論產業升級的政策環境
——兼談構建我國新型產業政策體系

王國平

（上海行政學院，上海 200233）

論產業升級的政策環境
——兼談構建我國新型產業政策體系

王國平

（上海行政學院，上海 200233）

長期以來，四類政策在不同國家、地區或同一國家的不同時期都曾經出現：主導性的全面干預；選擇性的行業干預；競爭性的環境干預；危機性的企業干預。導致的主要原因是發展階段、制度機制和文化差異。處于相同發展階段甚至采用同樣的社會制度，不一樣的文化也會帶來政策的差異。選擇我國產業政策理應基于三個判斷：現階段徹底取消產業政策不符合國情；現行產業政策設計和實施存在突出弊端，限制了市場功能發揮，提升競爭政策作用比例是大勢所趨；只有在產業政策與競爭政策結合中形成產業政策，才能走出一條理性的政策選擇道路。為此，伴隨全面深化改革進程，必須“五管齊下”，再造與經濟發展新常態和供給側結構性改革相匹配的新型產業政策體系。

產業政策；競爭政策；產業升級

產業升級的過程，其實也是企業誕生、發展、死亡的過程，即無數企業生命周期內存在與消失的過程。這其中，無時不在的政策構成企業外在環境，通常稱作政策環境。古往今來，雖然影響產業升級的政策環境千差萬別，不同國家、不同地區以及同一國家不同時期呈現著不同的政策環境，但也不難探尋普遍性特征和選擇主體共同遵循的規則。對此若展開深入研究，不僅有利于形成政策環境理論，也有益于我國當下構建科學的新型產業政策體系。

一、政策差異源于產業政策和競爭政策的不同選擇

長期以來，無論是發達國家，還是發展中國家，政策制定和實施的差異性均源于對產業政策多形態選擇以及與競爭政策關系的處理。

從政策發生的歷史過程看，以下四類政策在不同國家、地區或同一國家的不同時期都曾經出現：主導性的全面干預；選擇性的行業干預；競爭性的環境干預；危機性的企業干預。

主導性的全面干預是指依據國家確定的總體性目標或階段性發展戰略，不分行業地制訂產業政策進行引導，推動經濟快速發展。對此，20世紀60、70年代亞洲新興國家較多地相繼采用。“在日本，就連自由主義學派也不得不承認，在改變日本落后狀態的過程中，政府的干預對產業界是非常有用的”，“至少在過去，由于政府和企業同處一個共同體，使日本的產業發展取得了十分理想的成果”①。高速增長階段，政府通過“產業合理化”等政策，達到了促進出口的目的。“日本的產業政策目標每一階段產生于一種不斷更新的趕超壓力。作為一個戰敗的后進國家，在經濟復興時期迅速擺脫戰爭陰影的恥辱感，在高速增長時期力圖成為世界經濟大國的使命感，對政策目標的更新起了極大的推動作用。”②

同樣，從發展中迅速崛起的新加坡，在經濟調節中，促進外資引進成為重中之重。一是創造安全、有序的社會發展環境，穩定成為一項重大國策。為消除投資者的顧慮，保障投資者權益，新加坡政府與加拿大、法國、西德、荷蘭、瑞士、美國、英國、比利時、盧森堡等國簽訂了投資保證協定，締約雙方的公民或公司在另一方的國家投資一定時期內(通常為15年)應受到保護，不蒙受戰爭和非商業風險。如遭遇以上風險，新加坡政府將按市場價賠償。二是為鼓勵投資者擴建企業，給予擴建免稅待遇。規定企業建成后增購設備超過1000萬新元的，發擴建企業證書，新增產品所得可以享受為期5年免征所得稅優惠。另外，對外國投資者更具吸引力的，還是產品出口優惠待遇。按新加坡《經濟發展獎勵法》的規定：凡產品出口值10萬新元以上且占銷售額20%以上的企業，可以享受15年的減稅待遇，從40%減免到4%。《經濟擴展法》又規定：凡投資在1.5億新元以上的企業，除享受免稅待遇外，還可從利潤中扣除一部分作為固定資產折舊費用。甚至明確：凡外國投資者在投資項目中，所出資本占總金額50%以上，可獲10年低息貸款③。

韓國自1964年起，制定了一整套經濟調節政策，以貫徹“出口主導型”的開發戰略。主要措施有：(1)實行出口獎勵補助金制度以鼓勵多出口。(2)建立出口金融優惠制，向出口企業提供低息貸款，利率從9%下降到7%，延長借款期限。(3)大的出口企業需要利用國外商業貸款時，政府優先給予支付保證。(4)不斷降低韓元對外比值。(5)對出口企業減免法人稅、所得稅和關稅等，增加企業效益。此外，建立出口工業基地和自由貿易區，促進出口工業的發展。根據“出口產業開發建設法”，從1964-1977年共建立了27個工業區④。

我國臺灣地區在20世紀50年代就提出“進口替代工業化”戰略，“在當局的各式的扶植手段中，貿易匯兌的相關政策尤其重要，藉由外匯管制、高關稅、進口配額等手段保護本地產業，為生產創造誘因”。⑤到了20世紀60年代，臺灣地區產業進入“出口導向工業化”階段，對出口產業進行租稅優惠，同時給予來臺設廠的海外資本與島內資本相同的待遇，配合加工出口區的設立、改善投資環境對吸收外資發揮了重要作用⑥。

