省屬地方高校債務風險研究

侯金燕,尹靜薇,孫 莉

(山東工商學院 財務處,山東 煙臺 264005)

財政金融研究

省屬地方高校債務風險研究

侯金燕,尹靜薇,孫 莉

(山東工商學院 財務處,山東 煙臺 264005)

以省屬地方高校為樣本,對其負債辦學的現狀進行分析,從債務現狀、成因分析入手,借鑒國內外高校債務風險管理經驗,探索高校化解債務危機的可行路徑,提出了省屬地方高校負債管理以及債務風險防范對策建議。

高等教育;省屬地方高校;債務風險

近年來,隨著高校償債高峰到來,省屬地方高校債務問題層出不窮,不僅嚴重影響高校正常教學科研活動,而且由高校債務形成的不良貸款還擾亂了金融秩序與社會穩定,省屬地方高校債務風險問題已經成為社會各界廣泛關注焦點。

一、省屬地方高校債務現狀及形成原因分析

在高校擴大招生以及大規模擴建背景下,省屬地方高校為了跟上改革的步伐大都實行舉債發展的策略,尤其是2007年以后,高校的債務風險呈幾何倍數增長[1,2]。以山東、廣東為例,山東省發現較早,且高校的償債情況也被及時披露,早在2013年5 月29 日,新華網山東頻道的報道中,就已經披露截至2010年底山東省平均每所高校負債高達1.85億元,高校銀行貸款總額已經高達199.7 億元。而截至2013年底,廣東省高校債務就已高達275 億元,其貸款總額處于全國前列,在這種高借貸形勢下,為了降低高校債務風險,廣東省政府于2013年一次性就安排清償債務149 億元,然而,根據廣東省2015年公布的部分省屬高校的財務預算表中的債務信息(由于未公布相關信息高校數目較多,本研究選取了相對具有代表性高校),截至2014 年末,廣東省省屬30所地方高校平均負債余額仍然高達2.3億元。

總體來說,我國省屬地方高校負債辦學有效地推動了其自身發展,同時也解決了高校在擴招與擴建過程中巨額資金需求,并且在省財政的支持與監督下,總體債務風險在可控范圍之內,但各學校負債額與債務風險程度各不相同,生均負債與風險程度也表現不一。此外,“貼息貸款”政策的集中推行形成了高校債務償還高峰期,加之高額貸款利息,原本用于高校教學科研支出受到了擠占,這一時期各高校資金運作將十分困難。就目前來看,雖然省屬地方高校債務情況已經成功越過最困難期,但債務風險依舊存在,如果采取行政手段對高校債務融資需求進行壓制也并非一種符合當下嚴控地方所屬高校債務風險管理有效手段和方法。如今,省屬地方高校負債辦學并承擔高債務風險已屢見不鮮。造成這種現狀原因主要有四點。

第一,高校存在自身定位不明確、還貸意識薄弱問題。擴招政策的實施給各大高校帶來了千載難逢發展機遇,此時,明確自身發展定位十分重要。如果定位趨于保守,不進行必要學校擴建與教學設施增加,此高校則難以得到相應發展;一部分高校沒有認清自身實際情況,沒有科學的進行學校定位。還有一部分高校發展前景良好,但因為過于保守,而沒有抓住發展機遇;有些學校進行了超出自身承受能力的大規模盲目擴招,不但使專業設置與其他高校雷同,還逐漸失去了自身獨特的辦學特色,最終對本校畢業生的就業產生不良影響。

第二,高校的舉債行為在一定程度上受到政策的影響,一方面擴招政策使高校進入基礎建設高峰期,既包括更換陳舊設備,又包括重新建造新校區等,不斷加劇了教育經費的緊缺狀況,另一方面,貼息貸款政策在某種程度上是對高校舉債的“變相”鼓勵,更加助長了高校舉債之風;此外,許多高校在貸款時,只關心如何獲得貸款,而不注重資金成本以及自身還款能力問題。缺乏必要的還貸意識,而寄期望于政府買單。

第三,高校收入來源單一,高校的收入來源大都來自學費收入以及政府撥款兩個方面,而自2000年以來,學費收入標準就在也沒有變動,加之其他渠道收入難以穩定,舉債成為高校滿足自身大量辦學經費需求以及彌補資金缺口的唯一有效途徑。

