法治視域下提升科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的問題及對策*

李奕霏

(西北大學 法學院 陜西 西安 710127）

法治視域下提升科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的問題及對策*

李奕霏

(西北大學 法學院 陜西 西安 710127）

科技型小微企業(yè)具有活躍的創(chuàng)新能力，在我國實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略中居于重要地位。科技型小微企業(yè)普遍對法律政策環(huán)境依賴程度高，按照從良法到善治的邏輯考察科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力提升的法治環(huán)境，可以發(fā)現我國存在相關法律體系尚未健全，法律政策與科技型小微企業(yè)創(chuàng)新之間缺乏良好的對接關系，法律政策難以有效落實等問題，針對具體問題從良法和善治兩個層面提出可行的對策。

科技型小微企業(yè) 創(chuàng)新能力 法治 法律政策

科技型小微企業(yè)有著非常活躍的科技創(chuàng)新和自主創(chuàng)新能力，在提升國家科技創(chuàng)新水平、促進經濟增長和增加就業(yè)崗位等方面有著突出貢獻，因而成為我國實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。十八大報告指出，要支持小微企業(yè)特別是科技型小微企業(yè)發(fā)展。[1]支持科技型小微企業(yè)發(fā)展，首要的著眼點應放在提升他們的創(chuàng)新能力上，因為創(chuàng)新能力不僅是科技型小微企業(yè)區(qū)別于一般小微企業(yè)的主要特征，更是他們的生存之本和競爭優(yōu)勢。然而，從支持科技型小微企業(yè)發(fā)展的長遠利益出發(fā)，國家和地方政府應提供一個能夠推動其良性發(fā)展和科技創(chuàng)新的法治環(huán)境。這種法治環(huán)境至少應包含良法和善治兩方面的內容：首先要有完善的、與科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力提升有良好對接關系的法律政策體系；其次，這些法律政策在實踐中得到了較好的落實和遵守。因此，按照從良法到善治的邏輯對國家和地方政府在提升科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力中的問題進行分析并提出對策，是提升他們創(chuàng)新能力和促進其發(fā)展的重要議題。

一、科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力及其對法律政策環(huán)境的依賴

科技型小微企業(yè)兼具科技型企業(yè)和小微企業(yè)的雙重特點。目前，我國法律法規(guī)和官方文件并沒有對科技型小微企業(yè)進行明確界定。結合我國工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部聯合印發(fā)的《關于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》中對企業(yè)的劃分標準，以及科學技術部發(fā)布的《關于進一步促進科技型中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中對科技型中小企業(yè)的界定可以得知：科技型小微企業(yè)是指以科技人員為主體，主要從事高新技術產品的科學研究、研制、生產、銷售，以科技成果商品化以及技術開發(fā)、技術服務、技術咨詢和高新產品為主要內容，從業(yè)人員數量和營業(yè)收入數額符合小微企業(yè)劃分標準的小型企業(yè)和微型企業(yè)。[2]

和傳統(tǒng)的小微企業(yè)相比，技術創(chuàng)新是科技型小微企業(yè)提高自身利潤的主要優(yōu)勢，因為擁有技術就擁有市場定價權和知識產權。因此，在面臨訂單不足、市場競爭壓力加大的困境時，通過提升創(chuàng)新能力來實現企業(yè)的轉型和升級，是科技型小微企業(yè)突破發(fā)展瓶頸、不斷尋找新的經濟增長點的根本出路。然而，科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的提升，除了完善企業(yè)創(chuàng)新能力的內生性要素外，還需依賴由一系列外部因素集合而成的創(chuàng)新環(huán)境。在這些因素中，法律政策環(huán)境對不同發(fā)展階段（除衰落期）的科技型小微企業(yè)都具有極為重要的影響。原因在于：第一，科技型小微企業(yè)普遍存在規(guī)模小、資金緊張、營銷渠道窄、知識產權能力不足等方面的問題，因而其生存能力、盈利能力和抗風險能力較差，在市場競爭中處于弱勢，很容易受法律政策以及由此產生的市場導向影響。第二，技術創(chuàng)新依賴于制度創(chuàng)新，良好的制度會激勵技術的創(chuàng)新。相對于其他制度而言，法律制度對科技創(chuàng)新活動起著主要的激勵作用。同時，產業(yè)與行業(yè)環(huán)境、企業(yè)集群、區(qū)域創(chuàng)新網絡、區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境、社會服務及基礎設施都在法治的框架之內運行。因此，應完善包括科技管理、知識產權、風險投資、金融、稅收等在內的激勵科技型小微企業(yè)創(chuàng)新的法律制度，為科技型小微企業(yè)能力的提升提供良好的法律政策環(huán)境。

