我國價格聽證制度的困境及出路

崔焯城

[摘 要]價格聽證作為一種舶來品，在推動實現(xiàn)我國政府價格決策制度化、法制化的同時，也因其制度設(shè)計和實踐操作等方面的缺陷而面臨著某種程度的信任危機。只有從立法和實踐兩個層面深入分析其缺陷和不足，并結(jié)合我國國情采取有效措施加以完善，價格聽證制度才能真正迸發(fā)出生機，充分獲得廣大人民群眾的信賴。

[關(guān)鍵詞]價格聽證；困境；出路

[中圖分類號]D922.294 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）12 — 0086 — 02

一、我國價格聽證制度的產(chǎn)生發(fā)展

聽證制度起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。我國引入聽證制度始于1996年3月制訂的《行政處罰法》，該法第五章第三節(jié)明確規(guī)定了聽證事項和聽證程序，這是我國聽證史上一件具有標(biāo)志意義的事件。1998年制定的《價格法》首次引入價格聽證制度，規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。此后我國開始了對價格聽證的實踐和摸索。2001年，依據(jù)《價格法》關(guān)于定價聽證的規(guī)定，原國家計委發(fā)布了《政府價格決策聽證暫行辦法》。實施一年多后，原國家計委又于2002年底對該辦法進行了修訂，重新發(fā)布了《政府價格決策聽證辦法》。該辦法對聽證組織、聽證程序、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，對于規(guī)范政府定價聽證行為，提高政府定價的科學(xué)性、民主性和透明度發(fā)揮了重要作用。但與此同時，我國價格聽證制度的弊端也逐步顯現(xiàn)，在一定程度上影響了價格聽證制度作用的正常發(fā)揮。針對這種現(xiàn)象，2008年10月，國際發(fā)改委頒布了新的《政府制定價格聽證辦法》并于12月1日正式實施。該辦法實施以來，我國價格聽證制度取得很大進展，逐步向制度化、規(guī)范化邁進。但是由于制度設(shè)計、執(zhí)行機制等方面仍存缺陷，導(dǎo)致我國價格聽證并未完全步入良性發(fā)展的軌道。反思我國價格聽證制度的弊端和不足，采取有效措施予以完善，是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分實現(xiàn)價格聽證制度價值功能的必然選擇。

二、我國價格聽證制度的現(xiàn)實困境

1.聽證主持人地位不中立

聽證主持人地位中立、利益超脫，這是保證聽證公正的基本前提，然而考察我國的《中華人民共和國價格法》和《政府制定價格聽證辦法》可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)聽證主持人的制度設(shè)計沒有充分考慮“中立”的價值取向。《價格法》第23條規(guī)定：政府價格主管部門為聽證的主持人。《聽證辦法》規(guī)定：“聽證會主持人由聽證人中的政府價格主管部門的工作人員兼任”。理論上講，價格主管部門作為主持人應(yīng)當(dāng)恪守中立，著眼全局，超越狹隘的部門與局部利益，客觀公正地作出合理決策。而實際上，由于種種原因，政府價格主管部門的利益與要求漲價方的利益在很大程度上是一致的，由其主持聽證會，很難保證中立與獨立，價格聽證的公正性也就大打折扣。

2.聽證方案設(shè)計過于隨意

我國《聽證辦法》對于聽證方案的規(guī)定過于簡單，很難起到規(guī)范作用。實踐當(dāng)中，我國聽證會的聽證方案由政府價格主管部門制定，并在社會上征求意見，根據(jù)意見做出調(diào)整后再行聽證。至于聽證方案如何設(shè)計、設(shè)計幾個備選方案、備選方案是漲價還是降價，很大程度上是由定價機關(guān)單方?jīng)Q定，廣大消費者的參與權(quán)和建議權(quán)很難得到充分保障。不少聽證方案雖有多個備選方案，但是往往每種方案都是漲價方案，只不過漲的幅度不同而已，無論聽證代表傾向于哪種方案，都會出現(xiàn)“逢聽必漲”的結(jié)果。

3.聽證參加人制度不規(guī)范

《聽證辦法》對于聽證會參加人人數(shù)和人員構(gòu)成比例的規(guī)定彈性太大：“聽證會參加人的人數(shù)和人員的構(gòu)成比例由政府價格主管部門根據(jù)聽證項目的實際情況確定，其中消費者人數(shù)不得少于聽證會參加人總數(shù)的五分之二”。辦法只對消費者代表比例做出明確規(guī)定，對于其他聽證參加人的人數(shù)和構(gòu)成比例則用根據(jù)“實際情況確定”進行表述，過于粗疏，留下太大自由操作的空間，容易導(dǎo)致聽證會帶有傾向性，也難以保證與價格決策關(guān)系最密切的利益群體參與聽證會。