第四,銀行考慮到“公辦”身份地方高校屬于事業單位,具有充足的生源,信譽良好,因此在放貸過程中,對保險系數較高的學校青睞有加,并過度授信。由于高等教育在國家發展中扮演的重要角色,這些商業銀行與金融機構都認為教育會受到政府持續扶持,尤其是高等教育更是國家重點扶持部門,因此高校會受到國家專項財政撥款的保護,即便高校日常運轉出現問題,政府也會及時給予資金支持。

二、國內外高校債務風險化解及防范對策經驗借鑒

(一)美國高校債務風險化解及防范對策經驗借鑒

美國高校債務主要由債券債務和貸款債務兩部分組成,并且以債券債務為主,而我國高校則主要通過向銀行貸款方式籌措資金,雖然兩者本質不同,但美國高校管理債務風險對策措施兼具理性與彈性的特點,值得我國省屬地方高校參考借鑒[3]。

美國不同于我國目前嚴控高校增量債務的情況,美國政策允許高校對外舉債,其主要舉債方式有以下兩種:一是以州政府名義舉債并承擔償債責任,然后作為專項經費由州政府向高校撥款;二是高校自身通過發行債券形式籌集資金并承擔償還責任。發行債券的形式相較于貸款形式而言,運作過程相對繁瑣,但籌資成本較低、規模較大,且相關法律較完備。美國《高等教育法》(修正案)規定,如果高等教育機構能夠提前償還貸款,則享受一定的折扣優惠,并通過科學完善方式計算優惠比例(包括貸款期限、利率和政府貼息標準等),所以,美國高校更青睞于發行債券籌資。

值得一提的是,美國政府一方面給予高校對外舉債的權利,一方面也對高校發行債券以及貸款債務進行嚴格控制:一是募集所得資金僅限于教學管理以及相關基礎設施(如教室、圖書館、實驗室等)的建設和日常維護;二是州政府會嚴格審核公辦高校債券發行,以確保合理運作,避免其出現債務危機、承擔過重債務。并且,如果高校財務暴露出問題,政府也將在第一時間內對其進行風險評估并做出預警;三是美國政府會委托擔保機構(主要指政府下屬、政府贊助或參股的機構、營利與非營利性機構)為高校做擔保向商業銀行進行貸款。一旦高校未按時清償債務,擔保機構則代替高校向貸款銀行進行貸款還付,然后,擔保機構再向高校追討債務;相反,高校如果能夠提前清償銀行貸款,擔保機構還可以得到貸款銀行嘉獎。這種兼具理性與彈性特點的管理債務風險化解與管理方式對我國省屬地方高校債務風險管理啟示主要有以下三點:一是債務管理要依托于完善法律制度,有關高校貸款的申請、獲批、使用及歸還等都應該有詳細法律說明,貸款主要形式應為政策性貸款,實行財政貼息,并指明規定期限,提前進行還款可以享受政策性優惠;二是擔保機構應成為高校借貸參與方之一,并扮演防火墻角色,避免其他各參與方利益遭受損失;三是高校應享有通過債券進行資金籌集權利,而且與之匹配捐贈稅收政策也要進行完善,為教育事業發展拓寬融資渠道。

(二)加拿大、英國高校債務風險化解與防范對策經驗借鑒

1.加拿大政府對教育事業撥款數額充足

高等教育在加拿大十分發達,其主要指標位于發達國家前列。加拿大政府財政大力資助是其高等教育獲得如此成就關鍵。聯邦政府與省級政府撥款構成加拿大高校支出75%,剩下25%由學費、非政府基金機構捐助和其他財源組成。長期以來,加拿大聯邦政府對高校發展十分關注,始終為高校建設予以多方面支持。