選擇性的行業干預即通過在國家發展戰略引領下的重點行業選擇的差異性政策布局和實施，以追求產業結構優化，進而加快經濟增長和產業升級。這是戰后新興國家推進產業政策的重中之重，也是至今人們對產業政策取舍的焦點所在。即使在當下一些發達國家也不乏把選擇性產業政策作為促進產業發展的重要工具。

當年因發動侵略戰爭而使經濟崩潰并處于后進國家的日本，上世紀50至80年代，取得了連續的10年倍增以及從戰后的廢墟上躍為世界第二經濟大國的成就，其中，選擇性的產業政策具有特殊的杠桿功能。主要作用體現在以下3個方面：一是扶持基礎性產業。第二次世界大戰后的復興期，政府通過傾斜生產方式等結構性政策，充實鋼鐵、煤炭、電力等基礎產業的實力，為日本的經濟自立奠定了基礎。二是高速增長階段，政府通過“重化工業的保護和培育指導”“新產業培育指導”等政策，達到了振興主導產業目的。三是在產業組織方面，通過修改“禁止壟斷法”，明確規定中小企業在必要時可形成卡特爾，從而鼓勵其競爭。同時，明確提出“雙重化”政策，即一方面鼓勵大型企業合并，形成具有國際競爭力的集團，另一方面又要求大企業與中小企業建立多方面的協作關系。

新加坡的選擇性干預政策首先體現為投資于公共設施，創造基礎配套條件。為此，政府設立了若干部門，專門負責從事各種基礎設施的投資、建設和經營，形成國家資本。政府側重投資于資本數量大、時間長、周轉慢的基礎建設項目，如水、電、煤的供應，修造港口、碼頭、公路、機場和電訊設施等。其次體現為針對發展新興工業制定鼓勵政策和措施。為吸引外商投資新興工業，給予相應的稅收優惠政策。投資者可申請“新興工業地位”，經濟發展局根據其產品類型、投資水平、技術工藝先進程度等進行審核，一經批準，該投資企業在投資的5-10年內免征所得稅。

在臺灣，作為“四小龍”地區，當時經濟業績背后也孕育著選擇性產業政策功能。1973年，臺灣頒發了“十大建設”方案，藉由大規模公部門支出刺激經濟景氣。十大建設中除了有關交通、電力的7項基礎設施之外，當局也宣示將籌辦大煉鋼廠、大造船廠與提升石油化學工業的規模，這是臺灣地區邁入產業上游與重工業化的里程碑。其中，尤以石化業的發展最為重要，可以說是推動產業政策，扶持策略性產業的核心⑦。

當今世界，在國家發展的戰略中，若將科技產業、制造業、文化產業等視作選擇性產業對待，發達國家依然存在選擇性的產業政策。20世紀90年代以后，美國商務部確定了10大類高技術作為國家重點支持對象，包括生物技術、生命科學、光電技術、計算機及通信技術、電子技術、計算機集成制造技術、材料設計技術、航天技術、武器技術以及核技術。各產業在軟件及信息技術設備上大量投資，使整個90年代投資增長率高達10%左右，到1999年軟件及信息技術設備投資對總投資的貢獻率超過75%。 處于加州硅谷的圣荷西政府，始終將信貸貼息作為推進創新產業發展的杠桿（此類做法今日發展中國家紛紛仿效，只是限于財政收入而顯力度不足）。依據圣荷西政府規定，為扶持符合導航的產業，過程中的企業年虧損額隔年抵算，以降低稅負等等（當年的盈利可扣除歷年的虧損而成為應稅額），這在發展中國家還難以做到。在德國，2006年起，發布《德國高科技戰略》報告，系統提出科技產業發展戰略和線路圖；2010年，制定《德國2020高科技戰略》，確定能源、生物技術、納米技術、交通、航空等新的重點領域；2012年推出《高科技戰略行動計劃》，明確10項重點研究項目；2013年形成《德國工業4.0戰略計劃實施建議》，支持工業領域創新發展。2013年，德國三大產業研發總投入799億歐元，占國內總產值的2.85%，其中，67.1%來自企業，其余來自公共經費⑧。在日本，2014年安倍（出席經合組織理事會時）提出將機器人產業革命作為“成長戰略”的支柱之一，并于同年6月重新修訂了《日本再興戰略》，確立了以機器人技術創新帶動制造業、醫療、護理、農業、交通等領域的結構變革；2015年，日本政府在“推進成長戰略的方針”中進一步強調以“實現機器人革命”為突破口，利用大數據、人工智能和物聯網對日本制造業生產、流通、銷售等廣泛的領域進行重構。總之，自2009年發布《2010經濟產業政策的重點》，到每年頒發的《日本制造業白皮書》，經過不斷調整聚焦，日本應對工業4.0的戰略方向趨于明晰，即強調以機器人等智能硬件為基礎，以物聯網、云計算等為手段，對整個制造業的生產服務系統和運營模式進行改造⑨。

