論地方立法解釋原則

陳 軍

論地方立法解釋原則

陳 軍

（韶關學院 法學院， 廣東 韶關 512005）

為了使地方法規更好適應社會發展，需要進一步對地方法規進行立法解釋。但地方立法解釋要遵循一定原則，才能確保地方法規價值和功能的實現。地方立法解釋要遵循合法性、合理性、法制統一以及穩定性與適應性等原則。

地方立法；解釋；合法性原則；合理性原則；法制統一原則；穩定性與適應性原則

由于受社會永恒發展及人類主觀認識等因素制約，造成法律規范滯后于社會發展、法律規范模糊或漏洞等弊端。為了更大程度上彌補法律規范缺陷，需要對法律規范的真正含義進行闡釋，對法律規范具體條文的含義以及所使用的概念、術語、定義進行說明，以適應社會發展需要。

1981年6月10日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》規定地方國家機關的法律解釋權，但由于對地方立法解釋的原則、程序、條件等沒有具體的規定，導致多年來地方立法解釋權實際運行虛置。《立法法》自2000年頒布實施以來，直到2015年《立法法》修改賦予設區的市立法權，各省、直轄市、自治區、國務院批準的較大市以及設區的市制定或者修訂的地方法規，多有涉及地方法規解釋的內容，但對地方立法解釋的原則鮮有提及。2015年3月15日全國人民代表大會第三次會議通過修正的《立法法》對法律的解釋權作了規范，但沒有提及地方國家機關的法律解釋問題。地方立法解釋相關法律規范的缺失導致地方立法解釋工作在許多地方沒有真正開展起來。

地方立法解釋工作之所以長期缺位的重要原因之一就是有關地方立法解釋的原則無章可循。地方立法解釋活動必須嚴格受法律原則支配，背離法律原則必將導致立法解釋活動缺失合法性和正當性的支撐而失去存在的基礎。地方立法解釋活動只有在一定法律原則支配下，才會具有說服力和可接受性。

綜合地方立法解釋理論并結合地方立法解釋的實踐，地方立法解釋原則應包括合法性原則、合理性原則、法制統一原則以及穩定性與適應性原則等原則，其中，合法性和合理性構成地方立法解釋原則的核心部分。

一、合法性原則

現代法治原則支配下，國家權力行使要遵循一定的法律原則，地方立法解釋同樣必須在一定的法律原則指導下進行活動，符合合法性原則。在地方立法解釋活動中，合法性原則是指在地方立法解釋活動過程中，有權主體應當就上位法律、法規的內容與精神進行闡述和說明，不得違背法治精神對地方法規作出擴大、限制或改變地方法規條文含義的解釋。地方立法解釋的主體、程序、權限、內容都應當符合法律、法規的基本要求。如果地方立法解釋活動過程中合法性原則缺失，地方立法解釋活動就失去了最主要的依據，其結果不可能被社會、當事人或者法律職業群體所認可。

首先，遵循合法性原則要求地方立法解釋的主體合法。全國人民代表大會常務委員會1981年6月10日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》對地方國家機關的法律解釋活動作了明確的規定：“凡屬于地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由制定法規的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會進行解釋或作出規定。”由此看來，能夠行使地方立法解釋的主體是省級人大常委會。如2006年修正的《廣東省地方立法條例》第六章規定省人民代表大會及其常務委員會制定地方法規過程中，地方立法解釋的主體是省人民代表大會常務委員會，提出地方法規解釋的請求主體是省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院、省人民代表大會各專門委員會以及本省地級以上的市的人民代表大會常務委員會。

相應的，對于其他地方立法主體制定的地方性法規，由地方立法主體所在地人大常務委員會解釋。2015年3月15日全國人民代表大會第三次會議通過修正的《立法法》賦予設區的市的人民代表大會及其常務委員會部分領域制定地方法規，相應的設區的市的人民常務委員會享有地方立法解釋權。

其次，遵循合法性原則要求地方立法解釋的內容合法，不得違背地方法規的原則和精神，不得與法律、地方法規抵觸。地方立法解釋的內容合法，要求任何地方立法解釋都不能違反、背離所要解釋的地方法規本來意圖，不能修改地方法規，否則構成越權解釋。因為地方立法解釋是地方立法機關對地方法規的含義作出的直接說明，那么它就必須以地方法規明文規定的內容為解釋對象，必須最大限度地反映、表達地方法規的本來含義和立法者的意圖。

地方立法解釋的內容合法可以概括為以下兩個方面：其一，地方立法解釋的內容只能在地方法規的框架內進行，而不能超越現行地方法規規定的內容，形式上符合法治。地方立法解釋活動必須拘囿于地方法規的內容規定、原則與精神，方具有說服力。其二，地方立法解釋不能改變地方法規的規定，與法律、地方法規相抵觸。地方立法解釋是對地方法規所作的闡釋和說明，是以尊重地方法規為前提的。其三，進行地方立法解釋活動的時候，有權主體必須站在法治的立場上，出于對法治精神的追求和實現社會正義的目的，進一步去明確地方法規的具體含義，體現實質合法性。

