大都市管理綜合執法的體制變遷與治理邏輯*
——以上海為例

陶振

（上海行政學院，上海 200233）

大都市管理綜合執法的體制變遷與治理邏輯*
——以上海為例

陶振

（上海行政學院，上海 200233）

城市管理綜合執法是相對集中行政處罰權的產物，執法權的集中和執法重心的下沉是大都市管理綜合執法改革的兩條主線。執法權的集中體現在從分散執法向綜合集中執法轉變；執法重心下沉強調執法重心開始從市、區兩級向街鎮延伸，解決基層執法中的權責不對稱、管理力量短缺等問題。綜合執法改革的推進有利于破解執法力量分散所導致的管理碎片化、多頭交叉執法等問題，是整體性治理理念在城市管理領域的延伸、技術上的升級和功能上的拓展。但也應看到，其本質仍是一種以事后管制為中心的強政府思維的延續，在治理一些需要短期內集中整治的問題上具有較大優勢，但在源頭防范和長效機制形成方面則存在明顯的不足，仍需更為關注城市管理中“上游”的防控。

綜合執法；大都市；上海；體制變遷；治理邏輯

大都市管理綜合執法是一項復雜的系統工程，涉及市政、公安、城管、工商、環境等幾乎所有具有行政執法權的職能部門。長期以來，我國城市管理執法體制主要采用“分兵把守、各管一攤”的條塊式做法，即以職能劃分為中心，在縱向與橫向上形成多個條塊部門，分別遵循垂直或屬地的管理原則進行條塊分割式管理。其優勢在于分工明確，有助于提升執法專業化和精細化水平，劣勢在于縱向和橫向間的部門聯動不足，普遍存在執法力量分散，多頭交叉執法現象，很多管理事項責任主體在塊上，而執法權限卻在條線，當問題涉及多個部門時，往往不能明確問題的首要責任人或最終責任承擔者，陷入“誰都有權管，誰都可以不管”的怪圈。由于條塊間執法分散，缺乏聯動，在對一些亂點、頑癥執法時，往往因單一的行政行為缺乏足夠的法律支撐，無法管理到位，導致法律效果和社會效果都不盡如人意，陷入“整治-回潮-再整治-再回潮”的循環。如何破解城市管理中執法縱向層級多、資源分散、各自為政的弊端，推進城市管理綜合執法改革，是近年來諸多城市探索城市管理創新的重要方向。本文以上海城市管理綜合執法體制變遷為例，梳理城市管理綜合執法改革的由來與變革、實踐形態及其背后的治理邏輯。

一、綜合執法：由來及其合法化

城市管理綜合執法是相對集中行政處罰權的產物，其主要是通過在組織內組建臨時性或協調性的綜合執法機構或者通過委托授權的方式，將分散在若干行政機關內有關城市管理方面的行政職權部分或全部集中起來，以統一執法主體的名義對外進行執法，從而解決執法權分散、執法機構不統一的難題。[1]1996年3月17日，全國人大通過了《中華人民共和國行政處罰法》，為推進城市管理綜合執法改革提供了法律依據。《行政處罰法》第16、17條明確規定“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”、“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰”。這是我國第一次以法律形式明確了綜合執法的合法性依據，標志了新一輪行政執法體制創新的開始。隨即，國務院在同年4月發布了《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發[1996]13號文件），要求各省級政府積極開展相對集中行政處罰權的試點工作。

1997年初，北京市宣武區向國務院遞交了《關于開展城市管理綜合執法試點工作的請示》及工作方案，率先成立了城市管理監察大隊，綜合行使市容、園林、市政等行政機關的部分行政處罰權，成為國內最早開展相對集中行政處罰權的試點區域。1999年11月，國務院發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發［1999］23號），明確要求依照行政處罰法的規定，實行“罰繳分離”制度，繼續積極推進相對集中行政處罰權的試點工作，并在總結試點經驗的基礎上，擴大試點范圍，從源頭上、制度上解決“依法打架”的問題。2000年9月，國務院又發布了《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發[2000]63號），明確多頭執法、職責交叉、嚴重影響執法效率和政府形象的領域是實行相對集中行政處罰權的重點領域。同時，將城市管理中適用集中行使行政處罰權的范圍拓展至市容環境衛生、規劃、市政、工商、交通管理等領域。[2]

2002年，國務院發布了《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002] 17號），充分肯定了自1997年以來，23個省、自治區的79個城市和3個直轄市開展的相對集中行政處罰權試點工作，并提出將開展相對集中行政處罰權工作與繼續深化行政管理體制改革有機地結合起來，要求按照權力和利益徹底脫鉤、權力和責任密切掛鉤的原則，調整市、區有關執法部門的職責權限，探索同一系統上下級部門之間合理分工、協調運作的新機制，著重解決行政執法中同一件事多頭管理和各級執法部門職權大體相同，多層執法、重復管理問題。[3]

