政府擔保小額貸款的擔保機制研究
——以江西省為例

陳 熹

（南昌大學 經濟管理學院，江西 南昌 330031）

自2014年李克強總理提出“大眾創業萬眾創新”理念以來，政府在財政、稅收和融資領域推出了多項優惠“創客”們的政策措施。其中，發展已經十余年的政府擔保小額貸款也是重要的政策性貸款之一。政府擔保小額貸款是指通過政府出資設立擔保基金，委托擔保機構提供貸款擔保，由經辦商業銀行發放，以解決符合一定條件的待就業人員從事創業經營自籌資金不足的一項貸款業務，包括自謀職業、自主創業或合伙經營和組織起來創業的開辦經費和流動資金。其設立的初衷是為了解決上世紀九十年代國有企業改革下崗工人再就業問題。最初受惠的群體都是下崗工人，他們的年紀在四十－五十歲之間，長期在體制內工作，沒有較高的學歷和專業技術，年齡上也缺乏優勢，不具備重新找工作的競爭力。但是很多面臨這樣問題的家庭都是“雙職工家庭”——即夫妻兩人都在同一個企業工作，同時下崗，如果不能及時解決他們的再就業問題，會引發諸多的社會問題。于是，國家通過鼓勵這部分人開展小型創業來解決這一問題。開手工作坊是他們中大部分人的想法，而且也在后來付諸行動。但是創業需要資金，因此政府擔保小額貸款應運而生。本文以江西省為例，重點分析政府擔保小額貸款中的個人貸款擔保機制。

根據江西省創業貸款擔保中心的數據，截至2016年底，政府擔保小額貸款在江西省自2002年啟動以來，累計發放貸款784億元，累計扶持個人創業84萬人次。這一項政策性貸款的扶持主體由最初的國有企業下崗職工到現如今的返鄉農民工和大中專畢業生。這三個群體有他們的共性，即憑借個人力量較難在商業銀行獲得貸款。究其原因，都是缺乏有效的抵押擔保品。另一方面，在金融市場活躍度相對低、融資方式單一的內陸地區，這些群體又無法較好地利用他們的社會網絡和社會資本通過其他渠道獲得貸款。因此，為了鼓勵創業和緩解就業壓力，政府充當了“抵押擔保”這一角色，為這些難以獲得商業貸款的群體作信用擔保，幫助他們從銀行取得貸款，同時在利息上給予減免的優惠。

一、政府擔保小額貸款的擔保機制

作為銀行，這些群體的貸款風險大、金額小，成交一筆貸款的成本很高。政府擔保小額貸款的實質是政府作為中間人，承擔了大部分風險，降低了銀行的成本，解決了借款人和銀行信息不對稱的問題。解決非對稱信息的途徑是政府管制，即政府幫助沒有信息的一方獲得信息。政府擔保小額貸款正是通過政府管制的途徑來幫助銀行獲得借款人信息，通過兩重擔保機制來實現：第一重是政府下設的擔保機構與合作銀行簽訂總體擔保合同；第二重是反擔保人。

（一）總體擔保合同

政府擔保小額貸款由政府下設的擔保機構作為第一擔保責任方，同時承擔貸款的貸前審查、貸中監管和貸后催收工作，但并不直接發放和回收資金。借款人實際仍然是從銀行獲得貸款和向銀行歸還貸款。因此，有意愿開展政府擔保小額貸款業務的銀行首先要與政府下設的擔保機構簽訂一份總體擔保合同。這既是一份擔保合同，也是一份合作協議，即這家銀行成為政府擔保機構的合作銀行，擔保機構對將來推薦給這家銀行的所有貸款負責。與此同時，政府擔保機構需要將一部分資金以獨立賬戶專款專用的形式存放在合作銀行，稱之為擔保基金。一旦出現借款人不按時還款的情況，合作銀行可以直接從擔保基金中扣除相等數額以用作還款處理，而追討逾期貸款的責任完全歸于政府擔保機構。由此可見，銀行幾乎是零風險放貸。

盡管是近乎零風險放貸，在政府擔保小額貸款設立之初，愿意合作的銀行寥寥。2002年江西省再就業小額貸款擔保中心剛成立的時候，只有省農商行（原省農村信用合作社）一家合作銀行。因為雖然貸前審查責任也屬于政府擔保機構，但是銀行也被要求派出2名工作人員參與其中，一是第三方監督，二是保證貸款質量。付出同樣的人力成本和時間成本，每筆2萬元的貸款①政府擔保小額貸款在江西省最早實行時，個人貸款最高額度為2萬元。與動輒數百上千萬元的貸款對于銀行來說確實沒有吸引力。