第三，遵循合法性原則要求地方立法解釋權限和程序合法。遵循合法性原則要求地方立法解釋必須按照法定權限和法定程序進行，不得超越地方立法主體的權限或違背法定程序解釋。地方立法解釋活動實質也是一種創造地方法規的活動，解釋的本身和地方法規具有相同的法律效力，因而往往會擴大、限制或改變地方法規條文的含義，會產生相應的規范效力。因而，地方立法解釋必須依據法律和地方法規規定的有關解釋權限和解釋程序進行，越權、濫用解釋權以及違背法定程序所作的解釋均無效，不產生法律效力。

但目前存在的一個問題是，我國缺失一部關于地方立法解釋權限和程序的法律規范，盡管有的省、直轄市、較大的市在已經頒布的地方法規制定條例中有關于地方立法解釋權限和程序的規定，但不夠詳盡和全面，而且地方差異較大。如《深圳市人民代表大會常務委員會關于法規解釋的規定》第二條關于地方立法解釋權限的規定；《成都市人大常委會關于地方性法規解釋的規定》第三章規定的程序與方法。因此，建議全國人大常委會專門制定一部關于地方立法解釋的法律規范，統一規定地方立法解釋的權限和程序，增強地方立法解釋的可操作性。

二、合理性原則

地方立法解釋活動應當遵循的另一個重要的基本原則是合理性原則。法律需要寓情于理，以理服人，具有說服力。法律解釋過程當然離不開這種合理性，離開合理性的法律解釋往往顯得空洞、生硬，不具有說服力，不適應社會發展需要。合理性原則就自然地成為了法律解釋的又一原則，地方立法解釋也是如此。

合理性是指合乎情理、公理、道理，具有公正性、道德性與被人可接受性、被社會認可性等價值特征。對于地方立法解釋來說，合理性意味著地方立法解釋過程中基于公平、正義、良心等道德情感因素考慮，克服和糾正這些非理性因素產生的影響，做到“相同情況相同對待，不同情況不同對待”。

首先，合理性原則要求對地方立法解釋要符合社會公理，符合廣大人民群眾認知的范圍和合理預期的判斷。地方立法解釋是進一步明確地方法規的界限，解決實際的現實問題，解釋需要建立在社會公理基礎之上，堅持合理性原則，符合社會大多數人的常理性判斷。地方立法解釋只有符合公理、情理以及生活中的常識性道理，不作出違背常理性和常識的解釋，才有針對性和說服力，才能為廣大人民群眾所接受。社會大多數人能普遍接受也一定程度上反映了地方立法解釋代表了社會的心理，彰顯公平、公正，合乎理性。

其次，合理性原則要求地方立法解釋活動要尊重公序良俗。公序良俗已經成為民間具有廣泛群眾基礎的行為規范，是人們在長期的共同生活與生產過程中形成的得到了普遍的尊重和遵守民間秩序準則。而且公序良俗也是法治賴以建立的基礎，違背或排斥公序良俗會消蝕法治的根基，不利于法治建設。

地方立法解釋要尊重公序良俗，因為公序良俗在廣大人民群眾心中約定俗成、根深蒂固。地方立法解釋違背或排斥優良的公序良俗無疑會損害人民對法律的信任和信仰，導致地方立法解釋的效力和執行力減損。

第三，合理性原則要求地方立法解釋的內容符合客觀規律，適應社會發展和需求。地方立法解釋者要充分運用其理性智慧，剔除理解和解釋過程中的非理性因素，審時度勢，敏銳把握時代主旋律和時代潮流，順應客觀規律和社會發展趨勢。探索地方法規和社會現象深層次的理性元素，尋找地方法規和社會現實的良性互動過程中作出合乎理性的地方立法闡釋。作出的地方立法解釋應當符合事物的客觀規律性和社會發展的現實需要，順應法治自身的發展規律。同時，地方立法解釋也應注意到社會發展的永恒性與法律的滯后性，地方立法解釋應該具有一定的超前性，合理的引領社會發展和法治進步。

第四，歷史與現實相統一的原則。即地方立法解釋不僅要考慮制定地方法規時的社會歷史背景因素，更要考慮當下國家政策與社會發展的變化動態，因為只有全面地考慮了這些因素，才算是真正地符合了社會的現實。

