法律語境中的公共圖書館及其服務

[摘要]現有的關于公共圖書館及其服務的認識大多從公共管理學角度出發，重視效率、結果和成本一收益，卻往往忽視了其中的法律要素，因而不能對公共圖書館及其服務的本質進行合理說明。界定公共圖書館及其服務的性質必須回到“政府-公共圖書館-公民”的相互關系之中，明確各自的權利義務歸屬。從法律角度來看，公共圖書館服務是政府文化行政給付的具體表現形式，而公共圖書館則是一種營造物法人。賦予公共圖書館以營造物法人格的意義在于充分肯定公民和公共圖書館的自主性，將公民與公共圖書館的關系納入法治化軌道。

[關鍵詞]公共圖書館 文化行政給付 營造物法人

“公共教育、公共醫院、圖書館、博物館、劇院和公園最初都不是由政府創建的，而是由那些具有公益精神的個人或群體來提供的，但政府現在已經占據了期間的大部分領域”。哈耶克的話反映了政府在公共圖書館發展中的主導作用，也反映了20世紀以來政府行政模式從“秩序行政”到“給付行政”的巨大轉變。公共圖書館服務是“給付行政”的具體體現，更準確地說是一種法律上的行政給付行為，“服務關系之雙方性”“個人對此服務關系之依賴性”是其顯著特征。但受以效能為基本邏輯的管理學理論的影響，現有的研究和已出臺的地方性圖書館法規更關注公共圖書館的組織架構、管理方式與服務內容，并未明確公共圖書館及其服務的法律屬性，這給界定公民“圖書館權利”、厘清“政府-公共圖書館-公民”三者之間的關系帶來了障礙。

1.對公共圖書館及其服務性質的一般認識

現代意義上的公共圖書館出現于19世紀中期的英國和美國。以“由公共經費支持”“為公眾提供服務”為主要特征的公共圖書館，建立和運行的目的在于維護公民基本文化權利、保障知識與信息的分配正義。目前，對公共圖書館性質的認識主要有以下3種：

（1）事業單位說。《事業單位登記管理暫行條例》第2條第1款規定，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。中共中央國務院2011年發布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》規定，現有事業單位按照社會功能可分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務3類。從事公益服務的事業單位，又可分為“公益一類”和“公益二類”，其中，“公益一類”為承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位；“公益二類”是承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業單位[31。根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，提供公共文化服務的公共圖書館屬于“公益一類”事業單位，該類事業單位不得從事經營活動，其宗旨、業務范圍和服務規范須由國家確定。

（2）公益性機構或非營利性組織說。我國各地頒布的公共圖書館條例或管理辦法一般都將公共圖書館定性為“公益性機構”。例如，《深圳經濟特區公共圖書館條例（試行）》（1997）就認為公共圖書館是“各級人民政府投資興辦，向社會公眾開放的、具有文獻資源的收集、整理、存儲、加工、開發和服務功能的公益性機構”。而《公共圖書館法（征求意見稿）》（2015）（以下簡稱《意見稿》）則將公共圖書館定義為“以提供閱讀服務為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻信息，向公眾開放，并經依法登記的非營利組織”。“公益性機構”和“非營利性組織”都可以指政府組織以外的其他組織。其管理和運營有自主性，不受政府直接干預。廣義上的“非營利性”包括“公益性”，但狹義的“非營利性”卻與“公益性”存在顯著區別：純“公益性”機構是公共資源全額投入（相當于轉移支付），其產出完全沒有價格，以取得社會效益為己任；而“非營利性”組織則部分投入來自公共資源，部分來自私人資源或第三域的主體。《意見稿》對公共圖書館的“非營利性組織”的定性在某種程度上順應了公共圖書館資金來源多元化的趨勢，但其將政府之外的，由公民、法人或者其他組織設立的圖書館也納入公共圖書館的范疇并不符合我們關于“公共圖書館須由公共經費支持”的一貫認知。