（二）反擔保人

“反擔保人”一詞是為了區別于政府的第一擔保人身份而設置的特別稱謂，實際上這是政府擔保小額貸款的第二擔保人。對于個人申請小額貸款，擔保機構要求至少提供一位反擔保人作為擔保，以防止借款人不能按時還款的情況發生。對于反擔保人的職業有硬性要求，必須是公務員、事業單位正式在編人員或者教師。貸款中的第二份擔保合同由政府擔保機構與反擔保人簽訂，約定當借款人無法按時還款時，擔保機構可以直接要求反擔保人代為還款；如果反擔保人同樣無力還款或抗拒還款，擔保機構可以從其每月工資中逐月扣除一部分金額（只保留滿足其最低生活標準的份額）直至還清貸款。由此，我們可以得出，反擔保人措施的擔保機制重點在于反擔保人的職業聲望和政府管制。

1.反擔保人的職業聲望

根據政策規定，反擔保人的職業被限制在公務員、事業單位正式在編人員、教師三大行業之內，即體制內工作人員。無論是較早期的李春玲（2005）對職業聲望與社會經濟地位指數的測量，還是邊燕杰的社會網絡與職業經理問卷調查（JSNET2009）這三種大類的職業聲望評分排序都靠前。但在李春玲的文章當中分類更為細致，比如公務員分成市人大主任、市長和政府機關局長等等，教師也分為大學教授、大學教師和小學教師等等。而在實際操作中，政府擔保機構在各個市、縣（區）均有分支機構，每一級分支機構受理相應的貸款申請。當下到縣（區）一級的擔保機構受理貸款時，反擔保人的職級就顯得更加重要。因為縣級的工資收入水平較之省一級更低，反擔保人的職業收入會影響到逾期貸款的還款時間長短。比如職業為公務員的反擔保人，能夠擔保的金額與其職級直接掛鉤；小學教師和大學教師能夠擔保的金額也存在巨大的差距。在縣（區）一級的擔保機構經常會出現要求2～3個反擔保人擔保一筆貸款的情況，利用職業聲望的疊加來達到加強擔保的效果。江西省的政府擔保小額貸款是從2002年起實行的，政策操作的很多細節發生了改變，但是反擔保人制度中的反擔保人職業沒有做過任何改變，可以見得在江西地區職業聲望的評分也沒有大的變動。

2.政府介入

反擔保人的職業聲望是從正面增強反擔保人的擔保力度，貸后還款的政府介入即是從反面約束違約情況的發生和減少可能的損失。每一級擔保機構都要求反擔保人的工作單位必須地處且隸屬被轄區，即“屬地原則”，這與貸款違約后的扣款有直接關系。即，擔保機構要保證在借款人和反擔保人都不能進行正常還款時，可以從反擔保人的工資賬戶上每月定期扣除一定的金額用來進行分期還款。如果反擔保人的工作單位不在本轄區，那么這一項強制措施將無法實行，也就失去了對反擔保人的制約作用。另外，由于每月扣工資會拉長機構回收貸款的時間，所以很多擔保機構在借款人和反擔保人同時違約的情況下，會采用與反擔保人工作單位溝通和聯系的方式來達到震懾作用。因為前面提到，反擔保人的職業是公務員、事業單位人員和教師，職業聲望和社會經濟地位都較高，這些人也會更加重視自己在工作單位和社會上的影響，也即自己社會資本的構建（嚴武、陳熹，2014）。尤其在像江西省這樣的中部地區，一個縣的社會網絡縱橫交錯，社會關系疊加和交叉的情況很普遍，黨政機關干部或是學校老師“賴賬”會極大地影響其在當地的口碑，從而影響到生活的方方面面。這是一種潛在的社會信用體系，存在于鄉里鄉親的口口相傳里，無影無形卻又具有相當大的能量。

