基于社會公平視角的個人所得稅政策改革路徑

陳雯如

[摘 要]我國改革開放近四十年來，日益凸顯的社會矛盾與取得的巨大成就同樣令人矚目，財富分配兩極分化、收入差距日益擴大的現(xiàn)象已成為不爭的事實。本文通過分析我國現(xiàn)行個人所得稅存在的稅制模式單一、費用扣除不合理、征管不力等公平性缺失問題，提出了相應改進思路，以期加快個稅改革，促進社會公平的早日實現(xiàn)。

[關鍵詞]個人所得稅；公平；收入分配；改革

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）12 — 0088 — 02

引言

個人所得稅是對個人取得的所得征收的稅。經(jīng)歷了兩個世紀的發(fā)展和完善，個人所得稅已成為世界各國政府財政收入的主要來源和調節(jié)收入分配的手段之一。在不同發(fā)展階段，各國會根據(jù)當前的經(jīng)濟形勢，在公平與效率間選擇不同的征稅目標，依照國家意志對國民收入進行再分配，以期實現(xiàn)個人所得稅效用的最大化。

我國改革開放近四十年來，日益凸顯的社會矛盾與取得的巨大成就同樣令人矚目。財富分配兩極分化、收入差距日益擴大的現(xiàn)象已成為不爭的事實。這一現(xiàn)象的成因是多方面的：首先，初次分配階段就已出現(xiàn)了貧富差距懸殊的情況。究其原因是我國正處于經(jīng)濟轉型期，制度尚不完善、市場改革尚未完成。從我國現(xiàn)實國情來看，收入差距在短期內是不可避免的。其次，第二次分配階段沒有有效調節(jié)社會各階層收入分配水平。我國現(xiàn)行稅制重間接稅而輕直接稅，個人所得稅更是存在稅制模式單一、費用扣除不合理、征管不力等嚴重的公平性缺失問題，無法承擔起遏制貧富差距擴大和公平收入分配的重任；此外，我國社會保障支出金額上嚴重不足、分配上嚴重不均，財政轉移支付制度不完善，難以調整或糾正不同地區(qū)、不同階層的收入分配狀態(tài)。最后，第三次分配階段缺乏統(tǒng)一組織和管理。近年來，我國公益組織丑聞頻出，一方面反映出監(jiān)管制度的欠缺，另一方面打擊了民眾對公益事業(yè)的信息，進一步縮小了慈善捐贈的規(guī)模，再分配功能極為有限。收入分配兩極分化，不能實現(xiàn)公平競爭和資源有效配置，可能會影響經(jīng)濟發(fā)展、威脅社會和諧，甚至出現(xiàn)社會動蕩。為緩和社會矛盾，逐步縮小貧富差距，實現(xiàn)社會公平目標，保證社會健康發(fā)展，必須刻不容緩地采取切實有效的措施，尤其應當對個人所得稅制進行全面改革，發(fā)揮其公平稅負、重點調節(jié)的功能。

一、現(xiàn)行個稅政策中的公平性缺失問題

（一）分類課征模式科學性和公平性上存在缺陷

我國現(xiàn)行個人所得稅制是于上世紀九十年代稅制改革時建立的分類課征模式。分類課征模式利于征管，重視效率，與彼時我國公民收入來源單一、納稅意識淡薄、征管條件較差等特殊國情相符。而目前，我國公民收入渠道已呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢，現(xiàn)有的分類課征模式無法在公民全部收入的基礎上征稅、使其負稅能力其收入相匹配，甚至為納稅人提供了避稅的操作空間，嚴重影響了個人所得稅再分配功能的發(fā)揮。

（二）費用扣除制度缺乏人性化考量

合理的費用扣除制度，體現(xiàn)了量能負擔的原則，是稅收公平的前提。現(xiàn)行個人所得稅在分類稅制模式的基礎上，實行分次分項的定額、定率扣除相結合的費用扣除制度，在稅改初期無法對稅源進行有效監(jiān)控的情況下，體現(xiàn)了效率優(yōu)先的原則。

這種費用扣除制度的缺陷就在于這種“一刀切”、等額收入則等額繳稅的做法。家庭是一個經(jīng)濟整體，以家庭為單位進行生產、投資和消費并共擔經(jīng)濟支出是現(xiàn)實社會的主流做法，要調節(jié)收入差距，就必須調節(jié)家庭的收入差距；但是現(xiàn)行費用扣除制度完全忽略了納稅人的身體健康和家庭贍養(yǎng)情況等對實際稅負能力影響極大的因素，將納稅人的收入與家庭經(jīng)濟負擔割裂開來，使同等收入、不同經(jīng)濟負擔的納稅人的稅負水平相同，顯然有悖于量能負擔原則。

此外，隨著國民收入的提高，平均消費水平也在上升，但部分應稅所得項目的費用扣除標準沒有同步提高。勞務報酬所得等其他所得項目的費用扣除額多年來未有任何調整，無法與飆升的物價相匹配；而盡管經(jīng)過數(shù)次調整已使工資薪金所得的費用扣除額偏低的現(xiàn)狀有所改善，但收入和生活水平迥異的地區(qū)使用統(tǒng)一的費用扣除額，仍缺乏人性化考量。