2.英國高校資金來源趨于多元化

20世紀以來,英國高等教育事業持續健康發展,其高校經費的來源渠道也日趨多樣。其主要來源包括政府撥款、學雜費、校企合作所得科研經費、招收留學生、服務收入以及接受社會捐贈等。英國中央政府提供全額高校撥款,其主要撥款模式包括科研經費以及助學貸款。英國高校所獲得資金中,有一半左右來自學雜費收入。招收留學生是英國高校獲取經費重要途徑之一,英國對非歐盟國家留學生最高收取六萬到一萬兩千英鎊不等,而對其本國、歐盟成員國留學生收取學雜費僅為前者的四分之一(約三千英鎊);近年來,英國高校獲得社會捐贈數額也不斷提升,這種捐贈主要來自于社會各界以及大財團,尤其是諸如劍橋大學和牛津大學這一類名校;英國高等教育經費籌資特征十分鮮明,捐贈者通過向高校捐資可以無償獲得高校某些研究成果或某項知識產權,這極大激發了英國大眾的捐款熱情。

(三)國內部分省份地方高校債務風險化解與防范對策經驗借鑒

為了避免債務危機爆發,財政部與教育部聯合發布有關高校清償債務工作意見,督促各高校采取有效措施降低債務風險。其中,安徽省與浙江省采取的償債措施值得借鑒[4,5]。

一是對學校資金進行統一規劃,預留償債資金,確保學校基本償債能力。安徽省要求各省屬高校制定年度償債計劃,并要求省屬高校預留當年學費比例不少于20%、收取住宿費每生每年最少600元,以此保障每年度高校基本償債能力;浙江省則要求各省屬高校在維持正常教學活動前提下,應至少預留當年事業收入15%以備還貸所需。此外,高校還應考慮通過土地置換獲得收入以清償債務。

二是增加學校收入,制定富有彈性化債支出計劃。2012年以后,安徽省提高生均學費標準至12 000元/生,2014年浙江省也調整了其學費標準,公辦高校收費標準平均提高了16.41%,并且高校可以在全部專業中自主挑選不多于20%專業學費至多提高15%,經過這種自主確定收費標準方式,極大地增加了學校收入,有助于增強高校自主化債能力。

三是加強高校主管部門間橫向合作,采用新增貸款審批制度。高校教育主管部門聯合財政主管部門進行新增貸款審批,兩部門共同管理高校債務信息,并設置債務風險預警線,實時監控債務風險,采集高校債務信息,諸如債務信用記錄、歷史還貸信息、財務報表等,對新申貸款高校債務風險等級進行評估,一旦評估結果超過設定風險預警線,則不批準貸款。

四是對高校債務資金使用狀況進行監督管理。浙江省指出要加強對高校債務資金支出管理,以確保高校所獲得貸款資金實現專款專用,同時明確指出,高校務資金必須實行國庫集中支付制度,即債務資金要直接撥付至高校貸款結算賬戶或供應商賬戶等其他有關賬戶。此外,政府部門也應該對高校化債與控債工作進行監督管理,并由省財政廳聯合審計廳進行嚴格監督與管理,實時跟進高校化債與控債工作。

總體而言,浙江與安徽兩省將高校債務風險管理與債務風險控制制度進行了完善,并通過許多措施成功將省屬地方高校整體債務風險控制在較低水平,值得其他地區參考借鑒。并且,地方政府也應大力支持當地高校進行收入渠道多元化建設,比如,將政府生均定額撥款的標準以及學費標準進行適當提高,增加收入則按一定比例支付債務還本。此外,地方政府在高校進行土地置換與建設多元化收入渠道的過程中扮演著十分重要協調者角色,應統一調度高校土地置換、學費與住宿費等資金收入,制定規范合理的資金使用計劃,保持高校的基本償債能力。政府同時也應在政策上公開獎勵積極還債高校,調動高校解決自身債務問題的積極性。

三、省屬地方高校債務風險化解與防范對策

通過上述對省屬地方高校債務現狀及原因分析,我們應結合國內外高校債務風險化解成功案例,并借鑒國內外高校債務風險防范對策經驗,采取有效措施防范省屬地方高校債務風險,對債務形成、管理和償還全過程進行監督,采取積極有效風險防控措施。