（3）公共物品說。公共物品是指具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。公共物品規模效益大、初始投資量大，私人企業和市場不愿提供、難以提供或提供后難見效益，所以一般由政府或其他公共部門承擔供給責任。公共圖書館由于具有消費的非排他性和非競爭性，是典型的公共物品，應當由政府負責提供，政府必須履行投資主體的責任。也有學者指出，受接待能力所限，公共圖書館服務在特定時間點上具有一定的排他性和競爭性，因此，公共圖書館至少具有準公共物品的性質。當然，對公共圖書館公共或準公共物品屬性的認識并非一成不變，20世紀80、90年代，各國均出現過將公共圖書館排擠出公共物品范疇的思潮和運動；時至今日，對公共圖書館能否市場化的問題仍然爭論不休。盡管從公眾自由和平等地獲取信息的角度來說，必須要明確公共圖書館的公共物品性質，但經費壓力始終是確認該性質的最大障礙。

公共圖書館的性質決定了公共圖書館服務的性質。如果公共圖書館是“事業單位”.那么公共圖書館服務就是公共圖書館這一“事業單位”所從事的工作或事業.即“文化事業”。在我國，“文化事業”一詞一般包含兩種含義，一是指國家或社會層面上的整體的文化發展，二是指與經營性文化產業相對的公益性文化事業，公共圖書館服務主要指公益性文化事業。自十六屆五中全會提出“構建公共文化服務體系”的目標之后，“文化事業”“公益性文化事業”等概念逐漸被“公共文化服務”所取代，公共圖書館服務也被劃歸政府公共服務范疇，也就是說，公共圖書館服務是政府的一種公共服務。當公共圖書館由政府或主要由政府投資興辦、向社會公眾開放，即便將它稱為“公益性機構”或“非營利性組織”，公共圖書館服務在性質上仍然是政府的公共服務。而如果公共圖書館是“公共物品”，那么公共圖書館服務就是由“公共物品”提供的服務，亦即公共服務。

綜上所述，不論公共圖書館是事業單位、公益性機構、非營利性組織還是公共物品，公共圖書館服務都屬于政府的公共服務。從公共管理或公共服務角度來看，公共圖書館服務的性質是相對確定的，但公共圖書館的性質卻不能隨之而定。由于公共圖書館一般都由政府建立、受政府財政支持，因此，公共圖書館性質的界定必須要回到政府與公共圖書館的相互關系之中，明確兩者的權利義務歸屬，對公共圖書館及其服務進行法律解讀。

2.公共圖書館及其服務的法律之維

“公共物品”“公共服務”“公共文化服務”均為公共管理學概念。公共管理學注重從效率、成本-收益和結果看問題，但卻撇開了公共管理活動中的憲法法律及其程序、條件，因而不能合理地說明社會總體的公共管理現象。只有重視公共服務、尤其是公共文化服務中的法律要素，我們才能更全面、準確地理解公共圖書館及其服務。

2.1文化行政給付：公共圖書館服務的法律本質

“公共服務”對應的法律概念是“行政給付”。“行政給付”的出現與20世紀以來政府行政模式由“秩序行政”到“給付行政”的巨大轉變直接相關。在傳統社會，政府通過防衛、警察、財政等限制性手段維持國家和社會存續的行政模式被稱為“秩序行政”或“規制行政”；進入20世紀后，人口增長、社會分工、都市化、現代生活方式的興起使個人生活無法自給自足，只能轉由社會團體提供，但社會力量的弱勢和低效最終讓國家承擔起照顧個人生存的義務。為了讓全體國民都能過上作為人所應有的生活，增進公共福祉，國家開始在社會、經濟、文化等領域采取授益性手段來保障國民生活，此種積極的行政模式被稱為“給付行政”或“服務行政”。“給付行政”集中體現在水、電、煤氣、交通、郵政、醫療等公共服務上，“服務關系之雙方性”“個人對此服務關系之依賴性”使其明顯區別于失業救濟、貧病救助等單方面的國家行為，在這些公共服務中，個人和國家均須承擔一定的義務。