《聽證辦法》對于聽證代表產(chǎn)生方式的規(guī)定也不合理。“專家、學(xué)者、政府部門、社會組織和其他人員由政府價格主管部門聘請”，消費者代表“采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托消費者組織或者其他群眾組織推薦”。正如有的學(xué)者指出，“聽證代表產(chǎn)生辦法操作性不強，沒有規(guī)定相應(yīng)的實施細則，代表產(chǎn)生的政府傾向性和主觀隨意性大；代表選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確，彈性太大，與經(jīng)營者有關(guān)的利益相關(guān)方容易混進來，非利益關(guān)系代表有被收買的可能性”。〔1〕據(jù)此聽證辦法，聽證會的組織者即政府價格主管部門對于代表人數(shù)、代表產(chǎn)生方式等具有很大決定權(quán)，勢必影響到價格聽證的客觀與中立。

4.聽證信息公開制度缺失

雖然《聽證辦法》規(guī)定政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公告聽證會參加人、旁聽人員、新聞媒體的名額、產(chǎn)生方式及具體報名辦法以及聽證會舉行的時間、地點、定價聽證方案要點、聽證會參加人和聽證人名單等具體信息，但是由于一方面這一規(guī)定太過籠統(tǒng)，缺乏具體的操作規(guī)則；另一方面辦法沒有規(guī)定違反此項規(guī)定的法律責(zé)任，所以導(dǎo)致這一規(guī)定成為虛設(shè)，不能真正起到約束作用。實踐當(dāng)中，許多重要聽證信息例如代表報名情況，代表的職業(yè)、身份，各方代表的比例構(gòu)成以及代表產(chǎn)生的程序、聽證的相關(guān)資料等往往披露不及時，公開不徹底，或者有選擇地進行公開，只公開無關(guān)緊要的內(nèi)容，核心內(nèi)容則以保密為由拒絕透漏，消費者的知情權(quán)被剝奪。

5.聽證筆錄法律效力模糊

“從法律的角度來說，聽證筆錄具有多大的法律效力將直接決定著價格聽證會的實際效果”。〔2〕然而《聽證辦法》沒有賦予聽證筆錄法律效力，聽證代表的建議對決策的制定沒有任何剛性的約束，聽證會的作用也大打折扣。只是規(guī)定“定價機關(guān)作出定價決定時應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會的意見”。至于如何“充分考慮”，自然是由定價機關(guān)靈活把握。面對幅度如此之大的自由裁量權(quán)，處于弱勢的消費者根本沒有能力與之抗衡，有些價格聽證淪為形式也就在所難免。

三、完善我國價格聽證制度的出路

1.保證聽證主持人中立

聽證主持人保持中立，這是價格聽證公開、公平、公正的基本前提。當(dāng)前我國價格聽證各種問題的主要根源就在于作為聽證主持人的政府部門沒有保持中立，行政權(quán)力過分強勢，使得價格聽證逐漸喪失它的制度價值和群眾基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)法律法規(guī)，充分考慮聽證的中立價值取向，確保聽證主持人的中立地位，使得聽證各方成為平等的利益主體。聽證過程當(dāng)中，聽證主持人應(yīng)當(dāng)“扮演著一個過程主導(dǎo)者的角色”〔3〕，而不應(yīng)當(dāng)是結(jié)果的主導(dǎo)者。要做到這一點，聽證主持人就不應(yīng)由政府價格主管部門工作人員擔(dān)任，聽證代表人也不應(yīng)由政府價格主管部門聘請，可以出自與聽證案件有利害關(guān)系的個人、團體和按照法律規(guī)定需要通知的有關(guān)政府部門。

2.規(guī)范聽證方案的設(shè)計

聽證方案如何設(shè)計，應(yīng)當(dāng)通過立法統(tǒng)一加以規(guī)范。聽證會設(shè)計幾套方案，方案內(nèi)容是漲價、降價還是維持原價，方案出臺之前是否需要征求各方意見以及如何征求各方意見等基本問題應(yīng)當(dāng)保持相對統(tǒng)一，防止實踐當(dāng)中設(shè)計方案過于隨意，導(dǎo)致聽證缺乏公信力而遭受公眾質(zhì)疑。至于聽證方案的提出，可以由價格主管部門提出，也可以委托專家學(xué)者或第三方獨立機構(gòu)等提出，這樣不僅更加科學(xué)合理，而且可以避免有關(guān)聽證參加人利用優(yōu)勢地位，把聽證會變成“聽漲會”。