同時，國務院正式授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作，標志著相對集中行政處罰權的試點工作正式結束，綜合執法改革開始在全國范圍內開展。

行政處罰權作為一種制裁手段，很難獨立于其他執法手段而單獨存在，需要有相應的調查取證以及行政強制作為補充才能發揮效用。2011年6月30號第十一屆全國人大審議并通過了《行政強制法》，其中第17條第2款規定，“依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施”。法理依據的完善為城市管理綜合執法提供了必要的行政強制權、行政調查權等相關的執行條件保障。

2015年8月新修訂的 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條明確授權地方各級人民政府可根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門，為綜合執法改革中的機構設立、合并調整提供了依據。至此，城市管理綜合執法的合法性在法律、國務院行政法規、地方規范性文件等多層面得到了確認。

黨的十八屆三中進一步明確了綜合執法改革的重點并提出了“要從體制機制上創新，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，全面推進政府治理體系和治理能力現代化”的建設目標[4]。

二、綜合執法：上海的實踐與變遷

上海較早開展了城市管理綜合執法方面的探索，以解決城市管理力量過度分散所帶來的一系列問題，大體上經歷了從松散型的集中整治、區縣集中型的綜合執法、權力下放型的綜合執法的發展過程。

（一）松散型的集中整治（1978-1986）

這一時期尚未形成真正意義上的綜合執法，主要是以交通、市容、衛生領域的集中整治為主要目標，尚未組建正式的綜合執法機構，而是成立了一個松散、臨時性的“三整頓辦公室”，成為當時城市管理綜合執法的象征。市層面成立了市整頓交通、市容、衛生領導小組，下設辦公室，各區（縣）、街鎮成立相應的工作辦公室，各級公安、城建、工商、衛生等部門派員合署辦公，以“三整頓辦公室”名義對外進行執法，但所有執法人員的人財物關系仍保留在各派出單位。這種由若干職能部門參與的集中整治，只是部分實現了執法行為的聯動，執法主體尚未統一，對違法現象的處罰仍由所屬執法主體決定，其它機構只是協調。執法過程多以集中整治為目標，運動式執法為主要特點，尚未形成長效化、規范化的管理機制。這一階段的綜合執法往往被片面理解為處罰或強制等不利處分，容易出現以“綜合執法”之名突破部門權限來謀求部門利益，越權而違法執法行為時有發生。

（二）相對集中型的綜合執法（1986-1993）

1986年上海市委市政府決定撤銷“三整頓辦公室”，成立市、區（縣）、街道（鎮）三級“交通市容管理委員會”，下設辦公室。同時，成立具有行政監督職能的上海市市容監察大隊，依據國家和市人大、市政府頒布的有關法規、規定行使職權。[5]

1988年12月，市人大常委會頒布《上海市環境衛生管理條例》，明確了上海市環境衛生管理局是本市環境衛生工作的主管機關，負責對各區、縣的環境衛生管理部門實行業務領導。規劃、環保、建筑、房產、市政、園林、公安、財政、工商、教育等管理部門應協同環境衛生管理部門做好環境衛生管理工作。

這一時期綜合執法初步成型，執法領域從原先的交通、市容、衛生壓縮為市容市貌和交通管理，執法依據從政府的若干規范性文件上升為地方性行政法規；執法隊伍從過去隸屬于各派出單位的松散式管理變為由城建系統環衛局的集中統一管理。

這一階段城市管理綜合執法很重要的另一舉措是組建公安巡警這一新的警種。1993年7月7日上海市人大常委會頒布了《上海市人民警察巡察條例》，授權公安巡警除履行公安交通、治安等行政執法權外，還綜合行使市容、環衛、市政、環保、園林以及工商部分行政執法權限，成為跨行業跨系統綜合執法的一支重要力量。

（三）區縣集中型的綜合執法（1993-2006）

這一時期的綜合執法結合上海“兩級政府、三級管理”的城市管理戰略，開始逐步推進街道－區－市“三步走”改革試點。第一步在街道組建城管執法隊伍。1997年1月15日，上海市人大常委會通過《上海市街道辦事處條例》，授權街道辦事處設立街道監察隊，對轄區內的違反市容、環衛、環保、市政、綠化管理法律法規等行為，實行簡易程序的綜合執法。第二步在區一級開展城市管理綜合執法試點工作。2000年7月13號，上海市第十一屆人民代表大會常務委員會審議通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于同意在本市進行城市管理綜合執法試點工作的決定》。2000年9月18日，市政府第73次常務會議審議通過《上海市城市管理綜合執法暫行規定》，決定進一步加大綜合執法的推進力度，市人大授權在區級層面組建城市管理執法大隊，以加強市容市貌管理為主要內容。