二、雙重擔保下的機制問題分析

政府擔保小額貸款在雙重擔保機制的作用下，把貸款違約率控制在極低的范圍。以江西省為例，截至2016年底期末累計逾期貸款余額為4662萬元，還款率為99.93%。相對于商業貸款而言，這類政策性貸款的壞賬率極低。但隨著放貸規模的逐年遞增，逾期貸款的規模也在擴大。擔保機構采用的各種催收欠款的手段均是從“果”的角度來降低壞賬率，筆者認為，應當從“因”的角度分析，擔保制度本身存在的一些問題：

（一）風險轉嫁導致銀行監督的不到位或是不作為

前面提到，政府擔保機構與合作銀行簽訂的總體擔保合同，承諾了在擔保貸款到期無法正常回收的情況下由政府用擔保基金墊付給銀行作為還款。因此，銀行幾乎是在零風險的前提下發放貸款。一旦借款方違約，銀行仍然可以按時收到還款，此后追繳欠款的責任完全轉移到墊付了還款金額的政府擔保機構上。雖然根據政策要求和銀行本身的條例要求，銀行工作人員必須作為貸前調查小組的成員參與貸前調查和放貸審核等重要流程，但在貸款風險幾乎完全轉嫁給政府擔保機構的情況下，有可能出現不嚴格執行技術性審核的情況。另一方面，風險轉嫁意味著責任轉嫁。承擔了追繳欠款責任的政府擔保機構在發放和回收小額貸款的過程中幾乎替代了金融機構工作人員的作用，但此類機構屬性是政府的公務員單位或事業單位。政府擔保機構招聘工作人員是通過國家或省級公務員考試以及事業單位考試。可以看出，肩負重要責任、承擔很大風險的政府擔保機構工作人員并不具備或不被要求具備金融行業的專業準入資格，也沒有接受銀行貸款類業務的專業培訓。他們更多地是通過系統內的政策和業務操作培訓的方式學習政策性貸款的相關知識，新員工從老員工那里獲得經驗并在實踐中再總結新的經驗。非專業化的人員構成不能保證在貸款的發放與否上出現技術性失誤，從而直接影響到政策性擔保貸款最重要的貸款質量把控。

（二）將反擔保人官職與貸款金額直接關聯是否合理

這一問題在省級的擔保機構中沒有體現，在市、縣級的擔保機構中很普遍。即身份為公務員或事業單位的反擔保人的官職高低直接與貸款金額相關聯，民間說法為“不同的帽子價值不同”。在有些地區，甚至明碼標價科級干部和處級干部可以擔保的貸款金額。從職業聲望（李春玲，2005）的角度來說，不同的職業、同種職業的不同職級意味著不同的經濟地位和社會地位。反擔保人的職級差異帶來經濟效益和社會效益的差異。擔保機制中，以反擔保人的職級確定可擔保的金額有一定的合理性。但過分強調反擔保人的職級，特別是反擔保人的官職，會忽略對借款人本身的信用評價和貸款項目的內容審核，即這筆貸款質量的最核心部分。同時，還有可能滋生腐敗。按照政策規定，借款人獲得政府擔保小額貸款不需要支付任何額外的擔保費和手續費。但筆者調研時發現，有不少借款人并不是無償獲得反擔保人的擔保，而是需要支付一定的費用作為補償或是感謝，有的甚至需要把所獲得借款的一部分和反擔保人分享。

（三）靠扣除反擔保人工資償還貸款周期過長

在借款人和反擔保人同時違約的情況下，擔保機構通過逐月扣除反擔保人工資的方式償還貸款。反擔保人來自政府機關和事業單位。在江西這樣的中部欠發達地區，政府機關和事業單位的工資并不高，月均3000元的扣除金額與10萬元的貸款總額相比，會形成很長的還款周期。筆者調研時獲悉，曾經出現過貸款到期借款人拒絕還款，而后與反擔保人共同承認惡意違約，主動要求每月以扣除反擔保人工資的方式還款的案例。在這一場博弈中，獲利者是破壞游戲規則的違約一方。違約者的獲利大大超過了違約付出的代價。而作為遵守規則的政府擔保機構這一方要承擔所有的損失。一旦貸款到期，借款人沒有及時還款，與擔保機構合作放貸的銀行會從擔保基金中直接扣除應還貸的金額。在此后漫長的幾年時間里，這筆被扣除的擔保基金以每月幾千元的速度緩慢被填補，這會影響到未來新增貸款的發放。出于整體貸款風險控制的考慮，國家政策規定，擔保機構的擔保基金存量與貸款余額的比例不能低于1比5。用于墊付違約欠款導致擔保基金存量的下降，擔保機構不得不降低來年新增貸款的發放總量，減小放貸規模。部分原本符合規定、質量合格的貸款被迫停止發放或是延期發放。也就是說，惡意違約的獲利者們間接對很多創業者們造成了影響。本可以在第一時間享受政策的創業者們需要繼續等待。