二、法治視域下提升科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力面臨的問題

1.促進科技型小微企業(yè)創(chuàng)新的法律體系尚未健全。改革開放以來，我國私營企業(yè)迅猛發(fā)展，為了給不同類型企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新提供較好的法律環(huán)境，全國人民代表大會及其常務委員會、國務院頒布和通過了一系列法律法規(guī)，其中包括改善中小企業(yè)經營環(huán)境，促進其健康發(fā)展的《中小企業(yè)促進法》，推動國家科技發(fā)展的《科技進步法》，保護知識產權，推動社會創(chuàng)新的《專利法》《商標法》《著作權法》，促進科學技術成果轉化，推動經濟建設和社會發(fā)展的《科學技術普及法》《促進科技成果轉化法》《科技進步獎勵條例》《自然科學獎勵條例》等。同時，擁有地方立法權的各級人民代表大會也紛紛制定了旨在促進本地方經濟發(fā)展，提升企業(yè)創(chuàng)新能力的地方性法規(guī)。從形式上看，在促進企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展方面，我國已經初步形成包含憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)多層次的法律體系。然而，現存的法律法規(guī)對科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的提升缺乏針對性、適應性和可操作性。首先，國家層面的法律法規(guī)以調整大環(huán)境下與科學進步相關的法律關系為目的，其涉及的創(chuàng)新主體雖然十分廣泛，包括國有大中型企業(yè)、科研院所、私營企業(yè)、社會團體和個人，但其調整的重點卻是科研單位和高校，而非企業(yè)。除此之外，其調整的法律關系較為原則，難以適應各地小微企業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的實際需要。其次，國家層面立法缺乏風險投資方面的法律法規(guī)，而《公司法》等現行法律對于風險投資運作的操作缺乏細致的規(guī)定；地方性法規(guī)和規(guī)章中鼓勵風險投資的條款存在過于籠統(tǒng)或與現行法律沖突的問題，致使風險投資在實際運作中無法可依、無章可循，限制了企業(yè)尤其是科技型小微企業(yè)提升其創(chuàng)新能力的資金渠道。同時，知識產權質押融資方面的法律法規(guī)以及知識產權評估制度的不完善使科技型小微企業(yè)在融資貸款方面無法體現自身的發(fā)展優(yōu)勢，也影響了其知識產權質押融資工作的開展。第三，地方性法規(guī)和規(guī)章雖然立足本地的經濟社會發(fā)展狀況，但普遍存在規(guī)定簡單或變相重復上位法規(guī)定的問題，如很多省市的《科技進步條例》在企業(yè)技術與進步、鼓勵措施中都有按照“國家有關規(guī)定”的籠統(tǒng)表述，缺少具體支持措施和力度的規(guī)定，難以對本區(qū)域科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的提升發(fā)揮應有的作用和效果。

2.法律政策與科技型小微企業(yè)創(chuàng)新缺乏良好的對接關系。從相關法律政策的制定到具體的落實，中間還有一個關鍵的環(huán)節(jié)，就是法律政策與具體調整主體之間的對接，即法律政策是否能切實地調整該主體的法律關系以及規(guī)定該主體的權利和義務。目前，我國相關法律政策與科技型小微企業(yè)創(chuàng)新缺乏良好對接也直接影響了法律政策的功能實現。

其一，忽視小微企業(yè)尤其是微型企業(yè)的創(chuàng)新主體地位。現有法律政策調整的重點是大中型企業(yè)以及中小型企業(yè)之間的法律關系和利益關系，而少數涉及小微企業(yè)的法律政策往往傾向于具有一定規(guī)模和效益的小型企業(yè)而忽略了微型企業(yè)的成長。實際上，微型企業(yè)在小微企業(yè)內部結構中占據絕對份額，其比例占到整個小微企業(yè)總數的85.12%，[3]這種關注企業(yè)現有經濟效益忽視企業(yè)成長的功利導向致使最需要法律政策扶持的微型企業(yè)被邊緣化。