自2000年12月起，黃浦區、徐匯區、浦東新區（2000.12）、盧灣區、靜安區、普陀區、閘北區（2001.5）、楊浦區、虹口區、長寧區（2002.1）十個中心城區先后組建了城市管理綜合執法監察大隊，圍繞涉及市容、綠化、市政、環保、水務、公安交通等10個行政機關8大方面集中行使全部或部分行政處罰權。

2004年2月，按照《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔1996〕13號）和《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國發〔2002〕17號）的規定要求，城市管理綜合執法開始由中心城區向全市逐步推進。2005年8月，市委、市政府在總結試點經驗和借鑒外省市成功做法的基礎上，撤銷了上海市市容監察總隊、上海市園林綠化監察大隊的機構設置，正式成立了上海市城市管理行政執法局（簡稱市城管執法局），建立了統一管理、綜合協調、監督檢查的機制，標志著“三步走”工作方針全面實現。

上海市城市管理行政執法局與上海市市容環境衛生管理局實行“兩塊牌子，一套班子”的管理體制，是市政府直屬的行政執法部門，主管全市城市管理相對集中行政處罰權工作，具有獨立的行政執法主體資格，下設市城市管理執法總隊，承擔相對集中行政處罰權的具體事務。

在區一級，成立區城市管理監察大隊，命名為XX區城市管理監察大隊，負責所轄區域的綜合執法工作，是各區城市管理綜合執法的唯一主體，區城市管理監察大隊向各街道派駐區城市管理監察大隊XX街道分隊，以區大隊名義行使處罰權，并負責對派駐街道的分隊統一指揮和調度。各區城市管理監察大隊管理體制沒有采用一刀切的統一管理，有的采取直屬區政府管理的體制，如徐匯、閘北、普陀等區；有的掛靠在區行政管理部門下（主要是市容環衛），但在人、財、物等方面相對獨立，如浦東、長寧、楊浦、靜安、虹口等區；也有直接歸屬區行政管理部門管理，人、財、物等方面統一集中調配，如黃浦區。區級城管大隊管理體制雖有差異，但總體上是以屬地管理為主，各區縣城管執法部門按照各區實際開展工作，業務上接受市城管執法局的統一監督指導。

這一階段的綜合執法以市容市貌管理為主，涉及市容和環境衛生、市政、水務、公安巡察、工商、環境保護等領域9個行政部門的全部或部分行政處罰權。

權力上收是這一時期城市管理綜合執法改革的典型特征，市、區兩級成立統一的執法機構進行綜合集中執法，街鎮沒有獨立執法機構的設置和權限，采用區級執法機構派駐的方式進行執法。執法權向市、區級集中的做法與這一時期的執法力量分布狀況有關。改革前，全市城市建設和管理系統中市級執法部門有6個、區級執法部門19個、約100個街道監察隊、3個特定地區監察隊，還有高度分散在衛生、工商、公安巡警等相關職能部門的執法力量，執法隊伍不統一、多頭執法、重復執法現象較為普遍。[6]

體制調整后，城市管理領域的規劃、土地、環保、水務、市政、環衛等全部執法事項，以及綠化、交通、建管、房管領域的部分執法事項都逐步集中由區城管執法局承擔。通過相對集中行使城市管理行政處罰權，將分散在不同部門、關聯性較強的執法權統一上收到區級城市管理監察大隊，改變了以往區或街道執法隊伍分兵作戰的狀況，有利于從源頭上減少執法力量分散、多頭執法、重復執法的現象。

（四）權力下放型綜合執法（2006- ）

隨著城市規模的迅猛擴張和外來人口的快速導入，城市管理執法重心逐漸由市、區向街鎮下沉。作為“三級管理”的末端層級，區、縣職能部門的大量事務性工作最終轉嫁下沉至街鎮，街鎮承擔的各類任務多達400多項，匯集了近七成的城管執法任務，但街鎮缺乏完整獨立的執法權限，有執法需求時必須通過區城管部門調遣相關城管力量，不僅效率低而且行政成本也高。垂直管理的城管執法體制使得街鎮對城管執法力量缺乏指揮協調能力，出現“看得見的管不著，管得著的看不見”的尷尬現象。

此外，基層城管執法力量也嚴重短缺，很多街鎮的城管執法力量“三班倒”后往往每班只有三四名城管執法人員，而一些轄區面積大、外來人口多、管理任務重的街鎮，執法力量不足的問題更加突出。全市城管執法人員實際配置比例約為萬分之二點七，其中中心城區約萬分之四點一，郊區縣僅為萬分之一點八。以原郊縣松江區為例，按照相關規定，郊區縣城管執法人員應按常住人口萬分之三來配比，并可酌情適度上調至萬分之三點三。即便按180萬常住人口計算，松江區城管力量配置至少要達到540人，而區城管執法局的編制數僅為473人，全區范圍內每平方公里還不到1人。[7]集中型的區縣城市管理綜合執法體制已難以適應新的發展形勢需要，需要著力破解體制不順、權責不匹配的問題，切實解決街鎮執法“小馬拉大車”的困境。