“給付行政”模式分為供給行政、社會保障行政、資助行政3類。其中，供給行政通過公共用物（如道路、公園、廣場等）、公共設施（如學校、醫院、圖書館、博物館等）、公企業（如煤氣公司、公交公司、鐵道公司等）的設置和經營來實現；社會保障行政通過社會救助、社會保險、社會福利和社會優撫來實現；資助行政主要指經濟性資助行政，通過對社會團體、私人、企業提供資金及其他財產性利益來實現。

“給付行政”是現代國家的一種行政模式、行政理念，在行政法和行政行為理論體系中，“給付行政”模式或理念被具體化為“行政給付”。“行政給付”是一種行政行為，更寬泛地說，它是指國家行政機關、法律法規授權組織等行政主體為保障個人和組織的生存權和受益權，維持和促進國家與社會的穩定和發展，依照法律規定和相關政策向個人和組織，尤其是出現生存困難并符合法定保障條件的個人和組織，提供物質、安全、環境、精神等各方面保障的行政活動及相關制度。根據給付行政的模式分類，行政給付也包括供給性給付、保障性給付和資助性給付3種存在形態。其中，供給性給付是給公眾提供日常生活必需的公共服務的行政活動；保障性給付是給生活貧困者提供社會救濟的行政活動；資助性給付是行政主體為保證經營安全、滿足公眾需要給私人或私營企業提供補助金、資金借貸、債務保證等的行政活動。

在現代社會，精神性的行政給付比物質性的行政給付更受關注，這也是馬克思所說的人類“生存需求一社會需求一精神需求”客觀發展規律的現實反映。精神性的行政給付表現為對人們文化發展、思想自由、表達自由等權利的保障，根據聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》的界定，文化發展、思想自由、表達自由等權利屬于文化權利的范疇，因此，精神性的行政給付又可稱為“文化行政給付”，它是與“公共文化服務”相對應的法律概念。文化類的行政給付屬于供給性給付，即由政府或法律法規授權組織等行政主體負責向公眾提供公共文化產品和服務。作為公共文化服務的一種具體表現形式，公共圖書館服務的法律性質也是文化行政給付。

2.2公共圖書館的法律屬性：“行政機構”還是“獨立行政法人”？

公共圖書館服務的開展以公共圖書館的設置和經營為前提，在文化行政給付中，公共圖書館是行政主體提供于公共之用的人和物的設施的綜合體，也稱為“營造物”。

“營造物”概念源于德國法，自德國行政法學家奧托·邁耶創設了“公物”概念之后，“公物”在德國法中便被視為所有直接供大眾福祉或者行政主體自身持續需要使用的財產。在德國法中，“營造物”是公物的一種；但在日本法中，“營造物”與“公物”卻有著明顯的區分：“公物”以物為構成要素，“營造物”以人和物為構成要素。我國行政法學界對“公物”和“營造物”的研究起步較晚，2010年之后才有相關論著出現。隨著給付行政模式的廣泛推行，“公物”和“營造物”在行政法研究中的地位愈發重要。從現有的研究狀況來看，一般傾向將“營造物”與“公物”相區分在法律性質上，“營造物”是行政機構的一種類型，“公物”只是行政的配備，是一種物的手段。根據上述觀點，作為“營造物”的公共圖書館在法律性質上是一種行政機構。

但如果將公共圖書館理解為一種行政機構，就會不可避免地出現以下問題：既然公共圖書館由政府設立、由政府財政支撐、實現的是政府“滿足公眾基本文化需求”的行政目的，那么，在法治政府框架中，不論公共圖書館的成立還是使用都應遵循法律、尤其是行政法的相關規定，圖書館自身的規章制度對使用者并無效力。更進一步說，政府對公共圖書館擁有絕對的管理權，公眾對公共圖書館的使用也應受政府支配，這種認識顯然有悖于圖書館學界關于“公眾應自由、平等地利用公共圖書館”的共識。《意見稿》雖然將公共圖書館定性為“非營利性組織”，但就具體規定而言，它更像是政府的行政機構。在內容上，《意見稿》更多地是彰顯政府行政權力對于公共圖書館事務的管理即職權，而較為淡化其應有的職責與義務；公共圖書館自身的權利和公民的權利的保障似乎也只是依附于政府的行政權力。