最后，地方立法解釋要以黨的政策和國家政策為指導。社會主義國家法治的特色之一是黨和國家以及地方政府的政策在實際政治生活中發揮著重要作用。和法律相比，政策具有靈活性和適時性等優點，可以一定程度上彌補法律的滯后性和相對穩定性的不足。因此，地方立法解釋時，解釋者要在不違背法治原則和法治精神的前提下，依據地方法規，充分考慮政策的精神，要以黨的政策和國家政策為指導。

三、法制統一原則

法制統一是指一個國家的全部法律、法規、規章之間的相互一致和相互協調。一個國家的法律規范體系作為一個整體有其內在的邏輯聯系，必須是一個結構嚴謹、內部和諧、內容完備的規范體系，法律規范體系內原則與原則、原則與規則、規則與規則之間存在著某種聯系。法律解釋必須符合法制統一原則，否則必然會破壞整個法制的統一。地方立法解釋也不例外。對于地方立法解釋來說，法制的統一是地方立法解釋必須遵循的一項法律原則，要求地方立法解釋以上位法以及確定的地方法規的內容為依據，探析上位法的精神與地方法規立法意圖，緊密圍繞地方法規為核心展開解釋活動。堅持地方立法解釋法制統一原則應包括以下三點：

首先，地方立法解釋不能違反高位階的法規規定。地方立法解釋不得與地方法規原意相違背，必須在地方法規條文、精神和原則范圍內，對地方法規條文需要進一步闡明具體含義的、需要明確適用地方法規依據的，以及地方法規制定后出現新的問題，根據地方法規的規定需要適當擴大或縮小法規適用范圍的以及其他需要解釋的作出說明或闡釋。地方法規權限范圍內行使地方立法解釋權是地方立法解釋獲得合法性的重要條件，確保地方立法解釋不違背地方法規的精神和原則，與地方法規協調一致。

地方立法解釋不僅不得違背地方法規的精神和原則，法制統一原則要求地方立法解釋也不得違背上位法，即不得違背憲法、法律、法規，具有合憲性、合法性，符合法律位階規定。國家將通過對法規的合憲性、合法性審查制度與備案制度以及撤銷制度的規定，強化了法制統一原則。因為，不同層次法律、法規之間的效力不同，倘若地方立法解釋活動違背上位法,就直接破壞了國家法律的統一。

其次，地方立法解釋活動不僅嚴格依據地方法規，而且應置于法律系統中去理解和把握，使解釋的內容從屬于法律體系的整體。人們對法律原則、法律規則、法律概念和技術性事項等法律基礎知識都形成一定的共識，法律規范有其專門的概念、術語和語法結構，地方法規的解釋活動不能違背，另辟捷徑。這就要求地方立法解釋主體將地方法規的原則、規則、概念和技術性事項等方面的條款置于相應的法律、法規、條例的背景下理解和把握，地方法規解釋活動必須保持與地方法規的原則和精神的一致性，納入整體法律體系中去把握，保證地方法制的統一性。

再者，在地方立法解釋過程中，要建立和貫徹規范化的解釋技術。畢竟，地方立法解釋具有法律效力，不只是一般意義上的法律解讀,它還是一種立法活動,在法律概念、語言文字、文件體例等立法技術上服從法制統一的大局，避免與地方法規以及法律體系的矛盾與沖突。

另外，為保證地方法制統一，地方立法解釋過程中還要注意同一種立法解釋的前后內容不能矛盾，前后協調一致。地方立法解釋的具體內容必須與所解釋的地方法規的規定與精神協調一致，不能相矛盾，更不能相抵觸，以避免作出片面的、不準確的解釋；地方立法解釋不僅要依據所要解釋的地方法規，還要綜合考慮其他相關的法律、法規規定，解釋的結果不能損害和破壞法律體系的完整性及統一性。

四、穩定性與適應性原則

法律的穩定性是法律權威的一個基本要求，地方法規也不例外，穩定性也是地方立法解釋過程中應遵循的一個重要原則。但法律的穩定性是相對的，“法律必須是穩定的，但不可一成不變。”［1］325法律必須隨著社會情勢的變化而變化。社會生活情勢的不斷變化要求法律根據其他社會利益的壓力和種種危及安全的新形勢不斷作出新的調整。因此，法律秩序就必須既穩定又靈活［2］。法律既要保持穩定性，又要保持靈活性，在穩定性與靈活性之間尋求平衡，更好的適應社會發展需要。地方立法解釋活動也如此，這就要求地方立法解釋同樣也要遵循穩定性與適應性原則。

首先，地方立法解釋遵循相對穩定性原則。法律的穩定性是指法律的內容不宜朝令夕改、隨意變動，一定時期內保持相對穩定。穩定性是法律權威的前提條件之一，因為法律的頻繁變動會貶損法律的權威。因而，法律要保持相對穩定。正如美國著名法學家E·博登海默所說：“法律是一種不可以朝令夕改的規則體系。一旦法律制度設定了一種權利義務方案，那么為了自由、安全和預見性，就應當盡可能的避免對該制度進行不斷地修改和破壞。”［1］402