2014年上海市委一號課題聚焦“創新社會治理、加強基層建設”，并形成《上海市委關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》和6個配套文件（簡稱“1+6”文件），明確了“重心下移”、“權力下沉”、“權責一致”、“賦權到位”是創新基層治理的主要方向。2014年初，市委、市府辦公廳頒布《關于進一步完善本市城市管理綜合執法體制機制的實施意見》（滬委辦發〔2014〕36號），提出構建“一條熱線、一個平臺、一支隊伍、X個行政管理部門”的“1+1+1+X”的區縣城市綜合管理工作體系。2015年12月，市府頒發《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》（滬府令37號），明確賦予鄉、鎮人民政府依法相對集中行使有關行政管理部門在城市管理領域的全部或部分行政處罰權及相關的行政檢查權和行政強制權，從制度上明確了城管執法重心下沉到街鎮的合法依據。這一輪城市管理綜合執法改革的變化主要有：

1.機構單列。原先的區縣城管執法局大多是在區綠化與市容管理局名下增掛一塊牌子，機構沒有真正實體化。區縣城管執法局與城管執法大隊之間，區、縣城管執法部門與街鎮派駐城管執法機構間以及與綠化市容、水務、環保、工商、規劃等城市管理職能部門普遍存在管理交叉、職責不清、關系不順等問題。此輪改革在區層面單獨設立區城管執法局，不再隸屬區綠化與市容管理局管理，把分散在環保市容局、建交委、規土局、發改委等部門的相關執法事項，集中劃入新成立的城管執法局，正式實現綜合執法部門與職能管理部門的適度分離。

區城管執法局作為獨立執法主體，執法大隊為其所屬的行政執法機構，區縣城管執法局局長兼任執法大隊大隊長。區縣城管執法局主要負責統籌協調全區城市管理綜合執法工作，并對各街鎮執法開展業務指導、培訓、監督等工作。在開展重大跨區域執法活動時，區縣城管執法局對各街鎮綜合執法隊伍享有跨區域的調動指揮權。

同時，區縣城管執法局仍保留一支少而精的機動執法隊伍，主要用于加強對街鎮的執法監督和重大執法案件的查處。全市首家區城管執法局，閘北區城管執法局于2015年1月23日正式成立，隨后，浦東新區等區也相繼成立了區級城管執法局。區縣城管執法局的單列有利于強化其發揮行業監督指導、對重大執法活動的協調作用，避免機構和職能虛化。

2.權力下放。此次行政執法權的下放主要有委托、調整、授權等方式。權力下放不是簡單地將不同行政機關的執法權集中到街鎮統一行使，而是賦予街道辦綜合執法的行政執法主體資格，賦予街道城市綜合管理方面的全部行政處罰權，以及水務、環保、勞動保障、殯葬、房屋安全、公安消防、衛生、商務、文廣、民政等部門的部分行政處罰權。賦予街道黨工委“四項權力”：對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和征得同意權；對區域建設規劃和公共設施布局的規劃參與權；對區域綜合性事務的綜合管理權；對事關社區民生重大決策項目的建議權。[8]

同時，明確職能部門職責下沉須由區委、區政府嚴格審核把關，做到權隨事轉、人隨事轉、費隨事轉，杜絕區、縣職能部門隨意向街鎮轉嫁負擔的現象。

針對街道和鄉鎮的體制差異，實行兩類管理辦法。一是“鎮屬、鎮管、鎮用”的鄉鎮模式。即將區縣城管執法局派駐在鄉鎮的城管執法中隊調整為鄉鎮政府直屬的行政執法機構，以鄉鎮政府名義執法，人、財、物全部由鄉鎮管理，鎮屬中隊更名為“xx區xx鎮城市管理行政執法中隊”。二是“區屬、街管、街用”的街道模式。由于街道辦事處是區縣政府的派出機構，不具備行使相對集中的行政處罰權限。因此，街道城管中隊仍以區城管執法局名義執法，隊伍由區城管執法局統一派駐，但人、財、物管理上全由街道負責，街道中隊更名為“xx區城市管理行政執法局執法大隊xx街道中隊”。