第一,進一步增加政府對高校教育的投入,提高高校信貸政策支持力度。政府作為高等教育發展和管理主體,要為高校教育經費提供強有力發展保證資金,然而由于各個高校債務情況各不相同,政府應當結合各個學校特殊財務結構,以不同方式對高校債務進行分類,并幫助高校逐年化解其債務,可以采取的對策有:其一,由政府償付利息,高校自行還本相結合,可以解決有些債務負擔輕高校的債務償還問題;其二,可以由政府和高校商定,以核定比例共同負擔高校債務,這種方式可以用于解決債務負擔一般水平高校債務問題;其三,也可以采取政府還債務本金和學校付債務利息相結合的方式,用于解決債務負擔較重,難以自行償還高校債務問題;除此之外,當地政府還可以考慮聯合一些金融機構為高校提供彈性貸款政策,對其予以降息或免息,或者延長高校貸款期限,將高校短期商業貸款改為中長期政策性貸款,這樣做可以有效緩解高校償債壓力,降低高校化債能力,從而促進高校可持續融資長效機制建立。

第二,高校還可以通過拓展融資渠道來優化其收入及資金來源。從國外高等教育融資實踐經驗來看,高校教育基金會可以在國內外募集高等教育基金,在這個過程中,通過基金會規范化管理,能促使捐贈資金得到合理有效的使用,對于捐贈資金使用,應著重提高基金的使用效率,為高校融資渠道的拓寬提供新方向。目前大多數省屬地方高校正處于新校區建設以及合并擴張發展進程當中,解決資金缺乏問題可以由國家和地方政府牽頭共同發行教育債券,以籌集省屬地方高校所需要建設發展資金,改變高校較為單一融資方式以及不合理負債結構,通過發行高校債券來募集中長期教育資金,能夠有效降低省屬地方高校財務風險。另外,地方政府還可以從校企合作角度,促進高校和高科技企業產教融合,以達到校企共贏局面,這樣一來既能促進科技產業化又能給予高校教育發展一定的支持。

第三,加強政府與主管部門對高校負債監督與管理。由于高校屬于國家行政事業單位,政府必須對高校債務風險加以監督與管理。首先,要完善高校貸款審批制度,對貸款規模進行控制,對決策程序予以監督,提高高校風險意識,使高校貸款規模保持在合理范圍內;其次,將貸款管理納入高校領導干部經濟責任審計中,明確高校貸款法定還貸責任,以防出現學校年度還款付息金額小、償債能力惡化問題,進而對學校正常運行造成不利影響;最后,要對高校新校區建設以及搬遷進行嚴格審核,系統規劃各類高校發展規模與地理布局,對高等教育資源進行合理優化與系統整合,同時高校項目投資要以科學可行性研究為基礎,并在反復論證之后確定。

第四,高校債務風險化解模式創新:PPP模式融資。PPP模式是從公共基礎設施建設中發展而來的由私人機構來承擔項目的融資工作,政府部門和私人部門共擔風險、共享收益一種優化項目融資與實施模式。PPP 模式提倡在公共事業中引入私人資本、現金技術和市場競爭機制,緩解政府部門資金壓力,還能夠提高公共基礎設施以及公共服務產品供給能力,從而充分滿足社會需要。高校負債較多以及高校建設資金缺乏可借鑒PPP 模式,充分緩解省屬地方高校債務壓力,促進高等教育事業平穩健康發展。PPP模式優點在于可以節省政府資金投入,改變高等教育幾乎完全依賴國家財政局面,地方政府和私人部門共同參與高等學校基礎設施建設和運營,能夠將政府和社會優勢資源予以集中,促進高等教育長遠發展,改善高校基礎設施建設和辦學條件。

[1]羅燕琴.廣東省高校債務風險防范與負債管理研究[J].商業會計,2016,(3):100-103.

[2]戴媚.基于財政視角下的廣西高校債務問題研究[D].南寧:廣西大學,2013.

[3]鄭珺,蒲俊梅,吳慶.高校債務問題:制度分析、美國啟示及管理策略[J].商業會計,2011,(28):60-61.

[4]馬宇飛.試述高校債務產生的原因和對策[J].現代經濟信息,2010,(24):23-27.

[5]楊朝暉.試論我國地方公立高校債務的化解途徑[J].教育財會研究,2009,(4):45-47.

[責任編輯:陳宇涵]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.05.013

G647.5

A

1672-5956(2017)05010105

20170110

2016年山東省教育會計學會課題項目“高等學校債務風險的生成機制及其預警體系構建研究”(sdjk2016067)

侯金燕,1967年生,女,安徽宿州人,山東工商學院高級會計師,研究方向為資金管理,(電話)0535-6903775。