就文化產業而言，自上世紀80年代初聯合國科教文組織將文化產業政策合法化后，文化產業在發達國家得到產業政策尤其是財政金融政策的扶持是該產業迅速崛起的直接原因，文化產業作為競爭性產業已經在世界產業發展的格局中占有重要地位。有選擇的扶持文化產業發展的財政金融政策成為美國、英國、法國、加拿大、日本、韓國等國家的普遍實踐。在美國，差別稅率減輕了文化企業的負擔，如2009年10月，美國實行稅收減免的州政府達46個，有的州稅收返還高達30%。對音樂產業等給予25%的稅收減免。英國近年來用財政預算資金直接支持文化產業平均每年以6.6%的速度增長，如2007-2008年度中央財政扶持資金達到16億英鎊。法國政府對文化產業的財政資助和補貼采用撥款方式，包括中央政府直接向企業、院團提供贊助、支助和獎金等。以2014年為例，財政撥款高達72.6億歐元。德國財政投入文化產業逐年上升，1995-2010年從74.7億歐元提高到95.6億歐元，15年增長了27.98%。1995年，日本《新文化立國：關于振興文化的幾個政策》發布，法律為文化產業建立了政府資助、稅收優惠、社會贊助、金融機構融資等相結合的全方位的財政金融扶持體系。2003年，日本文化廳財政預算已超過1000億日元，到2011年為止，預算基本維持在1000億元以上。韓國在1998年確立“文化立國”方針，相繼出臺《國民政府的新文化政策》《文化產業振興基本法》《文化產業促進法》等法律法規，形成了政府撥款、基金會、投資組合、稅收優惠政策等結合的財政金融體系。財政撥款從2000年1萬億元增加到2014年的4.3萬億元⑩。

競爭性的環境干預即以充分競爭為目標，對一切妨礙競爭行為進行干預，反壟斷是實施政策的核心指向。從以往一些國家的存在狀態看，一是作為選擇性產業政策對立面而出現的，二是并存于一國產業政策。歐盟對競爭性政策一直置于第一種狀態并始終處于研究和探索之中。第二次世界大戰后的歐洲，英法等主要國家，伴隨馬歇爾計劃的實施，相繼采取如前所述的選擇性產業政策。特別是對于通信、鐵路航空等基礎設施進行壟斷布局，由國有企業封閉式經營，并藉此推進企業規模化發展；對選定的扶持行業，實施傾斜政策，大量展開政府補貼，這些舉措對戰后經濟恢復無疑起到積極作用。然而，上世紀70年代以后，政府赤字上升、經濟效率低下、國際競爭力減弱、失業問題日漸突出。對此，英國80年代起，撒切爾率先改革，推行私有化、將電信行業開放以至基礎設施領域全部消除壟斷障礙等等，使英國經濟重新進入發展軌道。整個80年代的英國，經濟持續增長，遠超同期的德國和法國。應該說，這是構成歐盟推進競爭性政策的主要背景。1986年，歐盟公布“歐洲單一市場計劃”，推行保護市場秩序的三大干預：第一，對特許企業限制競爭行為進行干預，即對此類行為進行嚴厲處罰，使之符合歐盟競爭法要求。第二，對成員國實施產業政策進行干預。對政府按照產業政策導向給予企業的補貼進行限制。第三，對政府維持壟斷進行干預，要求在1998年前電信市場全面開放，并將開放延伸到鐵路、航空等領域。根據0ECD的測評，自從實施“歐洲單一市場計劃”后，歐盟國家的GDP以每年2%的增速增長，并且就業率每年提升1.5%。此外，OECD認為如果歐盟一體化進程更為充分的話，這兩個數據一定會更高。然而，2007年后，歐盟又陷入金融危機，雖然一系列應對舉措力求擺脫危局，但至今仍未改變眾多成員國經濟增長下行局面，一些國家陷入主權債務危機而難以自拔。

危機性的企業干預通常是針對經濟正常運行的整體需要而言的。無論是國有企業還是私人企業，一旦其行為危機整體經濟運行狀態甚至帶來社會震蕩，政府出手相救就成為必然。美國自稱是世界上最自由的市場經濟國家，但遇到次貸危機襲擊時，決然不顧對私企直接干預是否存在負面評價的“形象”，插手房地美、房利美兩公司，將其部分產權收歸國有，隨時直接出資并任命其領導人。2008年9月7日注定是一個非常重要的日子，因為這一天美國政府宣布接管房利美和房地美（簡稱兩房），美國財長保爾森強調，政府采取行動，是因為房利美與房地美對金融體系影響巨大，任何一家倒閉都會導致美國國內與全球的金融市場大動蕩；兩家公司倒閉，也會影響美國人取得房貸、車貸與其它信用的能力。保爾森的話并非言過其實，兩房擁有5萬億左右美元的住房抵押貸款，發行了5萬億美元的債券，其中3萬億在美國投資者手中，1萬多億元在外國政府及投資者手里，如果“兩房”危機繼續蔓延，全球金融市場將遭到重大沖擊。 美國政府在宣布救“兩房”的同時，還宣布美國財政部擁有在2009年12月31日之前在公開市場購買“兩房”MBS(抵押支持債券)的權利，計劃買進“兩房”發行的抵押貸款支持證券，以便降低購房者的信貸成本。為此，財政部還將設立一個投資基金，用于在公開市場購買“政府資助機構”的MBS”。應該說，這是一個應對全球金融危機的代表性的案例。