3.健全聽證參加人制度

首先，明確聽證參加人的人員范圍、資格能力以及比例構(gòu)成。要擴大聽證參加人的人員范圍，不僅應(yīng)當(dāng)包括消費者、經(jīng)營者、專家學(xué)者，還應(yīng)包括人大代表、政協(xié)委員以及新聞媒體工作人員等，使得聽證會能夠充分反映各方面的意見和心聲。要對聽證參加人的能力資格提出基本要求。在價格聽證過程中，“參加人對信息的擁有和控制是有效參與的基礎(chǔ)”〔4〕，這就要求參加人必須具備很強的專業(yè)能力，能夠真正履行聽證職責(zé)，而不只是“例行公事”。要進一步優(yōu)化聽證參加人的比例構(gòu)成，適當(dāng)增加具備專業(yè)背景的聽證參加人尤其是專家學(xué)者的比例。因為專家學(xué)者具有專業(yè)知識和理論功底，往往能對聽證會提出更加客觀、中肯的意見和建議，對于保證聽證的科學(xué)性具有重要意義。

其次，規(guī)范遴選程序，建立透明而公正的聽證會代表遴選機制。參加聽證會的各方代表不應(yīng)由政府價格主管部門聘請或者委托推薦，這樣難免讓人產(chǎn)生被人收買的合理懷疑，影響聽證的公信力。專家學(xué)者代表應(yīng)由消費者和經(jīng)營方共同推薦，或者主持人提出名單，由雙方共同指定。至于消費者代表要么由消費者推薦，要么采取自愿報名、隨機選取的方式。但是不管采用哪種方式，產(chǎn)生過程必須予以規(guī)范，做到公開透明，不能暗箱操作，否則，聽證會的公信力無從談起。

另外，培育規(guī)范、獨立的社會組織，參與價格決策。由于個體的認識能力有限，有時候難以提出有價值、建設(shè)性的聽證觀點，而一些行業(yè)性的組織則可以把有關(guān)問題研究得更加透徹。如果吸收這些組織進入價格決策，必將有助于價格聽證的科學(xué)化。

4.完善聽證信息公開制度

價格聽證的關(guān)鍵在于公開和透明。離開公開和透明，價格聽證就會失去應(yīng)有意義，淪為走過場的座談會。完善聽證信息公開制度應(yīng)從兩個方面著手：一方面要推進信息公開制度的具體化和規(guī)范化。我國現(xiàn)行聽證辦法對于聽證信息批露的規(guī)定過于原則、粗疏，缺乏可操作性，實施效果大打折扣。應(yīng)當(dāng)制訂實施細則，明確信息批露的具體內(nèi)容（包括運營成本、漲價理由等關(guān)鍵信息）和操作程序，使之有章可循。另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定違反信息公開制度的法律責(zé)任，對于應(yīng)予批露而未批露相關(guān)信息或者批露信息違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任并認定聽證結(jié)果無效，以此保障信息公開制度落到實處。

5.明確聽證筆錄法律效力

聽證筆錄是記載聽證會實況及各種意見的法律文書。正如學(xué)者所言，“如果行政機關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實際意義。”〔5〕“不從根本上解決聽證筆錄對價格決策機關(guān)的拘束作用，價格聽證制度的困境也許永遠都無法徹底擺脫”。〔6〕應(yīng)當(dāng)賦予聽證筆錄應(yīng)有的法律效力，規(guī)定價格決策的作出應(yīng)以聽證筆錄為主要依據(jù)，凡是在聽證會上提出的意見，決策者必須在最后裁決中作出回應(yīng)。唯其如此，聽證會的價值才能充分彰顯，聽證會才能真正贏得公眾的信任。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕彭向剛.論我國價格聽證制度的完善〔J〕.天津社會科學(xué)，2010，（03）.

〔2〕章志遠.價格聽證困境的解決之道〔J〕.法商研究，2005，（02）.

〔3〕黃華.完善我國價格聽證制度的思路探析〔J〕.經(jīng)濟問題，2014，（03）.

〔4〕尹少成.價格聽證中消費者參加人遴選機制的困境與出路〔J〕.北京行政學(xué)院學(xué)報，2015，（03）.

〔5〕王名揚.美國行政法（上）〔M〕.北京：中國法制出版社，1995.

〔6〕章志遠.價格聽證困境的解決之道〔J〕.法商研究，2005，（02）.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