其二，忽視了科技型小微企業(yè)與傳統(tǒng)小微企業(yè)、與科技型高新技術企業(yè)之間的差別。與傳統(tǒng)小微企業(yè)相比，科技型小微企業(yè)需要不斷地進行技術創(chuàng)新，而現有的法律政策針對科技型小微企業(yè)的技術創(chuàng)新、研發(fā)投入和經營風險等方面的規(guī)定缺乏區(qū)別于傳統(tǒng)小微企業(yè)的稅收扶持政策和力度。與高新技術企業(yè)相比，由于不能享受相應稅收政策，科技型小微企業(yè)得到的專門性扶持力度不足。

其三，忽略了不同發(fā)展階段科技型小微企業(yè)對政策需求的差異性。雖然科技型小微企業(yè)普遍面臨著相似的問題和困難，但處于初創(chuàng)期、成長期、成熟期和衰落期的企業(yè)面臨的發(fā)展困境和創(chuàng)新瓶頸是不同的，而現有的法律政策缺乏對本區(qū)域科技型小微企業(yè)的實地調研，將扶持科技型小微企業(yè)的對策簡單化，采用“一刀切”的方法來解決所有科技型小微企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新問題，難以適用處于不同階段的科技型小微企業(yè)。而現實的情況是資質較高、發(fā)展較好的少數科技型小微企業(yè)能享受到一些優(yōu)惠政策。

3.部分法律政策難以有效落實。法律政策難以有效落實直接影響了法律政策的功能實現，這一現象成為提升科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的重要障礙。影響法律政策有效落實的因素是多方面的。

其一，科技型小微企業(yè)對相關法律政策的了解和運用不夠。在中國經濟時報調查報告中顯示，很多小微企業(yè)對于國家和地方出臺的相關法律政策不了解甚至根本不知道，這一問題是由政府和企業(yè)兩方面的原因造成的。一方面，政府受長期傳統(tǒng)管理理念的約束，與企業(yè)尤其是小微企業(yè)之間缺乏必要的互動和溝通，對法律政策的宣傳往往局限于紅頭文件和官方網站的形式，除非企業(yè)專門進行搜索、收集和整理，否則很難全面地掌握最新的法律政策導向。另一方面，科技型小微企業(yè)對法律政策的關注度不夠，由于大部分科技型小微企業(yè)人員緊張、精力有限，缺少專門的人員去收集和研究政府的優(yōu)惠政策，限制了他們利用自身優(yōu)勢創(chuàng)新和發(fā)展的空間。

其二，部分政策法規(guī)的制定和頒布缺乏科學性和可操作性。一些政策法規(guī)的制定和頒布更新速度過快，導致相關部門不得不采取觀望態(tài)度，最終影響了政策法規(guī)的功能實現。此外，部分政策法規(guī)雖有優(yōu)惠條款，但缺乏具體操作細則和執(zhí)行標準，導致出現“上有政策，下無對策”的尷尬局面。

其三，公共配套服務不完善，致使優(yōu)惠政策難以發(fā)揮實際作用。如政府為解決小微企業(yè)融資貸款難的問題出臺了相關的政策和指導意見，但在實際操作中，銀行等金融機構為了降低自身承擔的風險，往往會通過提高貸款門檻等方式將一些處于初創(chuàng)期和成長期的小微企業(yè)排除在外。

其四，缺乏相應的監(jiān)督機制和跟蹤落實措施。我國的政策法規(guī)長期存在重制定輕落實的現象，在政策法規(guī)中對其執(zhí)行者缺少必要的監(jiān)督機制和法律責任，導致部分優(yōu)惠政策“私有化”現象嚴重，破壞了企業(yè)之間的公平競爭。同時，跟蹤落實措施的缺乏，使政策法規(guī)在具體落實過程中無法形成必要信息的反饋，影響了政策法規(guī)的完善和功能實現。

三、法治視域下提升科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的對策

1.為科技型小微企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展提供平等的法律政策環(huán)境。法治的核心價值在于平等，基于法治視角考察提升科技型小微企業(yè)的創(chuàng)新能力，處理好科技型小微企業(yè)與國有大中型企業(yè)之間以及科技型小微企業(yè)之間的利益關系，著眼點在于政府是否為科技型小微企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展提供平等的法律政策環(huán)境。也就是說，從平等的視角處理好這兩對利益關系需要政府從兩方面進行決策轉變：