以上四類政策之所以在不同國家或同一國家的不同時期出現，有其客觀的內在原因。原因之一：發展階段的差異。世界經濟進入近代工業革命后，區別于封建社會相對穩定的社會結構，各國發展的不平衡成為持續存在的經濟運行狀態。相對落后的國家或地區，既表現為發展中國家與發達國家的差異，也體現為發達國家和發展中國家內部的差異。這種“落后性差異”往往成為政府實現追趕目標的參照系，并以此作為本國推動經濟加快發展而實行政策選擇的科學依據。已經發生的各國產業政策，無論是主導性全面干預，還是選擇性行業干預均與此關聯。若進一步探究“落后性差異”，進行理性判斷，力求從科學視角給予解答，這無疑有益于對過往的產業政策形成歷史性的客觀結論。如果將“落后性差異”（通常我們都以“塞翁失馬”的故事告誡人們：禍福相倚，即壞事在一定條件下可以變成好事）視為一種資源，就可以挖掘其中的種種信息，并轉化為推動發展的條件。整體落后的產業狀態在對照走在前面的發達產業體系的過程中，一是可展示出基礎產業即支撐性產業所必需的結構，此時，為政府提供的促進發展的問題導向非常清晰，這也許是至今幾乎沒有一個發展中國家的政府不支持、不參與本國必要基礎設施建設的根源；二是通過比較，可發現相對發達的產業體系中，起主導作用的成熟產業運行的企業結構、技術條件、管理特征、業態布局、商業模式及其階段性演進的軌跡，這些都可成為政府發揮產業政策積極作用的寶貴資源；三是對新興產業的發展變化提供著趨勢性圖景，這種參照性、警示性價值也是極為珍貴的。原因之二：制度機制差異。實施產業政策的前提是政府有條件集中資源，而這與體制機制具有必然的聯系。一般而言，公有制國家集中度居首位，稅賦高且擁有大量國有企業的國家次之，最后為基本無國有企業的私有化國家。即使是同一國家或地區，不同時期制度體制形態也會不一樣。公有制國家先后經歷著由計劃經濟到市場經濟的變化，期間政府配置資源的力度差異顯著。從列寧時期的軍事共產主義、新經濟政策到斯大林階段承認社會主義制度下的商品生產、商品交換，再到我國有計劃的商品經濟、社會主義市場經濟，政府實施產業政策的狀態已大相徑庭。同樣，私有制國家或地區“二戰”前后，其政策的起伏也不可同日而語。在歐洲，從法國的社會市場經濟（上世紀50-70年代，法國、英國國有企業比重最高）到“單一市場計劃”推行，經歷著豐富的政策變遷史。從區域看，以臺灣為例，伴隨工業化的著名“十大建設”背后其實意味著政府機制和實力（1973年出臺“十大建設”方案，包括鋼鐵、石化等重點項目，成為邁向重化工業的里程碑）。“一方面以黨領政、以黨領軍，在各級公權力部門和軍隊均設立相對應的黨組織加以嚴密監控。在社會中，除了國民黨之外，尚缺真正具有實力的政治勢力，國民黨當局運用層層統合的方式控制各種社會團體”，“嚴密的金融管制已為臺灣當局有效推動產業政策提供了支持條件”，“為了調度龐大的建設經費，當局于1973年設立‘行政院開發基金’，并轉移資金給交通銀行和中華開發公司，作為扶植產業融資之用。應該說，在50年代到70年代臺灣工業化進程中，能集中資源的政府體制發揮著產業政策不可替代的作用，但進入80年代后，隨著政治民主化、金融自由化，政府主導角色弱化，對電子信息產業的一些扶持成了產業政策的最后代表作。三是文化差異。處于相同發展階段甚至采用同樣的社會制度，不一樣的文化也會帶來政策的差異。日本與英、法等歐美國家同屬現階段發達國家，但“單一市場計劃”不可能在日本推行。根據需要及時追趕或在借鑒中發現可立于潮頭的政策推動義無反顧，這是日本文化的固有特征。面對工業4.0競爭，日本根本不會顧忌或過多考慮政府干預存在負面影響，而是重挑戰、重實際、重需要。如前所述，在發展戰略規劃中，從機器人定位到整個制造業再造，政府實際上已進入全面政策設計和推進階段。實際上，臺灣地區當下的政策也是受文化的深度影響。民進黨執政后，由于拒絕承認“九二共識”，兩岸共同構筑的經濟政策無法持續。不過，對于將臺獨寫進黨綱的民進黨而言，這種與“九二共識”相對立的價值理念是難以短期改變的，甚至根本無法改變，這就決定了臺灣實質上已進入持續的文化政策期。從本質上看，政策本來就基于文化，政策變遷史的背后無疑也是文化演進史。

二、構筑我國新型產業政策體系

我國改革開放以來，體現產業政策的文獻大體有《關于當前產業政策要點的決定》（20世紀80年代末）、《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄（2000年修訂）》、《促進產業結構調整暫行規定》、《產業結構調整指導目錄》（2005年）、《國家產業技術政策》（2009年）、《中國制造2025》。其中，2008-2009年制定了鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息、物流等10個重點產業調整和振興規劃。這一歷史進程既包含產業政策的總體設計和實施，也展示著成就和問題。通過科學研究可揭示其內在規律，形成構筑新型產業政策體系的判斷。