然而，沒有政府的介入和支持，公共圖書館也很難存在和發展。20世紀70、80年代，在新自由主義思想的影響下，英國和美國的公共圖書館都經歷了“公共圖書館市場化”運動，我國公共圖書館也于80、90年代大范圍、大幅度地引入了市場機制。但實踐證明，政府的退出或政府投入的削減都會導致公共圖書館事業的嚴重萎縮，這恰恰反映了公眾對政府公共文化服務的依賴性。而在法理上，公共圖書館的市場化運營以及有償服務的擴張也影響到公民平等獲取知識和信息權利的行使和實現。因此，世界各國愈加認識到政府在公共圖書館建設中的重要性。

為了協調政府管理與市場運營，2006年之后，日本政府開始對國立國會圖書館實施獨立行政法人化改革。“獨立行政法人”是為了提高業務執行的效率性，謀求行政組織的精簡化，使中央各省廳的業務執行部門獨立出來而設立的法人。在國立國會圖書館之前，已有大量的研究機關、博物館、美術館、國立公文書館、造幣局、城市再生機構等進行了獨立行政法人化改革，國立大學也被規定為國立大學法人。根據日本《獨立行政法人通則法》（1999）的規定，獨立法人化改革后的國立國會圖書館即為“國立國會圖書館法人”，其組織機構由圖書館館長自己決定，政府根據預算撥給其必要的運營經費，員工工資收入與業績掛鉤，由主管部門的獨立行政法人評估委員會、總務省的政策評估和獨立行政法人評估委員會對其進行業績評估。但這一改革也備受爭議，因為以效率為評估標準很可能會降低圖書館的服務質量、使圖書館失去應有的功能，而資金來源的改變也可能會迫使圖書館開始收費，影響讀者對圖書館的利用。

可見，不論將公共圖書館的法律屬性界定為“行政機構”還是“獨立行政法人”，都很難平衡政府行政權力與公民權利。而上文所論及的關于公共圖書館的一般認識也存在類似問題：“公益性機構說”和“非營利性組織說”均未明確政府之于公共圖書館的重要性；“公共物品說”雖然強調政府的支持和投入，但受公共管理學思路所限，并未明確公共圖書館的法律地位；“事業單位說”盡管強調了政府投入和對公益性的維護、在法律層面確認了公共圖書館的“事業單位法人”地位，但卻并未重視公共圖書館和公民的自主性。

3.“政府-公共圖書館-公民”關系重塑：以營造物法人為中心

公共圖書館是政府向公民提供公共文化服務的中介和平臺，既然公共文化服務是法律意義上的文化行政給付，那么，界定公共圖書館的法律性質必須要回到文化行政給付的框架之中，以營造物法人為中心來重新認識“政府-公共圖書館-公民”三者之間的關系。

3.1政府與公共圖書館的關系

3.1.1政府與公共圖書館的設立

營造物是用于特定公共目的的人和物的綜合體，這一概念包含3個要素：營造物為人和物的結合體；營造物的設置是為了達到一定的行政目的；營造物應為行政主體（政府或法律法規授權組織）所建立。上述構成要素決定了營造物的設立須以“為國家所有或全民所有”和“受行政主體支配”為前提條件。作為一種營造物，公共圖書館也為行政主體（主要是政府）所建，“政府或法律授權管理”“主要由公共財政或稅收支持”甚至成為公共圖書館的首要特征，與準公共圖書館和非公共圖書館相區分。既然公共圖書館在組織建構和資金來源上受政府支配，那么政府與公共圖書館之間就存在著一種建立與被建立、設置與被設置的關系，政府擁有公共圖書館的設置權。政府權力和國家義務是一體兩面，政府對公共圖書館設置權力的行使也是國家對公民文化權利保障義務的履行。從法律角度來看，政府設置公共圖書館是向公眾提供精神文化服務的行政活動，也就是說，政府設置公共圖書館的行為是一種行政給付行為。