其一，在科技型小微企業(yè)與國有大中型企業(yè)之間的利益關系上，重視科技型小微企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，從政策歧視向政策傾斜轉變，改善他們的創(chuàng)新與發(fā)展環(huán)境。在社會主義市場經濟條件下，以公有制為主體，國有大中型企業(yè)在推動經濟發(fā)展和技術創(chuàng)新等方面發(fā)揮了巨大的作用，因而在國家產業(yè)政策和扶持力度上占絕對優(yōu)勢。科技型小微企業(yè)由于受規(guī)模和資金的限制，自身的創(chuàng)新實力和抗風險能力較弱，法律政策是其創(chuàng)新能力提升的重要外生性要素，而國家對國有大中型企業(yè)長期的法律政策傾向，加劇了科技型小微企業(yè)除自身原因之外的競爭劣勢。在法律政策上予以適當傾斜和扶持，為科技型小微企業(yè)創(chuàng)造平等的發(fā)展機會和競爭機會，充分發(fā)揮和挖掘科技型小微企業(yè)在吸收勞動力和推動技術創(chuàng)新方面的優(yōu)勢和潛力，是市場經濟體制下政府的重要職責。當然，這種平等不是無差別的形式均等，而是對主體自身差別進行充分考量之后的實質平等。

其二，在科技型小微企業(yè)之間的利益分配上，對他們支持的方式應從點式支持向普惠式支持轉變。所謂點式支持是指政府對科技型小微企業(yè)進行選擇性的支持，如選擇一些受過國家和地方創(chuàng)新基金資助或者能夠體現地方產業(yè)特色的項目進行資金支持或政策傾斜。從企業(yè)的受惠面來看，點式支持方式使實際受惠的企業(yè)范圍非常小，難以形成對區(qū)域內的科技型小微企業(yè)的整體支持。從市場公平的角度來看，點式支持方式往往是對一些本身發(fā)展較好或具有行業(yè)發(fā)展優(yōu)勢的科技型小微企業(yè)的“錦上添花”，難以對區(qū)域內處于初創(chuàng)期或者從事包容性創(chuàng)新的科技型小微企業(yè)“雪中送炭”，從而違背了市場經濟自由競爭原則，也打破了科技型小微企業(yè)之間平等的利益關系。因此，政府應立足本區(qū)域經濟發(fā)展的實際，在對一些項目進行重點支持的基礎上對科技型小微企業(yè)進行普惠式支持。

2.提高對科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的法律政策的科學性與適用性。針對科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的提升，提高法律政策的科學性與適用性，應從國家和地方兩個層面來完善現有的法律政策體系。

其一，從國家層面完善促進科技型小微企業(yè)創(chuàng)新的法律政策體系。首先，加強立法，以法律的權威性和約束力明確界定科技型小微企業(yè)的內涵、性質、法律地位及其權利和義務，使與科技型小微企業(yè)相關的扶持政策有法可依。其次，完善企業(yè)在科技創(chuàng)新過程中的配套法律政策。結合我國現行法律法規(guī)與科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力對接的實際情況，針對企業(yè)在研發(fā)、生產、參與市場競爭等環(huán)節(jié)需要的法律保障，完善知識產權、風險投資、財政稅收、企業(yè)競爭等法律制度。如在知識產權方面，制定并完善具有可操作性的知識產權質押融資制度和政策，使科技型小微企業(yè)能夠充分利用其知識產權的市場價值進行貸款融資；在財政稅收方面，應考慮科技型小微企業(yè)的研發(fā)投入和創(chuàng)新特點予以政策優(yōu)惠；在企業(yè)競爭方面，應為科技型小微企業(yè)營造公平的競爭環(huán)境，實施激勵科技創(chuàng)新的政府采購政策。