1.產業政策與競爭政策相結合

在我國，強調走兩類政策相結合的道路并認定具有不容否定的科學性主要基于以下3個判斷。

判斷之一：現階段徹底取消產業政策不符合國情。這里實際上包含四個不能否定。一是對改革開放以來產業政策所發揮的歷史作用不能全盤否定。一般而言，對于我國改革開放30多年所取得的歷史性功績，舉世公認。筆者曾經概括為：從世界角度看，至少帶來三大收益：其一，產業升級。垂直專業化分工鏈中的高端不斷向上拓展，從而帶動產業層次整體持續升級。在中國制造過程中，發達國家的企業紛紛對自身長期形成的高成本、集聚一地的產業鏈進行分解，普遍將加工環節遷移出來，這不僅僅帶來成本節約，而且客觀上將資源更加聚集于從事設計、研發的“產業高端”，因而對于全球性的產業技術含量的提升具有直接推動之效。其二，利益分享。發達國家母公司即使不談通過子公司“虧損”而轉移利潤，僅就充分利用我國等發展中國家資源優勢特別是人力廉價而普遍降低加工成本而言，也是主要受益者。從消費者獲益看，體現在用更少的投入獲得同量甚至更多的消費福利。走出原產地，授權制造、定牌生產，連鎖營銷逐漸被消費者接受、認同，并且成為全球擴大品牌消費的新形式。其三，有序布局。植根于全球分工體系的國際經濟秩序通常依賴于一些主要國家產業分工的相互鏈接結構及其變動趨勢，而這些主要國家并非一律為發達或不發達，而是錯位分工所形成的包括我國在內的梯隊式的國家體系。從國內看，改革開放使落后的計劃經濟體制下的自給型發展狀態步入WTO的世界經濟平臺，并以排行第二的總量位次參與國際分工。從這個意義上說，沒有30多年的改革開放，就沒有今日中國之發展，就沒有中國今天的國際地位。然而，我們無法對伴隨全過程的產業政策調節進行剝離。假如對此作出判斷：改革開放后中國的發展業績是不容質疑的，但其間始終發揮作用的產業政策調節是失效的，甚至其主要作用是負面的。這樣的結論不僅不符合常理，即使具有某些合理性也無法得到整體性驗證。二是對市場調節的外部性、信息非對稱性及其產生負面影響的規律性不能否定。一般而言，市場調節的外部性、信息的非對稱性所產生的負作用主要表現為失真、失靈、失效。失真來源于價格波動信號雖及時反應了需求變動，但無法提供供求平衡的區域確定或者理性幅度內的量，因而無論是不足需求的導入還是過剩需求的退出均形成盲目性跟風，進而帶來市場的不確定性和劇烈波動。失靈植根于市場調節具有天然逐利屬性的內生機制。無法響應的領域主要存在于微利甚至虧損的公共經濟或公共服務部門，而這又是經濟體系不可或缺的部分。失效是相對于風險大、投資時間長的戰略性項目布局而言的。追求國家安全或形成未來競爭力的重大項目，由于其收回投資的不確定性，通過市場競爭的單一規則必然趨于畫餅充饑。三是一些發達國家至今依然運用產業政策的客觀事實不可否認。上述美國的返二次產業戰略、德國的工業4.0戰略、日本的機器人戰略無一不包含著產業政策元素及其相應的政策舉措。如果說金融危機后，作為世界第一大經濟體美國，能夠在西方世界率先恢復并繼續牽引經濟發展，這與“返二次產業”政策引導密不可分。尤其是在德國，制造業恢復、發展的勢頭強勁，給歐洲經濟樹起了一面旗幟，并在此基礎上形成了發揮產業政策作用的工業4.0戰略。四是我國依然是發展中國家，處于努力跨越中等收入陷阱的發展中階段，理性選擇產業政策也不可否認。嚴格而言，相對于發達國家，發展中國家均為落后國家，在促進產業升級過程中，可學習、汲取別國的經驗尤其是政策工具運用的空間巨大。在此基礎上，理性選擇產業政策并注重動態評估、糾正和完善，這應成為所有發展中國家的發展之道。

判斷之二：現行產業政策設計和實施存在突出弊端，限制了市場功能發揮，提升競爭政策作用比例是大勢所趨。現行產業政策體系的缺陷主要涉及運行體制、覆蓋領域和實施方式三個方面。體制中的實施主體過于基層和分散，從國務院、中央各部委到基層鄉鎮，并且通常以部門為單位運作，加上從中央到地方分級財政的利益機制驅動，導致一系列的偏離現象都能從體制機制上去探源。覆蓋領域中的突出問題是過寬過細，即產業政策覆蓋一切領域，并且具體到審批特定投資主體的投資方向、產品、工藝、技術等。例如，《產業結構調整指導目錄》（2011年版）詳細列出了政府鼓勵類、限制類和淘汰類758種、233種和436種產品、工藝和技術，幾乎覆蓋了全部行業。在實施方式中，以行政手段運用為主。無論是目錄指導、市場準入，還是項目審批、強制清理落后產能等，全方位、全過程滲透著行政干預，再加上近年來強化問責制和組織領導，行政強制色彩更為濃厚。應該說，隨著深化改革的推進，這是一個亟待重新塑造的產業政策體系。從顯示的主要弊端看，目前已集中在三個方面：其一，產能過剩。一般而言，符合產業政策引導方向的產業成為各地政府發展經濟的依據。與此同時，受政績和地方利益的驅動，憑借擁有土地使用支配權，扭曲使用生產要素成本并通過稅收減免、返還的辦法引進一切可引進的投資。這樣，產能過剩的周期遠遠超過人們的預期。而當遭遇宏觀調控擠壓時，采用一切方式預以抵制，這恰恰是當前需要去產能的根源之一。以2009年出臺的《鋼鐵產業調整和振興規劃》為例，提出將2009年、2010年的粗鋼產量控制在4.6億噸和5億噸。最終結果是：這兩年粗鋼分別達到5.8億噸和6.4億噸，遠遠超出預期目標，出現新一輪產能過剩。其二，弱化創新。特定企業在具體項目甚至工藝、技術運用上獲得審批通過，這不僅給該領域其他同類企業亮了紅燈，失去了創新的動力，而且獲批企業也失去了競爭壓力，尤其是在爭取審批過程中，不乏通過包裝、弄虛作假的企業過了門檻，這些都在扼殺創新機制和創新文化，從而犧牲經濟效率。其三，分割市場。長期以來形成的地方保護主義，在阻礙統一開放的市場體系中的障礙愈來愈明顯。這其中的直接原因就是過寬過細的地方政府為主體的產業政策實施。從經濟發展過程看，劃地為牢并有條件操作產業政策，就無法按照有利于統一市場而不利于地方利益的邏輯去運行。其四，滋生腐敗。產業政策愈是過寬過細，提供尋租的機會就愈多，容易導致腐敗泛濫。應該說，以往經濟領域中的腐敗現象嚴重與產業政策體制及其實施問題直接關聯。