3.聯勤聯動。“聯勤聯動”是要實現“一條熱線、一個平臺、一支隊伍、X個行政管理部門”的“1+1+ 1+X”的區縣城市綜合管理體系目標。一條熱線即“12345”市民服務熱線，接受市民關于城市管理領域的投訴和建議；“一個平臺”即依托市、區城市網格化管理平臺，單獨設立并做實做強街鎮城市網格化綜合管理中心，各街鎮建立以城管為骨干、公安為保障，工商、衛生、食藥等相關行政管理部門共同參與的聯勤聯動工作機制，增強城市管理頑癥的快速發現和處置能力。“一支隊伍”即城市管理綜合執法隊伍，負責對面上綜合性城市管理問題進行綜合執法，由市－區（縣）－街鎮三支城管綜合執法力量構成；“X個行政管理部門”即城市管理綜合執法所涉及到的專業條線的專業執法部門，如質檢、工商、水務等部門組成。[9]同時，實行公安保障城管執法制度化，加強公安機關與城管執法部門的聯勤聯動，明確由區縣公安分局分管治安的副局長兼任區縣城管執法局副局長，區縣公安機關明確專門的力量，配合城市管理綜合執法隊伍開展工作，大大提高了城管執法的權威性。

4.力量配置。體制調整后，區縣、街鎮城管力量的配置將綜合考慮區域面積、常住人口、管理需求、執法任務等因素進行配置，補足空編，重點向郊區縣特別是向城鄉接合部街鎮傾斜，優化一線執法人員結構。同時，堅持編隨事轉、人隨事轉的管理原則，相關行政管理部門將新的行政執法職責劃轉至城管綜合執法部門的，其所屬的行政執法人員編制也應同步劃轉至城管執法部門。

區縣、街鎮城管隊伍建設堅持“職業化”“專業化”“準軍事化”標準，內部機構設置強調“輕型化”“扁平化”的管理原則，將大量人員充實到基層一線執法隊伍中，實現“重心下移”“權限下放”。

這一輪綜合執法改革的重心是解決基層街鎮執法力量短缺、執法權限不足的問題，同時，把城市管理中服務熱線、網格化中心的“發現與派發職能”和城管部門的處置與執法職能分開，克服了以往“既當運動員，又當裁判員”的弊端。實行綜合執法改革的職能部門，仍保留其監督管理職責，實行“管”“罰”分離，在一定范圍內實現了管理、審批與監督、處罰的分離，有利于強化不同權力主體間的監督制約。

縱觀上海城市管理綜合執法體制的變遷，執法權的集中和執法重心的下沉是兩條主線。執法權的集中體現在執法權從分散的諸多職能部門向統一的城市管理部門集中、由分散執法向綜合集中執法轉變，以解決分散執法帶來的多頭執法、重復執法、執法不一的問題。執法重心下沉是強調執法的重點開始從市、區兩級向街鎮延伸，通過組織賦權、權力下放、力量配置、聯勤聯動等方式解決基層街鎮綜合執法中的權責不對稱、人手短缺的問題。執法權的集中和執法重心的下沉與城市管理的特定階段、特定任務有關，綜合執法體制并非一成不變，總體呈現出執法權從分散到集中；權限從不完整到完整；執法重心從市、區到街鎮；執法過程從管罰不分到管罰分離的特征。

三、綜合執法：從條塊治理到整體性治理

條塊治理是現代政府治理架構的重要特征，公共部門通過縱向直線制和橫向職能制的組織設計分別由縱向和橫向不同部門來履行相應的組織職能。縱向部門負責專業管理并依據組織層級的不同遵循垂直或垂直與屬地雙向管理，自上而下構成條線系統；橫向部門按業務功能劃分，堅持上下對口設置的原則，同時接受上級主管部門業務指導和本級政府屬地管理的雙重領導。條塊治理強調組織間的層級節制與權力的分散集中，在不同權力主體間形成監督和制約，以實現監督與管理的適度分離。但雙重領導和條塊交叉運行的方式使得管理過程必須要多部門上下協同才能完成，直線部門（條條）與職能部門（塊塊）之間因管理隸屬的差異導致管理目標難以統一，容易陷入條與塊多頭指揮、雙重領導的困境。此外，條塊治理的架構在執法權限、人事管理、項目審批、財務管理等諸多方面破壞了屬地政府管理權限和職能的完整性，使得屬地政府在協調相關力量，實現資源整合上缺乏足夠的統籌管理能力。條塊沖突時，條線部門往往憑借自身在管理、人事、權限等方面的優勢而凌駕于屬地管理部門之上，形成“條”強“塊”弱的非均衡局面。

條塊治理的組織分工使得政府業務流程的處理碎片化，條塊部門按照各自職責來分頭負責權限內的事項，對整個業務流程的優化并不關心，部門間橫向溝通不足容易出現部門主義、管理碎片化、供需脫節等問題。

從組織間信息溝通來看，條塊治理下的組織間信息傳遞通常按照條與塊兩個方向自上而下或自下而上進行逐級信息傳遞，越級和跨條塊間信息傳遞在常態下一般不被允許。縱向與橫向的雙向信息傳遞使得條塊間缺乏有效的橫向溝通協調機制，這種信息傳遞方式路線較長，既延緩了信息傳遞的速度，又給中間層對信息進行過濾、篩選、封鎖提供了機會，信息在傳遞過程中容易變異，增加了條與塊對目標共識達成的難度。此外，同樣的信息往往在不同的條塊部門都要進行重復收集和管理，且管理標準不一，不利于條塊間的信息整合和利用效率最大化，組織間重復建設和資源浪費較普遍。