地方立法解釋要遵循穩定性原則，不能使地方法規朝令夕改。只有在地方法規界限不清，人們理解不一致，需要進一步明確界限，或出現新的情況下，才作出適應社會發展的解釋。否則， 地方立法法規頻繁解釋會有損地方法規的權威性，會給執法者執法以及地方司法帶來困難，使之失去應有的功能。

其次，地方立法解釋遵循適應性原則。法律的適應性原則要求法律的具體規范與現實社會生活相協調，適合于解決社會現實生活中的相關法律問題。適應性是法律存在并保持其應有權威的一個實質性要件。法律規范要想有效發揮其調整社會的功能，就必須適應社會發展需要，解決社會發展過程中出現的新問題、新矛盾。否則，法律就失去其存在的價值，更不說權威性。如在不修改法律規范情況下，法律解釋無疑是一種比較好的選擇，通過法律解釋促使法律規范不斷地進行自我調整，適應調節不斷變化著的社會關系的需要。

我國處于劇烈的社會轉型期，新生事物和新問題不斷涌現，為適應瞬息萬變的社會現實需要，而又不至于地方法規“朝令夕改”貶損其權威性，那么，地方立法解釋無疑是一種明智的選擇。在一定范圍內，不修改地方法規或另立新法的情況下，地方立法解釋者通過結合新的情況和涉及的法律問題，對地方法規作出合理的闡釋和說明，既保持了地方法規的相對穩定性，又能適應了社會發展變化的需要。

第三，地方立法解釋應在穩定性與變動性之間尋求某種平衡。地方法規的穩定性是法理的基本內在要求，而適應性是地方法規發揮作用、具有可操作性、可執行性的活力彰顯。地方法規的穩定性是基于適應性的基礎之上的，穩定性以其內容的適應性為存在基礎的，具備了適應性的地方法規才有可能保持相對的穩定性，缺乏適應性的地方法規，可操作性、可執行性和發揮法的引領與保障作用必然大打折扣。反過來，地方法規適應性也需要相對的穩定性作為依托，地方法規頻繁變動沒有相對的穩定性，必然導致地方法規的權威性受損。地方法規的穩定性與適應性是辯證統一的，相互配合、彼此支持，不可偏廢。但二者也存著一定矛盾，地方法規的穩定性價值某種程度上會抑制其適應性的客觀追求，而要追求地方法規的適應性也可能在一定程度上破壞其穩定性。如何解決好地方法規的穩定性與適應性之間的矛盾對社會發展和法律自身完善具有重要現實意義。

地方法規的相對穩定性以及與地方社會經濟發展相適應有機結合是地方立法解釋的一項不可忽視的原則。相對穩定性是法理上對地方法規作為法的基本要求，適應性是地方法規的生命力體現。這就要求地方立法解釋者進行利益衡量，權衡利弊，在地方法規的穩定性與適應性之間尋求某種平衡，作出選擇。即保證地方法規的相對穩定又要使地方法規滿足和適應地方社會經濟的發展需要，在地方法規未修改的情況下，通過地方立法解釋來強化地方法規的適應性。

綜上可以看出，以上幾個原則是地方立法解釋必須遵循的基本原則，是指導地方立法解釋的準則，貫穿于整個地方立法解釋的全過程。地方立法解釋時，綜合衡量，不能偏執于其中任何一個原則，也不能忽視任何一個原則。而且，這幾個原則之間存在密切聯系，相輔相成，共同支撐起地方立法解釋的法律準則。但最核心的是合法性原則和合理性原則，其中在合法性原則和合理性原則之間，又以合法性原則為前提，合理性原則是合法性原則的有益補充。

［1］博登海默 E.法理學：法律哲學與法律方法［M］.鄧正來,譯.北京：中國政法大學出版社,1999.

［2］羅斯科·龐德.法律史解釋［M］.鄧正來,譯.北京:中國法制出版社,2002:2.

Principle of Interpretation on the Local Legislation

CHEN Jun
（Law School, Shaoguan University, Shaoguan 512005, Guangdong, China）

It is necessary to further explain local regulations in order to make them better adapted to social development. But the interpretation of local legislation should follow certain principles in order to ensure the value and functions of local regulations to achieve. the interpretation of local legislation should follow legitimacy principle,reasonableness principle, principle of unification of the rule of law, principles of stability and adaptability.

interpretation on the local legislation； legitimacy principle; reasonableness principle; principle of unification of the rule of law; principles of stability and adaptability

D901

A

1007-5348（2017）10-0040-05

2017-05-26

陳軍（1974-），男，河南固始人，韶關學院法學院教授，博士；研究方向：憲法與行政法基本理論。

（責任編輯：廖銘德）