根據行政法的基本原理，政府不能隨意設立公共圖書館，建立、變更和撤銷公共圖書館等行政給付行為的實施必須遵循行政法的基本原則。行政法的基本原則包括合法性原則、合理性原則與公開原則3種。對于公共圖書館的設置而言，合法性原則和公開原則尤為重要。合法性原則要求政府設置權的行使須通過立法機關（各級人大及其常委會）制定法律法規予以規制，規制的內容主要有：（1）政府設置權的內容及行使條件；（2）政府對公共圖書館的財政支持；（3）公共圖書館服務的范圍和宗旨。而公開原則則要求政府設置權的行使須向社會公開、充分說明理由、聽取公眾意見并接受公眾監督。之所以要明確政府設置公共圖書館的行為是一種行政給付行為，還要對這兩個原則予以特別關注，既是為了保證公共圖書館運行的穩定性和持續性，也是為了應對當前公共圖書館法人治理機構建設中出現的一些問題。

2013年，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在政策層面肯定了公共圖書館建立和完善法人治理結構的必要性。學界和實務界對公共圖書館法人治理結構已有很多深入探討，本文不再贅述，綜合來看，組建理事會、將理事會作為決策主體已是主流觀點。但受事業單位改革思路所限，公共圖書館的法人治理結構改革并沒有充分重視自身的自主性，政府的支配仍貫穿公共圖書館運行的各個環節。例如，理事會的理事長多由主管部門的分管領導兼任，理事長作為主管部門的副職需要再向主要領導匯報才能決策；在政府對公共圖書館的權力清單和責任清單未制定的情況下，政府完全有可能隨意安排管理人員，干預圖書館的具體事務。限定人員構成是保證政事分開、實現“去行政化”的一個思路，但其并不能從根本上杜絕政府權力對圖書館自身事務的控制，法人治理結構的建立和完善必須要走法治化道路：（1）明確政府的設置權限：政府僅有公共圖書館設置權，無運營權和實際管理權；（2）制定公共圖書館理事會的遴選或競聘規則，遴選或競聘過程和結果須向社會公開、接受公眾監督，違反遴選或競聘規則者須承擔相應的法律責任；（3）制定公共圖書館理事的任職規則與職責權限，理事任免須向社會公開、接受公眾監督，有違規任免情形的，相關責任人須承擔相應的法律責任。

3.1.2政府與公共圖書館的運營管理

政府是公共圖書館的設置主體，而非公共圖書館的運營、管理主體。在政府的文化行政給付中，營造物只是用于特定公共目的的人和物的綜合體，它不能自己思考，也無法自己行動。要想讓營造物在法律上具有權利能力和行為能力，必須賦予它以法人地位。法人設立的初衷是讓那些在社會經濟生活中起著越來越重要的作用且具備獨立進行民事活動條件的社會組織在經法律確認后，可以以自己所有或獨立經營管理的財產為基礎，享有廣泛的民事權利，成為獨立的民事主體。