其二，加強地方性法規(guī)和政策的科學性和可操作性。相對于國家層面的法律政策，地方性政策法規(guī)在調整科技型小微企業(yè)利益關系、促進其發(fā)展和創(chuàng)新能力提升方面具有絕對優(yōu)勢。因此，制定適合本區(qū)域經濟發(fā)展的地方性法規(guī)和政策是科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力提升的最為直接的保障。首先，應加強立法決策過程中的科學性，通過調研和論證，在緊密貼合地域性經濟發(fā)展特點的基礎上，充分考慮本區(qū)域內處于不同規(guī)模、不同行業(yè)和不同發(fā)展階段的科技型小微企業(yè)的實際狀況與政策需求，注重立法目標設定的單一性、直接性及內容的針對性，制定并完善相關法規(guī)及其配套政策，促進科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的提升。其次，建立并完善有助于科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力提升的激勵制度。地方政府可以根據本地區(qū)的科技資源和財政實際，關注科技型小微企業(yè)的創(chuàng)新過程，建立企業(yè)創(chuàng)新能力評級機制并按照企業(yè)的創(chuàng)新能力級別給予配套的政策支持。如在稅收減免、研發(fā)資金支持、政府采購和辦公條件等方面體現政府對科技型小微企業(yè)創(chuàng)新的扶持和激勵。

3.有效落實提升科技型小微企業(yè)創(chuàng)新能力的法律政策。法律制度的生命在于落實，如何使與科技型小微企業(yè)有關的法律政策實現自身的功能和價值，是法治視域下提升其創(chuàng)新能力的最終落腳點。針對相關法律政策在落實中出現的具體問題，政府應從以下四個方面推動相關法律政策的落實。

其一，政府應適應社會主義市場經濟體制的要求，逐漸淡化自身的管理職能，強化服務職能。如在法律政策的宣傳層面，積極拓寬宣傳渠道，相關法律政策的暢通傳達可使企業(yè)選擇有利于自身創(chuàng)新能力提升的發(fā)展路徑。

其二，加強立法決策過程中的民主性和科學性，如邀請行業(yè)專家進行論證，突出立法的前瞻性、政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性以及程序的可操作性，克服政策法規(guī)由于自身缺陷而無法落實的現象。

其三，落實好實現法律政策的配套服務與物質基礎。在知識產權方面，為不同領域和類型的科技型小微企業(yè)提供針對性的指導服務，建立規(guī)范的知識產權評估機構和可操作的知識產權評估制度。在貸款方面，適當降低科技型小微企業(yè)的信貸門檻，建立適用的多級信用評定和貸款體系，切實解決其知識產權抵押貸款問題。在風險投資方面，發(fā)揮政府的指導和示范作用，設立針對科技型小微企業(yè)的產業(yè)投資專項基金，建立地方風險投資體系，包括風險投資公司以及科技型小微企業(yè)風險評估和咨詢等中介服務機構，完善風險資本的退出機制，引導民間資本、企業(yè)、金融機構和國外資本以風險投資的方式向科技型小微企業(yè)注資。在稅收方面，在地方稅收政策允許的彈性之內體現對科技型小微企業(yè)的政策傾斜，加強稅收監(jiān)管，避免優(yōu)惠政策以外的其他行政收費行為。在政府采購方面，適當降低科技型小微企業(yè)的準入標準并規(guī)范政府采購程序，確保有品質的科技型小微企業(yè)在政府采購中占有一定份額。

其四，建立政策法規(guī)實施效果跟蹤反饋機制和監(jiān)督機制。首先，政府應建立政策法規(guī)績效評價制度，在和企業(yè)保持必要互動關系的基礎上對政策法規(guī)實施的效益狀況、實施中存在的問題進行跟蹤調研和專業(yè)評估，對相關內容進行修改完善以便于更好的實施。其次，應健全對執(zhí)法者的監(jiān)督機制，在相關法規(guī)中設置必要的法律責任和處罰措施，通過信訪、信箱和網絡方式使政府接受社會監(jiān)督，并對其違法行為負責。

[1]引導小微企業(yè)向質量要效益[EB/OL].http://www.cqn.com.cn/news/zgzlb/disan/673644.html，2017-09-12.

[2]李奕霏，尤利寧.陜西扶持科技型小微企業(yè)提升知識產權能力[J].中國國情國力，2014（06）.

[3]全國小型微型企業(yè)發(fā)展情況報告(摘要)[EB/OL].http://news.163.com/14/0331/09/9OLI1R2N00014JB5.html，2014-03-31.

D912.29

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.20

*本文系陜西省教育廳專項科研計劃項目“促進陜西科技型小微企業(yè)創(chuàng)新研究——以優(yōu)化法律政策環(huán)境為視角”（項目編號：16JK1718）；西安市社會科學規(guī)劃基金項目“促進西安中小企業(yè)創(chuàng)新研究——以優(yōu)化法律政策環(huán)境為視角”（項目編號：17J135）的階段性成果

責任編輯：李洪濤