什庫爾干縣，一方面加大對草原生態保護補助獎勵機制政策的落實工作，另一方面鼓勵單位、企業、個人投資參與草原建設和生態環境保護，緊緊圍繞農業結構調整機遇，加快發展飼草料業。圍繞畜牧業發展，利用秋收季節繼續推廣青貯為主的飼草料綜合加工調制技術，提高農作物秸稈的利用率。

3.借生態補償之勢壯大農牧民專業合作組織，發展現代畜牧業。在實施生態補償的過程中，一些少數民族邊境貧困縣針對散養的落后養殖方式，以改造傳統畜牧業，開拓現代畜牧業為目標，以整合農牧民資產，形成規模養殖，強化經營管理，提高質量效益為重點，積極引導廣大農牧民“以專合營”“以畜折資”組建成立農牧民畜禽養殖專業和股份合作社，采取“農民+合作社+市場”連接的經營方式，促進畜牧業向規模化養殖、標準化生產、專業化經營、組織化管理的方向發展，大力發展以合作社為主的現代畜牧業。

4.多樣化補償形式共同提升農牧民自我發展能力。草原生態補償的形式主要是現金和實物這兩種直接經濟補償。這兩種補償方式短期內改善農牧民物質生產生活條件效果是明顯的，但同時也是短期的和不可持續的，沒有形成其自我發展能力的提高。而如果是政策、技術、智力等間接補償方式，則能為新疆農牧民的發展形成可持續的支撐體系。如在實施了草畜平衡、禁牧的地區，對于富余勞動力的就業、創業等給予特殊的政策傾斜；如提供多種形式的培訓、推廣先進的畜養技術等，以提高農牧民自我發展能力間接來進行補償，從而最終實現保護和發展的統一。例如和靜縣，在實施水源涵養區禁牧的同時，結合旅游業的發展，協調工商、稅務等多個相關部門為農牧民轉移就業創造政策環境，提供免費培訓、稅收減免等優惠政策，鼓勵和支持牧民興辦牧家樂，幫助更多的農牧民開展創業，為牧民增產增收創造寬松的環境。阜康市為提高飼草產量，為各牧業鄉（鎮）聘請農業技術人員，對牧民進行種植技術培訓和示范，以滿足養殖需求；在轉移安置農牧民過程中對宜工的農牧民提供崗位，按照崗位要求委托職業學校對農牧民進行職業技能培訓，培訓費用全免，對取得職業技能培訓證書的農牧民一次性獎勵2 000元等。

5.因地制宜推進生態補償。新疆草原分布在不同的地區，各地的經濟發展水平、生態環境破壞程度都不相同。因而實施草原生態補償不能采取統一的模式，必須因地制宜、突出重點，尋求最有針對性的解決方案。在新疆實施生態補償，各地區都在充分研究本地區實際情況，結合中央及新疆的各項生態補償政策及措施，探索適用于自己的治理方式。例如和田地區的少數民族邊境貧困縣所面臨的主要生態問題是風沙緣地沙化及干旱等，積極與防風治沙的專項資金及相關扶貧項目資金尋求對接是工作重點。北疆部分少數民族邊境貧困縣（市）如托里、裕民等急需解決的是草場退化、過度放牧等導致的生態問題，因此塔城地區重點實施的是草原生態保護補助獎勵機制。只有抓住本地區生態補償的重點，有針對性地進行專項治理，才能夠合理配置資源，最大效率地發揮生態補償的作用，實現基本目標。

6.整合項目資金，充分利用各類資源。一方面為進行環境保護，實施生態補償，國家及新疆地方均設定了許多專項資金；另一方面新疆本地區近些年下大力氣實施民生工程如抗震安居、定居興牧、邊民定居點建設等，也設立了項目資金及運作機制，此外中央新疆工作座談會后，新一輪援疆帶來發達省區的技術、人力資本及資金都被新疆各地生態補償工作充分加以運用。如國家草原生態保護補助獎勵機制下分別設定有：良種補貼、生產資料綜合補貼、禁牧補助金、草畜平衡獎勵金等，阿勒泰地區按照相關規定，2011年發放資金22 836.55萬元，2012年發放22 274.05萬元，有效地推進了該地區的草原生態保護工作。再如哈密地區為發揮項目資金整體效益，在推動游牧民定居上，整合水利、交通、林業、扶貧、河南援疆等涉牧資金14項，戶均達20萬元。

[1]姜雄強.結合退牧還草工程，大力推進牧民定居[J].新疆畜牧業，2009（04）.

[2]楊海強.輝煌“十二五”：新疆畜牧業蓄勢前行[EB/OL].http://xj.people.com.cn/n/2015/1126/c188514-27180763.ht?ml，2015-11-26.

F062.2

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.12

*本文系國家社科基金青年項目“新疆草原生態補償及其成效調查研究”（13CMZ044）的階段性成果

責任編輯：洪美云