隨著城市規模的擴張，人口流動的加劇，社會結構異質性增強，城市管理日益呈現出明顯的跨界性，跨部門、跨區域、跨層級的交叉疊加成為城市管理的常態。城市管理綜合執法越來越強調跨層級、跨部門的合作性、參與性和整體性。條塊分散治理對部門分工、權力劃分的過度強調所衍生的碎片化、服務和信息的不對稱等管理弊端使得條塊治理向整體性治理轉型顯得尤為必要。

“整體性治理”理論興起于20世紀90年代中后期，是繼新公共管理運動之后政府治理模式的重要理論變革。整體性治理主要是針對實行嚴格等級、權力劃分的條塊治理所導致部門主義、管理碎片化等管理弊端而提出來的，旨在進行管理層級整合、功能整合和公私合作伙伴關系的整合，以達到跨部門、跨邊界的整體性治理目標。整體性治理的內涵和外延非常廣泛，它既包括橫向不同組織部門的溝通與合作、縱向不同組織層級間的協調與聯動，也包括公私部門間合作伙伴關系的協調與整合。整體性治理目標的實現“不是通過現存組織的分裂活動實現的，也不是通過建立一個超級管理機構來實現，而是在不消除組織邊界的條件下進行跨組織邊界的協同聯合工作。”[10]

整體性治理的目標實現包括“內、外、上、下”四個緯度：“內”是指公共組織內部的聯動，它的“聯動”方式包括新的組織文化、價值理念、管理流程、人員培訓等；“外”是指公共組織之間的合作，是一種跨公共組織的工作方式，它的“聯動”途徑包括分享領導權、共同預算、融合性結構、聯合團隊等；“上”是指自上而下設定公共組織的目標，建立一種新的責任和激勵機制，它的“聯動”途徑包括以結果為導向的目標考核、績效評估、公共服務協議等；“下”是指以滿足公眾多元需求為宗旨的公共服務供給過程，意味著一種全新的公共服務理念和供給方式，它的“聯動”途徑包括聯合磋商／參與、共享顧客關注點、共享顧客界面等。[11]

應當說，整體性治理強調通過公共部門內部的組織、流程、技術和機制等方面的優化，實現管理力量和社會資源的整合，為探索城市管理綜合執法創新提供了一種有效的治理工具。

城市管理綜合執法體制從分散到相對集中的執法變革背后，在結構、信息、社會等三個緯度上順應了整體性治理的內在要求。

（一）結構緯度。整體性治理強調治理層級間縱向與橫向上的整合，實行大部門式治理，將一些功能相近或相同的機構、部門和組織進行功能重新整合，明確管理職責，強化部門聯動。上海城市管理綜合執法從“三整頓辦公室”——市環境衛生管理局、公安巡警——市城市管理行政執法局、區城市管理綜合執法監察大隊——市城市管理行政執法局、區城管執法局的管理體制的變遷，正是不斷地通過組織授權、權力下放、委托執法、機構設置等方式，將分散在不同部門、關聯性較強的執法權統一上收到市、區縣、街鎮的相應職能部門來相對集中行使城市管理行政處罰權，以改變執法力量分散、多頭執法、重復執法的問題。城市管理綜合執法中聯勤聯動工作機制的建立保證了跨部門、跨層級的執法力量和執法資源整合的實現。這種通過前端隊伍整合、機構優化、職能融合、管理聯動的扁平化綜合執法模式改變了傳統以職能部門層級式條塊管理的執法方式，減少了執法環節，提升了執法效率，契合了整體性治理對組織整合與部門聯動的內在要求。

（二）信息緯度。整體性治理強調以信息技術和網絡技術作為治理手段，將不同的信息技術進行整合，建立一套統一的管理數據庫，簡化基礎性網絡程序和步驟，以跨越層級間和部門間的信息鴻溝，實現“在線治理”。上海城市管理綜合執法體制的變遷尤為重視信息溝通在跨層級、跨部門間的無縫銜接，提出“一條熱線、一個平臺、一支隊伍、X個行政管理部門”的“1+1+1+X”的區縣城市綜合管理體系目標。以市民熱線管理服務系統為鏈接，建立了市－區（縣）－街鎮三級網格化管理為平臺的信息集中采集、流轉、處置、反饋的固定運作流程，實現了市、區（縣）、街鎮不同層級行政執法力量的信息集中采集與共享。信息的跨層級與跨部門整合將綜合執法成員單位歸置在同一目標指向中，實現了工作的常態化聯動。