三、改進和完善政府擔保小額貸款的途徑

政府擔保小額貸款以政府管制的方式來打破商業貸款市場上的“嫌貧愛富”、解決銀行和弱勢借款群體的信息不對稱，確實起到了一定的作用。但是以政策約束和引導是金融市場深化和發展過程中的階段性措施，政府管制可以彌補由于信息不完全、不對稱導致的市場失靈，但不是永久性有效，也不能越俎代庖，代替市場信譽。政府管制和市場信譽并不是簡單相加，他們之間既有一定的替代性，也有一定的補充性（張維迎，2015）。現實中管制與信譽的關系，是政府與市場相互博弈的結果，這一點在政府擔保小額貸款的擔保機制上有很充分的體現。基于此，提出以下政策建議：

（一）針對不同群體采取不同的擔保機制

政府擔保小額貸款自2002年發展至今，雖然政策越來越接地氣，對于借款人群體也有了進一步細分的趨勢，但是在擔保機制的設計上仍然是一刀切，而且十幾年來創新和變化并不大。從國有企業下崗職工，到返鄉農民工，再到現如今的高校畢業生，不同時代背景下的的創業群體有著不同的時代屬性，同一時期的不同創業群體也有著不同的群體特色。對于他們共性的部分可以使用同樣的機制，個性的部分采取分而治之。擔保機制應當對不同的創業群體進行細分，同時，根據當下的經濟大環境及時調整和改進。

（二）適當放寬反擔保人的職業范圍

公務員、事業單位在編人員、教師和大型企業正式職工這樣較為苛刻的反擔保人職業要求已經遠遠不能滿足逐年遞增的政策性貸款需求。尤其是作為農業大省的江西，申請政策性小額擔保貸款的人群大部分來自農村，愿意為他們提供反擔保的親戚朋友里從事這些職業的并不多。在江西省經濟市場化、全球化發展的大環境下，反擔保人的職業范圍也應適當放寬。筆者調研結束時看到，已經有部分地市將私營企業老板列入反擔保人的職業。私營企業老板的經營狀況和個人口碑是擔保機構考量的重點。

（三）規范和引導民間小額貸款公司良性發展

近幾年各類私人小額貸款公司新增的速度和倒閉的速度相當，這種情況不僅僅出現在東南沿海發達地區，也蔓延至像江西這樣的內陸欠發達地區。全民創業的熱情帶來融資需求的快速增長，但是小額貸款公司資質良莠不齊、整體市場較為混亂，急需出臺更多的法律條令和政策條款予以規范。還可以考慮政府擔保機構與小額貸款公司合作的模式，既對小額貸款市場有直接監督作用，又能增強政策性貸款的靈活性。

（四）適時分區域逐步由非市場機制向市場機制轉型

政府擔保小額貸款惠及民生，但必須清醒地意識到它是金融市場尚未成熟、不夠發達階段的過渡產品。在深化金融體制改革的過程中，小額擔保貸款應當在政府的引導下逐步由非市場機制向市場機制轉型。這是一個必然的趨勢，是一個承上啟下的過程，但不可操之過急。根據不同省市經濟發達程度的不同制訂不同的轉型策略。就地處中部的江西省來說，可以先在近江浙、廣東的設區市開展政府擔保小額貸款市場化轉型的試點工程，再進一步推廣到全省。

（五）依靠政策性貸款數據完善信用體系建設

已經發展十余年的政府擔保小額貸款積累了大量借款人和反擔保人的原始資料，這其中包含了大量的社會資本數據，可以直接為建設信用體系所用。不同于商業銀行貸款的數據資料，政府擔保小額貸款扶持的對象多為弱勢群體，在江西省多為農戶。這些群體在商業銀行等正規金融機構很難獲得商業化貸款。他們的社會資本在市場化的融資行為中可以作為抵押擔保品直接使用，這也為商業銀行等正規金融機構設計新型小額信貸產品提供了有效參考，為政府擔保小額貸款由非市場機制向市場機制轉型提供了可行性支撐。

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