（三）征管水平及力度同公平性要求不符

我國傳統(tǒng)的個人所得稅征管觀念以監(jiān)督與懲罰為主、鼓勵與勸誘為輔，征稅機關與納稅人的關系較為緊張，納稅人缺乏自行申報納稅的主動性和積極性，往往瞞報、不報。而隨著收入渠道的多樣化，納稅人的收入有越發(fā)隱蔽的傾向，極大地提高了征管成本。許多以現(xiàn)金形式實現(xiàn)的交易造成了大量黑色、灰色收入，而個人收入監(jiān)控體系的空白使征稅機關不可能完整、準確地掌握納稅人的收入和財產信息，使偷、逃稅現(xiàn)象難以得到有效控制。應當指出的是，除了偷、逃稅現(xiàn)象難以辨認之外，征稅機關對于偷、逃稅行為的處罰不嚴、輕拿輕放，也從客觀上助長了這一行為。盡管我國稅收征管法規(guī)定了偷、逃稅款行為處罰措施，但在征管中還存在有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的情況，難以起到懲處和震懾作用。在有限的稅收征繳、稽查能力下，富人會更有能力逃稅，使得個人所得稅不可能有效調節(jié)居民收入差距，甚至會起到逆向調節(jié)作用。

二、重視公平的個稅改革思路

我國個人所得稅改革，應當在立足國情的基礎上，對國際經(jīng)驗擇善而從、兼收并蓄，充分發(fā)揮個人所得稅二次分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的作用，處理好效率和公平的關系，加快形成公平合理的收入分配格局。

（一）建立綜合與分類課征相結合的中國式稅制模式

個人所得稅制主要分為三種模式，各有其優(yōu)缺點：綜合課征模式最能體現(xiàn)量能負擔的原則，但必須有完善的征管環(huán)境和健全的個人收入監(jiān)控體系為前提；分類課征模式的征稅成本最低，但調節(jié)收入分配的力度最弱；綜合與分類課征相結合的稅制模式，又稱混合稅制模式，既能大幅度地減輕征管環(huán)境帶來的不良影響，又能較為充分發(fā)揮調節(jié)收入的功能，是目前大多數(shù)國家采取的稅制模式。

在我國，實行綜合與分類課征相結合的稅制模式，不僅能夠全面把控納稅人收入的基礎上實現(xiàn)量能繳稅，還可以對個別所得進行分類課征，是效率與公平并重的稅制模式。因此，我國應當建立綜合與分類課征相結合的稅制模式，再結合國情逐漸完善并適當創(chuàng)新，形成具有中國特色的個人所得稅制。

（二）實行以個人或家庭為納稅單位的自行申報制度

在征管實踐上，應當實行以個人申報為主、以家庭申報為輔的自行申報制度，以充分歸并綜合征收所得，全面考慮各項費用扣除。

允許納稅人以家庭為單位繳納個人所得稅，可以將家庭的總收入與總費用扣除額之差作為應納稅所得，充分考慮納稅人的實際納稅能力，有助于實現(xiàn)課稅公平、體現(xiàn)量能負擔原則。

實行自行申報制度，是綜合與分類課征相結合的稅制模式的要求。經(jīng)過多年實踐，源泉扣繳辦法已經(jīng)比較完善，可以將其運用于預測、預征稅款；而為了科學確定納稅人最終應納稅額，還是應當由納稅人在年終自行申報，通過匯算清繳實現(xiàn)綜合征收，凸顯納稅公平。

（三）進一步完善征管程序，嚴懲偷、逃稅行為

稅制改革的成功，必須以完善而有效的征稅程序為保障。

第一，應當源泉扣繳、自行申報兩手抓。不僅不能放松所得稅的源泉扣繳、代扣代繳，減少納稅人不主動申報納稅時產生的稅款流失；還應重視和加強自行申報納稅的管理，全面建立個人收入監(jiān)控體系和個人財產等級制度，網(wǎng)羅納稅人的基礎信息、財產和收入信息，同時加強與海關、銀行、工商等部門間的協(xié)作、資源共享和信息交流，以保障納稅人自行申報信息的全面性和準確性，提高稅收征管效率。

第二，建立個人誠信納稅檔案，嚴厲懲處偷逃稅行為。誠信繳稅，既要靠稅法宣傳來提高納稅人的納稅意識，還應建立社會信用體系以約束和規(guī)范納稅人的行為。征稅機關應當加大對偷、逃稅的單位及個人的稽查力度，從重處理違法違規(guī)的行為，增加自行申報的偷逃成本，從而逐步提高公民自覺依法納稅意識，完成“要我繳稅”到“我要繳稅”的轉變。

（四）提高征稅機關服務水平，轉變被動執(zhí)法理念

個人所得稅制改革，由分類課征轉變?yōu)榉诸惻c綜合課征相結合，由源泉扣繳轉變?yōu)樵慈劾U與自行申報并重，是對納稅人的納稅意識及對稅法的理解應用水平的一大考驗。征稅機關應當進一步優(yōu)化納稅服務水平：增加納稅服務機構設置和人員配備，組建專門的個人所得稅的征管部門；協(xié)調與海關、銀行、工商、出入境管理、公檢法等部門的合作，避免不必要的手續(xù)和流程；提高對納稅人的咨詢的答復率，設身處地保護納稅人權利，扭轉征繳雙方的對立局勢；大力發(fā)展稅法服務中介機構，降低個人所得稅自行申報門檻。通過化被動為主動，盡可能為納稅人快速適應新政策、充分享受稅負減免掃平障礙，使公民實質感受再分配對收入差距的縮小作用，從而提高全民納稅意識。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕楊衛(wèi)華.論我國個人所得稅的主要目標〔J〕.稅務研究，2005，（11）：40-44.

〔2〕施正文.分配正義與個人所得稅法改革〔J〕.中國法學，2011，（51）：32-43.

〔3〕朱為群，陶瑞翠.中國個人所得稅的公平分析〔J〕.經(jīng)濟與管理評論，2015，（06）.

〔4〕張敬石，胡雍.美國個人所得稅制度及對我國的啟示〔J〕.稅務與經(jīng)濟，2016，（01）.

〔責任編輯：孫玉婷〕