當營造物成為營造物法人，它便有了自主運營、自我管理的能力；當公共圖書館成為營造物法人，能否將其民營化就成為一個重要的議題。在日本，營造物的運營曾主要由國家或者地方公共團體來實施，只有少數公企業被賦予營造物法人地位。1986年之后，民間資本和經營能力的引入使一部分營造物法人（日本國有鐵道、日本電信電話公社）被改組為公司組織；隨后，將公共設施的管理委托給民間的做法也得到承認。1999年，PFI法（《關于通過民間資金等的活用促進公共設施等的整備等的法律》）出臺；2007年，郵政事業也被民營化。但實踐已證明，公共圖書館并不適合進行全面的市場化改革，有償服務的開展不僅沒有促進公共圖書館的發展，反而導致公眾信息獲取權的萎縮。這種情況的出現與精神需求自身的特有屬性相關。人類的物質需求一般可以由同質的、批量的物品予以滿足，同質、批量的生產可以提高服務效率、降低交易成本，因而煤氣、供暖、電信等行業可以實現民營化。而精神文化需求具有較強的個體性，精神文化供給一定要有差異、能夠滿足不同層次的公眾的需求，如有針對兒童或老人的出版物、有面向大眾的流行小說、有面向少數群體的小眾讀物、也有滿足專業人士需要的技術類圖書等。需求的多樣性決定了精神文化的供給必須多樣，但多樣必然帶來精神文化供給的高成本和低收益。高成本和低收益決定了公共圖書館服務一般只能由政府來承擔，一些時候，政府甚至需要通過類似行政征收的方式（如出版物呈繳制度）來保證公共圖書館服務的運轉。

“公共服務應當盡可能交給私營組織提供，或者對公共部門盡可能實行商業化管理。只有在私營組織的服務效率低于公共部門，即其交易成本高于公共部門時，才有必要設立公共部門”。受精神文化需求特性的影響，公共圖書館服務不能完全市場化，但這并不意味著其運營管理不能走市場化道路。目前的公共圖書館法人治理結構改革基本按照事業單位改革、更準確地說是非營利性組織建構的思路進行，從保障公共圖書館公益性的角度來說這并沒有問題.但能否真正擺脫舊有的體制障礙仍需時間檢驗。但公共圖書館作為營造物法人，其理事會完全可以通過委托或指定的方式選擇適格的管理者進行經營管理。政府在公共圖書館的運營和管理中應以且僅以監督者的身份出現，通過財務審計、績效評估等量化標準來考察圖書館的運營管理狀況以及公益性目標的實現程度。

3.2公民與公共圖書館的關系

相對于政府，公民是公共圖書館更重要的監督者。并且，在公共圖書館使用過程中，公民還可以以經恰當渠道表達自己之所需與所想、發揮自主性，以此改進公共圖書館服務。公民和公共圖書館的聯系集中體現在公民對公共圖書館設施和信息資源的使用上，因此，公民與公共圖書館的關系又可被概括為使用與被使用的關系。

公民對公共圖書館的使用權是“圖書館權利”的核心。在“圖書館權利”概念的來源文件——1939年美國的《圖書館權利法案》（也譯為《圖書館權利宣言》）中，就已提出個體應當自由、平等地對圖書館加以利用，并詳細列舉了圖書館所負有的保證公民自由、平等地獲取信息和圖書館服務的義務，這實際上就是對公民圖書館使用權和使用權實現方式的概括性規定。國內學界對“圖書館權利”有以下幾種認識：（1）民眾權利論。即認為圖書館權利是民眾的圖書館權利，是指公民依法享有的平等、自由和合理利用圖書館的權利。（2）圖書館員權利論。即認為圖書館權利是圖書館員職業集團為完成自身所承擔的社會職責所必須擁有的自由空間和職務權利。當然，也有學者指出，“圖書館員權利”是圖書館對公民信息利用權的保障和維護，圖書館所主張的并不是自身的權利，而是圖書館利用者的權利。（3）公民與圖書館權利論。即認為圖書館權利是指公民和圖書館的權利，是公民接受圖書館服務的權利和圖書館人維護圖書館科學、有效運作的權利的統一。雖然看法不同，但這些觀點基本上都肯定了“圖書館權利”在很大程度上就是公民對公共圖書館的使用權，主要分歧在于“圖書館權利”是否包括圖書館或圖書館員權利，而這一分歧的產生很大程度上源于對圖書館權利的公法意義和私法意義的混淆。