若從更深的理性層面思考，問題的背后實際上存在四種事與愿違的扭曲。一是認知性扭曲。產業政策的促進、引領功能基于彌補市場調節中的外部性和信息非對稱性的不足，無論是發布信息，還是給予選擇性的必要扶持，均要求具有把握產業發展歷史、現狀、趨勢的能力。擁有資源的基層組織事實上不具備這樣的認知能力。可見，現行體制下由此導致的效果扭曲具有必然性。二是落后性扭曲。對于產業政策的實施，發展階段落后具有雙重性。一方面，落后意味著清晰的發展空間與潛力，為制定和實施產業政策提供客觀依據；另一方面，其經濟水平、經濟運行過程的落后也包含著市場環境、市場機制的落后。這樣，除政府之外的其他市場主體偏弱，無法形成調節經濟的市場信號系統，導致對政府行為過強的依賴。如果地方政府在強烈的追趕意識驅使下不能從客觀實際出發，簡單照搬其他先進區域經驗和做法，就會引發與宏觀產業政策不一致甚至背離效應。如我國戰略性新興產業在規劃及其實施上的過度性區域重復 （除西藏外，新能源產業均作為其他省市的主導性產業）就是一個強政府盲目選擇的案例，短期內的光伏產業過剩也是由此而來。三是利益性扭曲。就落實產業政策的主體獲益而言，至少有3種利益形態在產業政策實施過程中發揮作用，即榮譽、政績和經濟收益。榮譽表明社會良好評價，是形象和社會地位的體現，其中，GDP、財政收入的總量及增速均可成為主要承載體。政績是管理者晉升的重要依據。支撐政績因素涉及方方面面（一票否決的事項也愈來愈多）,但現階段經濟增長及由此帶來經濟總量變化狀態依然是評價的基本尺度。所謂經濟收益主要指招商引資、稅收增長等經濟發展指標與官員獎勵收益掛鉤，這在改革開放進程中是普遍現象。多種利益實現形態的客觀存在伴隨著產業政策實施過程，由利益驅動而導致的產業政策效應偏離是難以避免的，如只要有利于投資項目引入、促進經濟增長，防止產能過剩、優化結構、環保標準執行等都可以弱化。四是機制性扭曲。在各級政府運行的縱向鏈中，政治上的單一性和經濟上的相對獨立性，通俗的表達就是“兩條腿走路”的機制，其優勢是宏觀穩定，微觀有活力。應該說，這是我國經濟持續增長的重要原因。但面臨的難題是，長期以來依然未能走出“一管就死，一放就亂”（以上四方面的問題為當下“亂”的表現形態）的困難局面。看來，只有從產業政策整體體系上進行重新設計才能找到出路。

判斷之三：只有在產業政策與競爭政策結合中形成新型產業政策體系，才能走出一條理性的政策選擇道路。新型產業政策體系的核心理念是融合。在融合過程中出現3種形態：一是選擇性產業政策與市場調節相結合，即在產業政策實施過程中學會運用市場機制，凡能通過市場調節的方式去實現就依靠市場調節。二是在一定的領域、區域實施功能性產業政策與競爭政策相結合，讓競爭政策效應充分體現。三是從國家整體看，產業政策、競爭政策以及其混合形態（類似于產業形態，愈來愈呈現出融合態勢）同時并存。走出一條新型產業政策體系的道路既是我國深化改革的需要，也是對人類產業文明的貢獻。

2.“五管齊下”，形成我國新型產業政策體系

第一，分層分類。選擇性產業政策范圍不應千篇一律。屬于“三國”領域，即國民經濟命脈、國計民生和國家安全領域可作為重點實施領域，而對于一般競爭領域應審慎選擇。考慮到現階段主客觀條件制約，實施產業政策難免阻滯市場機制功能，因此，對于后一類型選擇必須通過嚴格程序，并盡可能在較高管理層次上作出決策。就層次而言，可通過5年規劃逐步提升。“十三五”期間，在東部經濟發達地區，地級市以下的政府組織應取消產業政策制訂、實施主體地位，而在經濟相對落后的中西部地區，目前也應逐步取消鄉鎮一級的產業政策制訂實施權。此后，盡可能做到每5年規劃單元提升一個層次，直至到達省市級。與國家整體發展水平相匹配，告別中等收入之后，應努力將產業政策實施主體主要控制在省市層級。