（三）社會緯度。整體性治理不僅強調公共部門內部縱向、橫向不同部門間的職能整合、流程優化，而且還重視公私部門之間合作伙伴關系的建構，強調治理過程中社會資源和社會力量參與的重要性，按照信任、溝通、合作的原則，積極構建政府-企業-社會三者的公私合作伙伴關系。城市管理綜合執法過程的復雜性往往超越了公共部門的職能范圍，單靠公共部門來管理往往陷入 “治亂循環”的困境，需要從傳統的政府主導的條塊治理向政府、企業、社會組織、公眾等多方主體共同參與的整體性治理轉變。

上海城市管理綜合執法體制的變革注重通過體制內力量和社會力量的整合，在強化體制內條塊聯動的同時，積極推進整體性治理，在更大的范圍內配置管理力量。在社區，積極整合房屋協管、社區保安、小區物業、樓組長、平安志愿者等隊伍，形成社區網格巡管隊，開展違法違規基礎信息采集、隱患排查和信息上報等工作。在街面，整合派出所、城管、城管協管、治安輔警、網格監督員、物業保安等隊伍，形成街面網格巡管隊，開展城市公共設施管理、市容環境管理和治安巡邏等工作，基本實現了街面和社區管理空間的無縫銜接，市容城管和治安防控管理的無縫銜接。

上海城市管理綜合執法體制的變革是整體性治理理論在城市管理領域逐步延伸、功能上不斷拓展的過程。它通過機構整合、權力下放、委托執法等方式將分散在各條線的執法事項、權限范圍相對集中地統一在市、區縣和街鎮相關職能部門，最大程度發揮了集中執法的優勢。同時，堅持重心下移，夯實基層的改革思路，依托市、區縣、街鎮三級網格化管理平臺，積極運用社會化、市場化、專業化資源，增強了城市管理頑癥的快速發現和處置能力，使得城市管理綜合執法方式變被動型為主動型、變粗放型為精細型、變突擊型為長效型，提升了執法效能。

四、余 論

城市管理綜合執法不是局部化、單方面的改革，而是涉及政府職能轉變、條塊權限劃分，人財物關系再分配等諸多方面的系統工程，牽一發而動全身，必須更加注重改革的系統性、整體性和協同性。長期來看，城市綜合執法體制改革需處理好以下幾對關系：

（一）合法性與可行性關系。目前，城市管理綜合執法主要的合法性依據是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條第2款以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條的若干授權性條款的規定。這些條款僅從法理角度明確了綜合執法機關的法律地位，而實踐中直接賦予綜合執法機關執法主體資格的卻是不同層級的行政規范性文件，且規定分散，條目眾多，各地綜合執法的領域、范圍、賦權的程度均有差異。地方層面對于如何劃分城市管理綜合執法機關與職能部門的職責邊界，行政執法權該不該集中、哪些應該集中、集中后如何運用等問題并未經過嚴格論證，具有較大的隨意性。如有的職能部門僅通過簽訂行政執法委托書的方式，便授予鄉鎮（街道）安全監管的部分監管權和行政執法權。街鎮層面被大量賦權后開展的很多執法行為并沒有明確的法律依據，有的甚至與現有政策法律相違背，普遍存在執法主體混亂、以罰代改的現象。綜合執法機關也因此經常被質疑違背職權法定原則，自身的執法依據和法律地位均存在合法性不足的問題。[12]

城市管理綜合執法涉及面很廣，《行政處罰法》第16條僅規定的是相對集中行政處罰權而非其他行政職權的集中，地方改革不能僅通過《行政處罰法》就隨意擴展綜合執法的范圍，相對集中行政處罰權之外其他職權的行使，必須得到相關法律的明確授權，以消除合法性爭議。這些執法亂象產生的根源在于國家層面缺少關于城市管理綜合執法的專門立法，需要盡快就綜合執法的執法主體、范圍、程序、權限、監督等方面制定統一的專門性法規來解決綜合執法合法性與可行性的困境。

（二）權力下放與對接關系。新一輪的綜合執法改革強調權力下放，重心下沉，很多與城市管理相關的職能部門將自身的管理事項“能放則放，一放到底”，忽視放權是否匹配的問題。城市管理綜合執法重點是要將分散在諸多職能部門的涉及城市管理監督處罰的職能剝離出來，交給綜合執法機構來集中行使。但有的部門往往趁機將那些執法難的事項，當作包袱甩給綜合執法部門，以執法解決管理問題，模糊了問題的性質，出現管理職能與執法職能劃分的錯位。權力下放中的“錯放”、“空放”、“亂放”現象不同程度地存在，人隨事轉、費隨事轉的下放原則在實踐中往往被扭曲執行，基層人手不足和財力與事權不匹配現象不同程度地存在。大量行政執法權下放到基層后，執法行為涉及環保、水務、勞動執法、安全監管等多個領域，這些領域專業性都很強，基層執法的專業能力往往難以對接得上，出現上級部門不再管了，基層又管不住的“權力真空”和“管理真空”的新問題。