營造物是由政府設置的，目的是為了滿足公眾的物質或精神需求、增進公共福祉.履行憲法規定的國家義務。公民權利決定國家義務，國家權力來源于國家義務；公民文化權利決定國家文化義務，國家文化權力來源于國家文化義務，國家文化義務的履行需要通過國家權力的行使來實現。我國憲法第22條規定：“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動。”享有和使用公共圖書館是公民文化權利的重要內容，建設公共圖書館是國家的文化義務之一，這一文化義務需要政府來實際履行，因此，政府設置公共圖書館是行使國家文化權力、履行國家文化義務的具體體現。

在公民與國家的關系層面，公民所享有的圖書館權利實際上是一種公法意義上的權利，公民與公共圖書館的關系本質上是一種公法關系、是公民與國家關系的外在表現。我們通常所說的圖書館權利，如公民信息利用權，公民平等、自由使用圖書館的權利等很大程度上指的是公法意義上的圖書館權利。當公民對公共圖書館的設置有異議，或者公共圖書館因設置存在瑕疵或違法情形給公民造成損害的，公民可依據自己所享有的文化權利提起行政訴訟或要求國家賠償。

而在公民與營造物法人的關系層面，公民所享有的圖書館權利是一種私法意義上的權利，公民與公共圖書館的關系本質上是一種私法關系。在這一私法關系中，圖書館有保有自身財產和維護管理秩序的權利，公民須遵守圖書館的規章制度，圖書館可對損壞圖書館館藏資源或設施的公民提起民事訴訟、請求損害賠償；而公民也可以通過行使圖書館權利表達自己的所需和所想，以此敦促圖書館改進服務，更好地實現公民對圖書館的平等、自由和合理的使用。有權利行使的主體（公民）就應當有權利行使的對象（公共圖書館），賦予公共圖書館以營造物法人格最重要的意義就在于給予公民和公共圖書館平等的民事主體地位，充分肯定公民和公共圖書館的自主性，將公民與公共圖書館的關系納入法治化軌道。

圖書館員與公共圖書館之間的關系也應受私法調整：圖書館員應根據聘用合同的要求履行管理職責，公共圖書館應尊重和維護圖書館員的合法權益，若有圖書館員違反合同約定或公共圖書館侵犯圖書館員權利的情形，雙方均可通過協商、仲裁或訴訟等途徑尋求救濟。

4.結論

法律以權利和義務為機制來調整人的行為和社會關系，權利和義務貫穿于法律現象邏輯聯系的各個環節、法的一切部門和法律運行的全部過程。對公共圖書館及其服務性質的法律解讀實際上就是對“政府-公共圖書館-公民”之間權利義務關系的解讀。

公民有參加文化生活的權利，政府有滿足公民文化需求的義務。政府向公民提供公共文化服務屬于文化行政給付行為，應受行政法調整，須嚴格遵循合法性原則、合理性原則與公開原則；公民接受公共文化服務亦受行政法調整，若平等、自由地使用公共圖書館的權利受到侵害，可以依據行政法的相關規定尋求保護。

為保障公民平等、自由的使用權利，實現“辦管分離”，政府既不能將公共圖書館當作行政機構，也不能將公共圖書館視為獨立行政法人，而應確立其營造物法人的民事主體地位。公共圖書館作為政府公共文化服務義務的具體履行者，既要接受政府監督，也要通過規章制度確定圖書館和公民的權利義務歸屬，在接受公眾意見的同時不斷改進服務。

《公共圖書館法》正處于制定過程當中，在法律層面明確公共圖書館及其服務的性質非常關鍵。厘清“政府一公共圖書館一公民”之間的權利義務關系，有助于《公共圖書館法》在理念、價值取向上對《經濟、社會及文化權利國際公約》和我國憲法關于公民文化權利、國家文化義務的規定作出積極回應；有助于《公共圖書館法》在實際操作上為公共圖書館服務提供更加合理的規范指引，更大程度地發揮公共圖書館和公民的自主性。