第二，融合實施。在實施選擇性產業政策過程中，尤其是在地方基層政府未退出實施產業政策主體的運行階段，著力促進產業政策與市場機制融合是理性選擇。這里同樣存在著市場機制作用的空間，積極探索、開發此空間也是對適應我國國情乃至對發展中國家提供經驗的體制機制的創新和創造。從操作上看，至少有三個面的選擇：一是在產業目錄中避免過寬過細，并非每個行業都要細到產品品種、特定工藝、技術標準的狀態。應該承認，現狀中的形態總是暫時的，變化具有必然性。即使是經過充分科學論證、研判的趨勢性淘汰類品種，在不同階段、不同區域也不盡相同，讓市場競爭機制參與其中利大于弊。二是對于必不可少的行業內的企業選擇，盡可能通過公開透明的市場競標方式進行認定。采用第三方運作、由行業專家公開評審并接受嚴格監督的篩選機制能更好地體現市場競爭功能。實際上，若能真正割斷政府部門與企業選擇之間的直接聯系，就可有效拓展市場機制的空間，因此，其背后的法治水平提升具有決定意義。三是變過程扶持為結果扶持。在所扶持的行業或產業中，面對眾生百態的企業，若能通過結果扶持即以成效為依據進行獎勵，競爭過程中則不定身份，類似于外交中的主權爭議不定向、不選邊一樣，僅以結果為王，這不僅可鼓勵企業競爭、創新，百舸爭流，而且可讓市場機制在產業政策運作中得到最大程度的發揮。

第三，擴大功能性政策比例。在國家新型產業政策整體實施過程中，創造時空條件，最大限度地發揮競爭政策的作用，與此相配套的就是不斷擴大功能性政策實施比例。功能性政策的本質特征是，不對具體行業、部門產業直接影響，故通常被稱為橫向政策，旨在促進產業整體創新發展和競爭能力。不限制競爭，即讓競爭政策功能充分顯現，成為功能性政策的最大優勢。從實踐過程看，功能性政策實施形態主要體現為提供研發平臺、融資載體和眾創空間等。

為各類科學研究、技術開發提供公共平臺設施可成為政府扶持科技創新，促進產業轉型升級的重要舉措。如國家超級計算深圳中心的建立，就能為深圳乃至全國產業創新發展作出貢獻。該超算中心總投資12.3億元，運算速度達每秒1271萬億次，排名世界第二，納入國家863計劃項目，可承擔各種大規模科學計算和工程計算任務。科技界普遍認為，超級計算中心是建立在足夠的科技創新能力和應用需求基礎之上的，是一個國家和地區的自主創新能力和綜合競爭力的具體體現。為此，深圳市政府將在國家支持下提供相關政策、資金（首期配套資金6億元）及配套設施的投入，這屬于典型的發揮功能性政策作用。提供投融資支持是各類企業的普遍需求。在充分運用市場機制基礎上形成諸如天使資金、擔保資金、股權資金等承載組織，使之產生雙重功能，既作為選擇性產業政策的實施工具，同時也發揮功能性政策作用，如扶持中小企業，特別是支持具有創新能力的小微企業發展等。此外，政府提供廣闊的眾創空間也是近年來各地積極探索的發揮功能性政策作用的新形式。在這里，形成大眾創業、萬眾創新的新天地。政府在地不分南北，人不分公私的環境中提供免費的辦公設施、創業培訓指導、專業服務以及投融資等相關部門對接等等，使產業創新、發展的孵化功能得以顯現，為促進科技成果轉化和產學研一體化奠定基礎。

需要進一步強調的是，功能性產業政策與競爭政策結合運用，可在區域范圍內逐步試點展開。在省市級以下試行中，應允許各地從實際出發進行積極探索。以上海為例，2015年市政府決定在全部街道（縣處級）領域停止招商引資，這實際上取消了街道黨工委、辦事處長期以來存在直接參與并調節經濟運行的權力（在招商引資中，項目確定是選擇性產業政策的重要內容），與此相聯系的經濟利益也隨之消失，其結果不僅未影響經濟發展，而且還帶來了社會綜合治理的突破性變化。自2015年以來，上海的社會治理中誕生了一系列為群眾普遍贊揚的大事件，如春節期間做到了停放煙花爆竹、重點區域環境的綜合有效整治、按照國際化標準進行城市交通管治等。對此，人們在反思內在原因，為什么長期的頑癥可在短期內解決？其實，根源還是體制變革，即街道停止招商引資后，將主要精力用于社會治理。隨著實踐的深入，取消招商引資的做法可逐漸上移。這樣，既有利于促進功能性產業政策與競爭政策的結合，又能有效推進社會綜合治理。如果在一定時期，功能性產業政策與競爭政策結合出現在省市級，即在該范圍內也能取消區域選擇性產業政策，這是應該受到歡迎的。

第四，推行負面清單管理。以上3項設計，即分類分層、融合實施、擴大功能性政策比例均依賴于政府管理體制的深化改革。其中，實施負面清單管理是清晰界定政府與市場邊界，避免行政調節越位、阻礙競爭政策作用的有效探索。