因此，城市管理綜合執法需要處理好專業執法和屬地管理的邊界，不是簡單的一放了之，需要充分評估下放后基層的實際執法能力，職能部門職責下沉須由上級政府嚴格審核把關，將條線部門的專業、技術和人員優勢以及屬地管理部門的信息、管理優勢最大程度地結合起來。此外，需加強對承接部門的法制業務培訓，規范統一執法程序、執法文書、處罰標準，防止因管理體制調整影響城管執法的規范性、嚴謹性。同時，應根據“財力與事權相匹配”的原則，確保費隨事轉，基層城管執法人員經費、車輛日常運行維護經費、行政辦公費、辦案經費等應納入市、區城管執法局進行統一預算管理。

（三）體制內與體制外的關系。城市管理綜合執法改革通過機構調整、職能優化和管理技術的升級使得城市管理體制內的條塊力量在縱向和橫向上均得到最大程度的擴張，綜合執法雖然在組織形式和管理模式上實現了一定的創新，但其履行職能的本質仍是一種以“管”為中心的強政府模式，是對違法行為的一種事后管制。過于倚重單一的體制內力量和科層化治理思維使得綜合執法在一些需要短期內集中整治的問題上具有較大優勢，但在源頭防范和長效機制形成方面則存在明顯的不足，城市管理容易陷入“治理-反彈-再治理-再反彈”的慣性循環。城市管理是一項系統工程，執法應是“下游”，是最后一環，重視“下游”的管控，但更應關注“上游”的防控。

因此，轉變執法理念，逐步改變以罰代治以及單純追求行政管控的傳統執法理念，走向多元主體合作共治的整體性治理應當是深化城市管理綜合執法改革的重要方向。城市管理綜合執法應逐漸摒棄過于倚重體制內力量和資源的管控思維，積極整合社會資源，充分發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在城市管理中的行業自律功能以及基層村居干部、小區物業、各類志愿者組織等基層社會自治力量的自我管理、自我教育、自我監督的作用，實現行政力量與社會自治力量的有效銜接與互動，提升源頭防范治理的水平。

[1]應松年、袁曙宏.走向法治政府[M].法律出版社2001:428.

[2]國務院.《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發[2000]63號）.

[3]國務院.《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002]17號）.

[4]黨的十八屆三中全會.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013.11.12）

[5]李正想.上海城市管理綜合執法體制改革研究[D].華東師范大學碩士論文，2006.

[6]陳奇星、曾峻.上海城市管理綜合執法體制改革及進一步改進的對策[J].上海行政學院學報，2003(1).

[7]本刊評論員.街鎮將享有更大執法權--解讀城管體制機制改革[N].解放日報，2015-08-05（4）.

[8]《上海市委關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》，（2014.12）.

[9]本刊評論員.上海構建城市綜合管理新模式：“1+1+1+X”[N].解放日報，2015-05-08(2).

[10]曾凡軍.由競爭治理邁向整體性治理[J].學術論壇，2009（9）.

[11]Tom Ling.Delivering joined-up government in the UK dimensions,issues and problems[J].Public Administraion,2002(4):625-642.

[12]賀榮.北京市綜合行政執法有關問題的探索和思考[J].法學雜志，2010（10）.

Institutional Change and Governance Logic of Urban Management Comprehensive Law Enforcement——The Case of Shanghai

Tao Zhen

Comprehensive law enforcement of urban management is the product of the relative concentration of administrative punishment.The concentration of law enforcement and Law enforcement down is the two main lines of the comprehensive law enforcement reform in metropolitan management.The concentration of law enforcement power is reflected in the change from decentralized law enforcement to comprehensive centralized law enforcement；down of law enforcement began to focus extend from the city,district to the town,to solve the problem of power shortage in grassroots law enforcement authority,and the lack of power management.Comprehensive law enforcement reform is conducive to the decentralization of law enforcement power to break the fragmented,multi cross law enforcement and other issues.It's an extension of the concept of Holistic Governance in the field of urban management,technical upgrading and functional expansion.But it should also be seen that the essence is still a continuation of the strong government thinking in the center of post control.It has a greater advantage in managing some of the issues that need to be concentrated in a short period of time.It's difficult to form a long-term management mechanism and still needs to pay more attention to urban management in the upper reaches of the prevention and control.

Comprehensive Law Enforcement;Metropolis;Shanghai;Institutional Change;Governance Logic

（責任編輯 方卿）

D927.51

A

1009-3176（2017）01-034-（10）

*本文系國家社會科學基金青年項目“提升基層政權組織公信力研究”（12CZZ043）階段性成果。

2016-9-22

陶 振 男（1983-）上海行政學院公共管理教研部副教授 博士