眾所周知，負面清單是一種國際通行的外商投資管理辦法，是一個國家禁止外資進入或限定外資比例的行業清單。在這份清單上，國家明確開列不予外商投資準入或有限制要求的領域，清單以外領域則充分開放并享有準入前國民待遇，通俗的表達為：法不禁止則可為。從體制改革的角度看，著眼于科學處理政府與企業關系，這是一種區別于正面清單管理的模式，其實質差異在于：正面清單管理是正向管理，即指定經營領域、項目甚至具體的經營活動方式，這就是人們熟悉的政府審批制；負面清單管理則是逆向管理，限定之外無須審批、審核，僅須備案。前者的最大風險是產業政策效應扭曲，如錯配、低效、腐敗等。后者則是監管上的風險，主要依賴過程與結果監控。一般而言，市場體系健全的國家實際上實施負面清單管理，只是未采用此表述而已。

將負面清單管理方式與轉變政府職能改革有機結合起來，其直接效應是減少政府過寬過細的行政管理，尤其是減少項目審批。以往減少政府審批之所以艱難，有一觀點將之筒單地歸結為囿于領導人個人利益的“自我革命”。其實，若作深入探究，至少發現三個原因：一是并非限于領導人職級、職位及其他個人利益，勢必觸及組織內結構性利益變化，影響甚至傷害一批人的切身利益，如減少一個處甚至一個科，若沒有強大的外在壓力，僅靠單位領導人“自覺”是無濟于事的。二是從方式上看，讓需要減少審批的組織自報選項，勢必陷于被動，即被牽著鼻子走，這些年審批事項名義減少多，實質減少的力度弱也源于此，若硬性規定日常審批的比例也缺乏科學性。三是社會無法監督。任何一項改革，若不向社會公開，接受社會監督，僅依賴內部說了算，其績效不可能明顯。

負面清單管理，有益于解決以上問題的系統性管理體制設計。它只要求企業不應做什么，放開了絕大部分該做什么的廣闊領域，大大減少了信息不對稱，不僅有利于該管的管住，而且可以統一組織專家展開研究，形成漸進式由多變少的負面清單，向社會及時公開，造成勢不可擋的內外、上下推動的減少審批的壓力，并且使之進入法制軌道。從這里，不僅能使我們看到政府真正轉變職能的曙光，而且也能展示掃除新型產業政策運作障礙的前景。

第五，持續增強反腐力度。在一定的時空內，只要存在選擇性產業政策，就必然伴隨著尋租及腐敗行為發生的可能性，最大限度地減少由可能性變為現實性的比例，具有足夠并覆蓋全社會的反腐力度是不可或缺的。我國自十八大以來，執行“八項規定”的反腐效果開始顯現并日漸深入人心，這一勢頭若能持續推進并配套展開制度支撐，不僅意味著執政黨自身建設加強及政治生態、社會風氣優化，也為新型產業政策有效實施創造良好環境。因此，持續增強反腐力度既是新型產業政策設計、落地的內在元素，也是使其取得社會認同，增強生命力的保障條件。

結論

產業升級需要良好的政策環境，可從世界視角汲取政策設計、使用的精華，形成適合本國國情的產業政策及其運行方式。在我國，走產業政策與競爭政策相結合的道路是理性選擇。為此，伴隨全面深化改革進程，必須“五管齊下”，再造與經濟發展新常態和供給側結構性改革相匹配的新型產業政策體系。

注釋：

①摘自《日本模式的啟示》第153頁，四川人民出版社，1988年。

②同上第148頁。

③王國平：《產業升級論》，上海人民出版社，2015年9月，第2頁。

④同上第3頁。

⑤黃宗吳：《產業政策與金融：臺灣地區發展經驗》，《世界經濟研究》2015年第9期。

⑥同上。

⑦同上。

⑧于慎澄：《德國創新驅動戰略的發展路徑》，《學習時報》2016年5月12日。

⑨方曉霞等：《日本應對工業4.0：競爭優勢重構與產業政策的角色》，《產業與區域經濟管理》2015年第11期。

⑩陳庚：《國外文化產業發展的財政金融政策特征及其對我國的啟示》，《文化產業研究》2015年第11期。

[1]王保林.產業升級是沿海地區勞動密集型產業發展的當務之急[J].經濟學動態，2009，（2）.

[2]松下幸之助.經營沉思錄[M].海南：南海出版公司，2009.

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[4]廖春.跨國公司全球研發機構[J].國際貿易問題，2003，（11）.

[5]趙曉、陳金保.全球第四次產業轉移真的來了[N].華夏時報，2012-10-31.

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{8]張敬國.美國引領全球產業升級意味著什么[N].上海證券報，2006-7-17.

On the Policy Environment of Industrial Upgrading——Also on the Construction of the Policy System of China's New Industry

Wang Guoping

For a long time,the four kinds of policies in different countries,regions or the same country at different times have emerged:the dominant comprehensive intervention;selective industry intervention;competitive environmental intervention;the crisis of business intervention.The main reasons are the stage of development,institutional mechanisms and cultural differences.At the same stage of development or even using the same social system,not the same culture will bring policy differences.The choice of China's industrial policy should be based on three judgments:at this stage the complete abolition of industrial policy is not in line with national conditions;existing industrial policy design and implementation of the existing shortcomings,limiting the market function,enhance the role of competition policy trend;only in industrial policy and competition policy Combined with the formation of industrial policy,in order to get out of a rational policy choice.To this end,with the comprehensive deepening of the reform process,the five-pronged approach must be taken,recycling and economic development of new normal and supply side structural reform to match the new industrial policy system.

Industrial Policy;Competition Policy;Industrial Upgrading

（責任編輯 陶柏康）

F121

A

1009-3176（2017）01-004-（11）

2016-9-28

王國平 男（1957-）上海行政學院常務副院長 教授